行政法學(xué)視角下淺析我國公立高等學(xué)校管理

季晶晶

[摘 要]我國公立高等學(xué)校在民事活動中法律定位清晰，但在行政法學(xué)上的法律定位相對比較復(fù)雜。應(yīng)明確公立高等學(xué)校的“公務(wù)法人”行政法學(xué)定位，從公立高等學(xué)校內(nèi)部治理的組織、行為、程序、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的角度探索如何推進我國公立高等學(xué)校管理的法治化建設(shè)。高校要以公共行政為目標(biāo)推進公立高等學(xué)校管理改革，為校內(nèi)師生提供公共服務(wù)產(chǎn)品。

[關(guān)鍵詞]公立高等學(xué)校管理；行政法學(xué)；公務(wù)法人；依法治校

[中圖分類號] G647 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2016）12-0185-02

一、我國公立高等學(xué)校的民事法學(xué)定位

高等學(xué)校的法律地位，主要是指高等學(xué)校在法律上享有的權(quán)利能力、行為能力及責(zé)任能力。高等學(xué)校的法律地位，在具體的法律關(guān)系中主要存在兩種類型：一是在民事法律關(guān)系中的地位，二是在行政法律關(guān)系中的地位。這兩種類型的法律地位主要表明了高等學(xué)校與一般社會主體、政府部門、教職員工、學(xué)生的法律關(guān)系。

高等學(xué)校在民事法律關(guān)系中的民事主體地位在我國法律理論界和實務(wù)界中認識基本一致。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，高等學(xué)校的法律性質(zhì)和法律地位定位于事業(yè)單位或事業(yè)法人?！睹穹ㄍ▌t》將法人分為企業(yè)法人，機關(guān)、事業(yè)法人和社團法人。劃分企業(yè)法人和機關(guān)、事業(yè)、社團法人的一個重要標(biāo)志是是否營利，凡是以營利為目的設(shè)立的組織均是企業(yè)法人，不以營利為目的設(shè)立的組織是機關(guān)、事業(yè)、社團法人。1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》第三十條規(guī)定，高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起即取得法人資格。[1]因此，高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。

隨著時代的發(fā)展，僅考慮高等學(xué)校民事法律的法人地位遠遠不能滿足法律生活的需要。在經(jīng)濟法、行政法、刑法等領(lǐng)域，法人都可能成為法律關(guān)系的主體，高等學(xué)校也不例外。從高等學(xué)校的民事主體資格角度，只能解決高等學(xué)校的民事法律關(guān)系問題，還存在其他很多無法在民事法律下解決的問題。不是所有的高等學(xué)校與其他法律關(guān)系主體之間的關(guān)系都能納入普通的民事訴訟中的，如學(xué)生因不服處罰起訴高等學(xué)校的案例，如果將這樣的爭議排除在行政訴訟之外，權(quán)利受侵害一方將缺乏有效的司法救濟途徑。

二、我國公立高等學(xué)校的行政法學(xué)定位

高等學(xué)校在行政法學(xué)中行政相對人的地位體現(xiàn)了高等學(xué)校與政府部門之間的關(guān)系，在該法律關(guān)系中，高等學(xué)校依法享有相應(yīng)的權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但對于高等學(xué)校在行政法學(xué)中的主體地位問題，目前尚沒有十分明確的定論。雖然目前在理論界和實務(wù)界對高校具有事業(yè)單位法人法律屬性少有爭議，但將其簡單定位為事業(yè)單位法人卻具有明顯的局限性。我國《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所做出的具體行政行為，該組織為被告?！睂⒏叩葘W(xué)校定位為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”，有助于高等學(xué)校被告資格的確認。[2]這一法律定位在實踐中得到應(yīng)用，也解決了部分問題，實現(xiàn)了對行為相對人合法權(quán)益的維護。

