國際氣候外交在經(jīng)濟層面的障礙分析

畢京津

[摘要]本文著眼于國際氣候外交，從地緣因素的影響、各個國家利益訴求的不同以及體制機制障礙等三方面分析了國際氣候外交的主要障礙，然后進行了總結(jié)評述。

[關鍵詞]氣候外交；主權國家；利益訴求

氣候問題興起于上世紀七八十年代，伴隨著人類環(huán)保理念和對未來憂患意識的提高，而日益受到全人類的關注。

氣候問題因為其影響范圍的廣泛、涉及利益主體的多元、問題自身的復雜性等，解決起來尤為困難，是一個必須全人類共同采取合適行動才有可能從根本上遏制其蔓延和惡化趨勢，直到最終扭轉(zhuǎn)的嚴峻問題。由于全世界缺少一個強有力的可以制定和推行氣候政策的體制機制，所以人類對于氣候問題的應對現(xiàn)階段只能夠通過氣候外交談判的方式來兼顧各方訴求，在不斷地平衡和妥協(xié)中推向前進。由于參與氣候談判各方所受到的影響不同、各自對于應對氣候變化的決心各異以及各方利益?zhèn)戎攸c大相徑庭，所以國際氣候外交不可避免地會牽涉到復雜的政治經(jīng)濟博弈和現(xiàn)實利益考量，因而使其自身變得風云詭異，艱難異常。

由于地緣因素的差異、發(fā)展水平的不同以及政治體制的差別，各國對于應對氣候變化的決心和態(tài)度是迥異的，利益訴求也有著巨大的甚至于很多時候是不可調(diào)和的矛盾。這些因素共同造成了國際氣候外交遲遲無法取得有效進展的主要原因。對于這些阻礙國際氣候外交的因素進行分析，有助于我們認清現(xiàn)階段國際氣候外交的本質(zhì)和阻礙，更好地提出應對之策，以推動這一全人類共同事業(yè)的進展。

1地緣影響的差別

氣候變化的影響具有全球性，沒有任何人和任何國家可以不受其影響而生活在世外桃源之中。但是，由于人類生存空間的廣大，氣候系統(tǒng)的復雜，各地區(qū)和各個國家所受到氣候變化的影響是不盡相同的。各國為了應對氣候變化，不可避免的都要付出相應成本，而由于所受到影響的不同，故而其愿意付出的成本也是不一樣的，這就導致了在協(xié)調(diào)氣候政策時候的第一個大的障礙。

根據(jù)受到氣候變化影響的地緣因素的不同，我將全世界的國家分為三類，下面依次闡述。

1.1受氣候變化影響最嚴重的國家

這些國家主要是大洋上的一些小島國和非洲中部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為基礎的貧窮國家。氣候變化，特別是全球氣候變暖，使得海平面升高，這直接威脅到了那些大洋上的小島國。這些小島國，例如毛里求斯、波利尼西亞以及馬爾代夫等，其國土就是一系列分布于大洋上的小島，這些小島面積狹小，海拔很低，十分容易受到海水的侵蝕和淹沒，一旦海平面上升，那么其大部分乃至于全部的國土都有可能被淹沒，這將直接導致國家生存危機。因而，這些大洋上的小島國是對氣候變化最為敏感也是推動國際氣候外交最積極的國家。

另外，就是一些位于非洲赤道地區(qū)附近的貧窮農(nóng)業(yè)國家。這些國家本身以農(nóng)業(yè)為基礎，又缺乏工業(yè)對于農(nóng)業(yè)的支撐，沒有化肥、農(nóng)機和灌溉系統(tǒng)，完全靠天吃飯，其大部分的人民本身就處于饑餓的邊緣。全球氣候變化所導致的干旱和洪水正日益頻繁地侵襲著這些國家，對于它們賴以為生的農(nóng)業(yè)造成了越打越大的影響，因而也就威脅到了其國民生存的基礎。這些國家也是受到氣候影響最為嚴重的國家。

1-2受到氣候變化影響但不是特別嚴重的國家

其次是位于中緯度地區(qū)的國家。這些國家數(shù)量眾多，也都在不同層次上受到了氣候變化的影響，然而這些影響雖然有的也比較明顯，卻不如第一類國家那樣致命。這些國家雖然也認可氣候變化對人類的影響，其應對氣候變化、參與國際氣候談判的積極性卻不如第一類國家。這類國家對于氣候變化的態(tài)度由于其他因素的差別也各不相同，但是無論是積極還是消極，其背后考量的因素往往都不是氣候變化本身，而是更為現(xiàn)實的政治和經(jīng)濟利益。這類國家的代表和美國、歐盟國家以及中國。

美國位于北半球中緯度地區(qū)，自身自然條件優(yōu)越，受到氣候變化的影響因素較小，氣候變化本身的影響不是美國參與國際氣候外交的主要考量，其對國際氣候外交的參與更多是出于政治、經(jīng)濟利益的需要。所以，我們可以看到美國在執(zhí)行國際氣候變化應對協(xié)議時候的消極態(tài)度，對于氣候政策的不斷反復等匪夷所思、枉顧國家形象的舉動，其背后都是現(xiàn)實利益考量的結(jié)果。

歐盟本身所受到氣候變化的影響程度和美國類似，但是出于團結(jié)歐盟各成員國的政治理念需要以及遏制競爭對手的政治博弈考慮，歐盟對于氣候變化國際外交的推動一直是很積極的。但是這種積極更多地體現(xiàn)在對于更高環(huán)保標準地推動和對碳排放稅等綠色貿(mào)易壁壘的建立，而對于分享環(huán)保技術并對第三世界國家提供支持則并不積極。

中國自身也受到了氣候變化的影響，并且面臨著遠比其他國家更加嚴峻的生態(tài)惡化考驗，因而中國一直積極參加國際氣候變化談判。中國出于自身發(fā)展的需要，出于對世界氣候變化歷史的認知，一直堅持著“共同但有區(qū)別”的責任，團結(jié)廣大發(fā)展中國家一道對發(fā)達國家施壓，為自身爭取更多的發(fā)展和生存權益。這種做法也是一種應對氣候變化與兼顧自身發(fā)展的平衡策略。

除此了美國、歐盟國家和中國之外，還存在著大量的該類國家，他們由于受到了氣候變化某種程度上的影響，但是這種影響本身又不是特別迫切，所以他們的態(tài)度概括起來就是參與但是不甚積極，同時在國際氣候變化談判中混入政治經(jīng)濟利益的考量，為自身爭取更多的現(xiàn)實利益。其本質(zhì)上和美國、歐盟以及中國的策略同出一脈，只是表現(xiàn)各不相同。

1.3可能從氣候變化中受益的國家

這些國家的代表是加拿大和俄羅斯，還包括挪威、芬蘭和瑞典等北歐國家。由于全球氣候變化，北極地區(qū)的冰蓋逐年縮小，逐漸形成了一條可以橫穿北極地區(qū)的航路；同時，幾百萬年以來隱藏在北極冰蓋之下的大量石油和天然氣的開采也變得更為容易，擁有大量北極沿岸地區(qū)的加拿大和俄羅斯將會從中獲益。全球氣候變化在加拿大和俄羅斯大部分地區(qū)帶來的都是氣候變暖，降水增加和糧食產(chǎn)量上漲，有利于對于占國土最大面積的高寒無人區(qū)的開發(fā)，會使得加俄兩國獲得巨大利益。因而，他們對于國際氣候外交的談判態(tài)度是消極和觀望的，出于順應國際政治大趨勢的考慮可能會參與其中，但是并不會真心地推動國際氣候談判的進行。因為這不符合它們的利益。endprint

由以上分析可見，從地緣角度來看，不同國家由于受到的氣候變化影響的程度和內(nèi)容各不相同，因而其對于參與國際氣候外交的態(tài)度和熱情都是不一樣的，導致要形成統(tǒng)一的國際氣候政策并且使得國際社會成員采取統(tǒng)一行動變得十分困難。這成為了國際氣候外交的第一個大的現(xiàn)實障礙。

2各參與方利益訴求的不同

主權國家是現(xiàn)代國際政治的參與主體，所有主要的國際政治交往都是主權國家之間的互動，國際氣候談判也不例外。主權國家的特點是主權至上原則和利益至上原則。主權至上原則意味著每個主權國家都有主動選擇自身政治制度、發(fā)展道路和方針政策的權利，雖然這種權利經(jīng)常遭到霸權主義和強權政治的破壞，但是總體上仍然是國際公認和通行的準則。利益至上原則指的是主權國家在制定本國政策尤其是對外交往政策的時候，其出發(fā)點和落腳點都是為本國爭取最大的政治、經(jīng)濟利益，其首先考量的是作為國家本身的需要，而作為全人類共同的利益和考量則在其次。既然主權國家擁有主權至上和利益至上這兩個重要的特點，那么我們在觀察國際氣候談判的時候，就必須注意到各個國家內(nèi)部發(fā)展上的差異。因為不同的發(fā)展水平必然帶來不同的政策實施，而不同的發(fā)展環(huán)境也必然導致不同的利益訴求，在主權至上和利益至上的原則下，不同的政策和利益訴求也就意味著在氣候談判中不同諸多難以調(diào)和的矛盾。下面依然以美國、歐盟國家和中國為例來分析