然而，高等學(xué)校的很多具體行為并非由法律、法規(guī)授權(quán)，如何將類似于高等學(xué)校，具有行政職權(quán)性質(zhì)、從事公共事務(wù)管理或服務(wù)的社會組織納入行政法學(xué)體系，以行政法調(diào)整其與其他關(guān)系人之間的特殊法律關(guān)系，成為值得研究的問題。

行政法中的“公務(wù)法人”，是指國家為了公共利益而設(shè)立的，具有獨立法律人格，承擔(dān)一項或多項持久性公務(wù)并能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的法人組織。[3]“公務(wù)法人”的法律定位符合我國公立高等學(xué)校的公益性質(zhì)及行使部分行政權(quán)的法律特點。“公務(wù)法人”與其相對人之間存在著特殊的關(guān)系，既有民事法律關(guān)系，又有行政法律關(guān)系，甚至有內(nèi)部制約關(guān)系。因此，“公務(wù)法人”很好地反映了高等學(xué)校的法律性質(zhì)及法律特點，并且能夠涵蓋我國高等學(xué)校在教育管理過程中所產(chǎn)生的各種法律關(guān)系。將我國公立高等學(xué)校定位為“公務(wù)法人”，可以更有效保障其相對人的合法權(quán)益，也能滿足我國高等教育管理體制改革的需要。

“公務(wù)法人”的概念側(cè)重解決了高等學(xué)校與其行政相對人之間的法律關(guān)系，但對于高等學(xué)校與主管政府部門之間的關(guān)系，卻不能合理調(diào)整。如《行政許可法》第三條規(guī)定：“有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法?！边@就將主管部門對高等學(xué)校的管理行為排除在行政法調(diào)整范圍之外。

高等學(xué)校內(nèi)部管理的相關(guān)行為也同樣缺乏采用行政法進行調(diào)整的依據(jù)。在推進依法治校的高等學(xué)校管理體制改革背景下，我們不妨借鑒行政法學(xué)體系，從管理的組織、行為、程序、監(jiān)督等角度討論高等學(xué)校管理，并以此探索如何推進我國公立高等學(xué)校管理的法治化建設(shè)。[4]

三、公立高等學(xué)校內(nèi)部管理的行政法學(xué)類比

（一）公立高等學(xué)校內(nèi)部管理的組織

我國公立高等學(xué)校內(nèi)部組織的設(shè)立受到我國行政組織設(shè)立的影響，有著我國行政組織的特征。各級政府主辦公立高等學(xué)校，高等學(xué)校內(nèi)部管理組織由學(xué)校設(shè)立、維持和撤銷，內(nèi)部管理組織以特定的管理目標(biāo)為其存在目的，內(nèi)部管理組織是一種帶有行政特征的組織體。[4]以省人民政府主辦、教育廳主管的公立高等學(xué)校為例，學(xué)校為廳級建制組織，校內(nèi)設(shè)置具有各類功能的學(xué)院（部）、處（室）以及輔助單位、學(xué)術(shù)支撐機構(gòu)等為處級建制組織或處級不設(shè)編建制組織。這些組織之間有些是行政組織間的橫向協(xié)作關(guān)系，有些是行政組織間的縱向領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)關(guān)系。參照我國行政組織的法定原則，高等學(xué)校內(nèi)部組織的設(shè)立應(yīng)嚴格遵守大學(xué)章程，高效設(shè)計機制、制定職能、確定編制。在管理組織合理設(shè)置基礎(chǔ)上，依規(guī)程組成行政工作人員隊伍、規(guī)范行政工作人員行政職權(quán)。

（二）公立高等學(xué)校內(nèi)部管理的行為

公立高等學(xué)校管理的行為雖然不及國家行政的行為在法律層面上的影響大，但也是行使行政職權(quán)的行為，可能在全校范圍甚至社會范圍產(chǎn)生效果。從這個意義上來說，高等學(xué)校管理的行為具備了行政法學(xué)上行政行為的一些特征，有一定的事務(wù)管轄權(quán)、區(qū)域管轄權(quán)、層級管轄權(quán)。如何來判斷高等學(xué)校的行政行為，如何以現(xiàn)行的法律規(guī)范高等學(xué)校的行政行為，如何在高等學(xué)校管理中實施許可、處罰、強制、調(diào)查、契約、指導(dǎo)、計劃等行政行為，是高等學(xué)校管理法治化面臨的具體問題。