2.1美國

美國作為世界上最強大的國家，一直以來都秉持“美國優(yōu)先”和“美國例外”的政治理念，這種理念體現(xiàn)到政治上就是“單邊主義”。美國很少會在現(xiàn)實政治活動中估計其他國家的觀感和利益，這點在氣候談判中表現(xiàn)的尤為明顯。美國位于中高緯度地區(qū)，國土廣袤、資源豐富，受到氣候變化的影響較小：其自身擁有世界上最多的財富和最先進的技術，應對不利氣候影響的能力很強：美國人秉持消費主義理念，能源和資源消耗量遠高于其他國家，享受著極高的收入水平，同時也伴隨著極高的人均碳排放當量：美國的經(jīng)濟和人口依然處于擴張過程中，對于碳排放空間有著巨大的需求。

上述種種因素，決定了美國對于國際氣候氣候變化本身不是特別敏感，對于國際氣候談判和達成的各項減排協(xié)議也不甚積極。共和黨的小布什政府在任的時候出于維護本國能源和制造業(yè)利益的考慮，雖然頂著世界第一大碳排放國的帽子但依然冒天下之大不韙而拒簽了《京都議定書》；而民主黨的奧巴馬政府雖然批準了《巴黎氣候協(xié)定》，可是卻是以行政命令的形式，在國會的立法被否決，可見美國決策層對于該項協(xié)定依然不是特別重視：而共和黨的特朗剖政府上臺以后即可便又廢除了《巴黎氣候協(xié)定》，引起了舉世嘩然。

作為一直以“世界燈塔”自居的美國，敢于這樣不顧國際輿論觀感大行其道，固然有國內(nèi)黨派政治的傾軋，但是其根本原因還是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的需要，體現(xiàn)的是主權至上的原則。當然，美國對于國際氣候談判并非完全不參與。美國參與了國際碳排放機制的商討和建立，積極推動更高標準的環(huán)保標準，對于環(huán)保技術也進行了大量投資。但是這些舉動的目的都在于保持美國自身在國際上的話語權和領導地位，同時為美國企業(yè)爭奪市場和話語權。其本質(zhì)的原因還是徹底的利益考量。

2.2歐盟

歐盟并不是一個單一國家，而是一個通過諸多發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)相似的歐洲國家通過讓渡一部分主權權利構(gòu)成的國家聯(lián)盟。歐盟國家普遍的特點是經(jīng)濟發(fā)達但限于停滯。與美國相比，歐盟國家的人均收入也位于發(fā)達國家行列，但是其經(jīng)濟和人口增長在高位維持了一個停滯的狀態(tài)。歐盟國家經(jīng)濟發(fā)達，普遍以金融和服務業(yè)為主，其碳排放量較少。歐盟國家普遍生活水平高，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。發(fā)達而停滯的經(jīng)濟，使得歐盟對于碳排放量的增長需要不甚迫切：較高的生活水平則意味著對于環(huán)保的強烈關注，因而歐盟具備了強力推動國際氣候談判和減排政策的基礎。

同時，已經(jīng)嚴重去工業(yè)化從而導致產(chǎn)業(yè)空心化和經(jīng)濟發(fā)展停滯的歐盟國家對于其他國家的發(fā)展是十分警惕的，國家氣候談判正好為其提供了一個道義上的制高點，可以對其他競爭對手的發(fā)展進行抑制：作為一個超國家的聯(lián)盟，氣候政策正好也提供了一個凝聚各成員國的共同理念。因此，積極參與國際氣候談判，推動國際節(jié)能減排便十分符合歐盟的利益，因而得到了歐盟的大力推進。