（三）公立高等學(xué)校內(nèi)部管理的程序

行政程序是指行政主體實施行政行為時必須遵守的方式、步驟、空間、時限。高等學(xué)校管理涉及面廣，在較為成熟的管理領(lǐng)域，有著嚴格的程序規(guī)定，如人事任免、資產(chǎn)管理等。在一些薄弱環(huán)節(jié)，因為沒有程序規(guī)則的約束，可能存在管理的缺失，導(dǎo)致管理行為的失敗。[5]在高等學(xué)校管理體制改革進程中，管理行為的程序規(guī)范建設(shè)必不可少。建立合理的管理行為程序體系，有助于學(xué)校管理組織的高效運轉(zhuǎn)，杜絕管理部門間的相互推諉，防止管理行為的失控。

（四）公立高等學(xué)校內(nèi)部管理的監(jiān)督與調(diào)節(jié)

公立高等學(xué)校作為獨立的“公務(wù)法人”，在從事教學(xué)、科研、社會服務(wù)的管理過程中，必須受到主辦單位、政府部門的行政監(jiān)督。同時，也受到其他政府部門的行政監(jiān)督，如公安行政監(jiān)督、海關(guān)行政監(jiān)督、環(huán)境保護行政監(jiān)督等。這些外部行政監(jiān)督行為中，高等學(xué)校處于相對人的地位，必須履行相應(yīng)義務(wù)。除了外部監(jiān)督，高等學(xué)校管理應(yīng)建立內(nèi)部監(jiān)督和救濟機制。

完善的高等學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督既包括依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的自我約束，也包括依據(jù)主管部門規(guī)定、學(xué)校規(guī)章的自我督查。目前，高等學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督主要集中在反腐領(lǐng)域，對調(diào)整學(xué)校內(nèi)部各項事務(wù)中各種關(guān)系的能力相對較弱。在“教授治學(xué)、民主管理”的高等學(xué)校治理基本方法指導(dǎo)下，建立學(xué)術(shù)、管理等領(lǐng)域的有效監(jiān)督和調(diào)節(jié)機制是實現(xiàn)高等教育管理改革目標(biāo)的保障。[6]

四、結(jié)語

因為公立高等學(xué)校內(nèi)部管理行為與政府行政具有很多共同的地方，可以認為高等學(xué)校內(nèi)部管理實際上是一定范圍內(nèi)的公共行政。政府的公共行政已從控制型的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的管理模式。高等學(xué)校內(nèi)部管理可以借鑒公共行政理念，吸取行政法學(xué)精神，推行以公共服務(wù)為目標(biāo)的改革措施；優(yōu)化學(xué)校治理的組織結(jié)構(gòu)，健全學(xué)校治理的行為規(guī)范，完善學(xué)校治理的事務(wù)程序，實現(xiàn)學(xué)校治理的全程監(jiān)督和調(diào)節(jié)。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 汪秋慧.行政法視野下的公立高校定位[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2012（4）：39-42.

[2] 湯自軍.論我國高校的法律地位[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2015（3）：85-88.

[3] 馬懷德.公務(wù)法人問題研究[J].中國法學(xué)，2000（4）：40.

[4] 皮純協(xié)，張成福.行政法學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012：30-52.

[5] 劉澤軍.行政法學(xué)視野中的高等學(xué)校校務(wù)公開制度[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2006（6）：69-71.

[6] 蔡海龍.高等學(xué)校行政化的問題及其改革[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2012（5）：33-38.

[責(zé)任編輯：劉鳳華]