歐盟力圖在國際氣候談判中推動較高幅度的減排標準，對于美國、日本以及中國的經(jīng)濟發(fā)展制造障礙：同時，作為巨大的進口市場，提出了對其他國家商品征收碳排放稅的方式來遏制其他國家的出口，但是遭到了眾多國家的反對：對于其他不發(fā)達國家的節(jié)能減排也進行了一定程度的援助，但是幅度很小，更多是一種示范效應。歐盟積極提倡和推動國際氣候談判的主要目的在于凝聚內(nèi)部共識和遏制競爭對手，同時搶占道義制高點，爭奪話語權。這使得歐盟在氣候外交領域與其他各主要的大國都產(chǎn)生了一定程度的沖突。

2.3中國

改革開放后的中國經(jīng)濟快速發(fā)展，碳排放量急劇增長。在可預見的將來，由于國家發(fā)展的需要，中國的碳排放量還將有不小幅度的上升，因而面臨著國際社會越來越大的減排壓力。中國一直“負責任大國”的理念，積極參與國際氣候變化談判，在維護全人類共同生存權益的同時為自己爭取發(fā)展權益。中國根據(jù)國際氣候變化和工業(yè)發(fā)展的歷史創(chuàng)造性地提出了“共同但有區(qū)別的責任”這一原則，堅決團結(jié)廣發(fā)發(fā)展中國家和新興市場國家，在國際氣候談判中理清責任，要求發(fā)達國家為自己過去的排放承擔更多責任，合理分配國際碳排放額度。由于處于經(jīng)濟快速發(fā)展和工業(yè)化發(fā)展的前中期，所以中國的碳排放是不可避免的，爭取發(fā)展權益成為了中國參與國際氣候談判的主要目標之一。

由上可見，氣候談判的各主要參與方都是基于本國自身的利益，考慮了自身發(fā)展權益的基礎上參與國際氣候談判的。其中不可避免的會帶來利益沖突，何況有的參與方其本身的目的就在于對其他國家的遏制。參與國際氣候變化的各個國家秉持主權至上和利益至上的原則參與國際氣候談判，不可避免地出現(xiàn)了一系列的沖突，因而使得國際氣候外交困難重重。這是國際氣候外交的第二個大的障礙。

國際氣候外交本身是一個牽涉了諸多方面、摻雜了眾多利益考量的復雜過程。不同的國家在里面秉持著不同的利益訴求和現(xiàn)實考量，發(fā)出不同的聲音，影響國際氣候政策的制定，使得要達成共同的可以執(zhí)行的政策變得十分困難。而即便是已經(jīng)制定好了的各方達成共識的國際氣候政策，其在執(zhí)行的時候也由于缺乏強有力的監(jiān)督和執(zhí)行措施，而往往會走樣變味。

由此可見，國際氣候外交是存在著體制機制障礙的。這種體制機制障礙主要包含兩個方面。

3缺乏強有力的政策制定和執(zhí)行機構(gòu)

由于國家主權的神圣而不可侵犯性，使得當今時代，缺乏一個可以超越國家主權權利、統(tǒng)一各方利益來制定共同的國際氣候政策并保證其實施的機構(gòu)。聯(lián)合國作為世界上最大的國際組織，其影響力也更多地體現(xiàn)在協(xié)調(diào)、議事和調(diào)停上面，而且其權威經(jīng)常遭到各成員國特別是某些奉行霸權主義和強權政治的大國的破壞。聯(lián)合國無法單獨的制定政策并且保證其各個成員國都按照該政策進行實施。聯(lián)合國是當今世界以主權國家為主，國際組織勢力弱小的一個注腳。

具體到氣候變化領域，雖然國際上存在著定期氣候談判會晤機制，但是這只是提供了一個談判乃至于爭吵的場所，而絲毫沒有決定權。所有的政策都有賴于各個國家領導人和代表的博弈和妥協(xié)，從而使得決策效率極其低下，且往往根本無法達成有建設性的協(xié)議。即便是很多時候已經(jīng)達成的協(xié)議，也會很容易地被某些國家賴賬或者是陽奉陰違，而國際社會沒有辦法對其進行制止。這些全都是體制機制缺失的結(jié)果。

4總結(jié)

在現(xiàn)階段以主權國家為主要參與對象的國際政治經(jīng)濟環(huán)境中，國際氣候外交的征途注定是坎坷而不會一帆風順的。各個國家受到氣候變化的影響是不同的，其可以下定的決心和愿意付出的代價是截然不同：同時，各方對于自身利益的追逐也必然會使得國際氣候外交變得復雜而尖銳。而相應的政策制定和執(zhí)行的體制機制缺失，則使得政策的制定和執(zhí)行變得舉步維艱。這一切，都是阻礙國際氣候變化取得實質(zhì)性進展的主要障礙。endprint