農(nóng)地制度變遷的歷史啟示與深化農(nóng)地改革建議

孫京洲

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江　哈爾濱　150028）

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農(nóng)地制度變遷的歷史啟示與深化農(nóng)地改革建議

孫京洲

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱150028）

[摘要]建國以來，我國農(nóng)地制度經(jīng)歷了土地改革時期、合作化與人民公社時期以及家庭承包責任制時期三次重大的制度變遷，它所呈現(xiàn)出的歷史規(guī)律，對深化土地改革具有重要的指導(dǎo)意義。當下改革應(yīng)著眼于農(nóng)地制度的分配結(jié)果變化，重視路徑依賴作用，實現(xiàn)有效的產(chǎn)權(quán)配置?；跉v史變遷的啟示，目前農(nóng)地制度改革應(yīng)堅持集體所有家庭經(jīng)營，穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，建設(shè)和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，從而為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易建立公平與效率兼得的交易環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地制度變遷；歷史啟示；改革建議

一、農(nóng)地制度歷史變遷對深化改革的啟示

建國以來，我國農(nóng)地制度經(jīng)歷了土地改革時期、合作化與人民公社時期以及改革開放以后家庭承包責任制時期三次重大的制度變遷，由私有私用，經(jīng)由私有共用，演變?yōu)楣灿泄灿?，再演變?yōu)楝F(xiàn)在的共有私用，可以說，每次變遷，農(nóng)地制度都發(fā)生了深刻的變化，在這個變化過程中，農(nóng)地制度變遷也呈現(xiàn)出一定的歷史規(guī)律，這對當前深化農(nóng)地制度改革具有重要的啟示作用。

(一)改革應(yīng)著眼于農(nóng)地制度的分配結(jié)果變化

對土地改革時期、合作化與人民公社時期以及改革開放以來的農(nóng)地制度變遷進行系統(tǒng)的分析，可以看出，這幾次農(nóng)地制度變遷并不是社會努力避免次優(yōu)結(jié)果而創(chuàng)設(shè)的，而是利益分配結(jié)果沖突的副產(chǎn)品，因此，我們應(yīng)著眼于農(nóng)地制度的分配結(jié)果變化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，極大地促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，解決了廣大農(nóng)民的溫飽問題，提高了農(nóng)民的人均收入。隨著經(jīng)濟體制的不斷變革，農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)了自由流動，非農(nóng)收入逐漸成為農(nóng)民家庭收入的主體。由于生產(chǎn)資料價格的漲幅遠高于糧食價格的漲幅，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利潤空間已經(jīng)被大幅壓縮。外部條件和環(huán)境的改變，導(dǎo)致利益分配結(jié)果新的變化，增強了人們進行制度變革的動機。

(二)改革路徑的選擇要重視路徑依賴的作用

合作化與人民公社時期，意識形態(tài)在農(nóng)地制度變遷路徑選擇上，起了極為重要的作用，確立了集體所有的農(nóng)地制度。在之后的農(nóng)地制度改革中，家庭承包制的確立過程，也是改革者與意識形態(tài)折衷的產(chǎn)物，意識形態(tài)是改革者不可逾越的鴻溝，農(nóng)地制度改革只能在意識形態(tài)所確立的土地集體所有前提下進行增量改革，這種意識形態(tài)剛性，使我國的農(nóng)地制度變遷具有了路徑依賴性。在深化改革的今天，我們在選擇農(nóng)地改革路徑時，不能忽視路徑依賴的作用，新一輪的農(nóng)地制度改革也應(yīng)該建立在土地集體所有性質(zhì)不變的基礎(chǔ)之上。

(三)改革成功的關(guān)鍵是實現(xiàn)有效的產(chǎn)權(quán)配置

建國以來，我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，從土地改革時期相對完整的私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，到合作化初期所有權(quán)的逐步殘缺，再變?yōu)楣缁笃谂c人民公社時期“四權(quán)合一”的公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，直到改革開放以后才實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的理性復(fù)歸，變?yōu)榧w所有權(quán)與家庭經(jīng)營權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通過激勵約束機制，影響著農(nóng)民的行為選擇，不同的行為選擇造成了勞動努力水平和分工協(xié)作水平的不同，繼而產(chǎn)生不同的經(jīng)濟績效。因而，實現(xiàn)有效的產(chǎn)權(quán)配置是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟績效的根本，也是深化農(nóng)地制度改革成功的關(guān)鍵。

二、對當前農(nóng)地制度改革的建議

(一)堅持集體所有家庭經(jīng)營，穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生了前所未有的變化，原有的農(nóng)地制度安排受到經(jīng)濟環(huán)境的深刻影響，已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展的要求，對于農(nóng)地制度創(chuàng)新的需求已經(jīng)顯現(xiàn)，農(nóng)地制度出現(xiàn)了供給與需求非均衡的狀態(tài)，國家應(yīng)在順應(yīng)農(nóng)民的切實需求的基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計的高度引導(dǎo)與規(guī)范農(nóng)地的制度變遷。雖然農(nóng)地制度進行新的變革已是大勢所趨，但改革不可能將原有制度完全廢棄，推倒重來。具體原因可從實踐與理論兩方面來闡釋。從實踐上來說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在總體上還是適應(yīng)我國國情的制度安排，也符合我國農(nóng)地家庭經(jīng)營的傳統(tǒng)，在當前農(nóng)村養(yǎng)老制度普遍未建立的情況下，農(nóng)地對農(nóng)民來說也發(fā)揮著社會保障作用，因而發(fā)生大的改變的可能性不大；從理論上來講，鑒于意識形態(tài)剛性，集體所有制是處于我國意識形態(tài)的可選集合之中的，再加之，我國歷來有農(nóng)地家庭經(jīng)營的傳統(tǒng)，這些因素構(gòu)成了改革的路徑依賴。以上分析表明，國家既沒有必要實施農(nóng)地所有權(quán)國有化，也不可能推動農(nóng)地所有權(quán)私有化，新的農(nóng)地制度改革還是要堅持農(nóng)地集體所有家庭經(jīng)營。我們需要關(guān)注的是其他方面，諸如當下存在的產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)殘缺、產(chǎn)權(quán)關(guān)系未理順等問題。

雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，但歸哪一級集體所有一直被學(xué)者所質(zhì)疑，也呈現(xiàn)出實踐中產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)關(guān)系未理順等問題所引發(fā)的矛盾，當權(quán)者借由集體組織侵犯農(nóng)民權(quán)益的事情層出不窮。雖然國家在制度實踐中作了一定的調(diào)整，比如，國家在土地的承包期上作的調(diào)整，由《農(nóng)村土地承包法》確定的三十年不變，到十七屆三中全會規(guī)定的保持土地承包關(guān)系長久不變，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性獲得了極大的提升，農(nóng)民對于未來的預(yù)期也得到很大的改善，對土地的長期投入也相應(yīng)增加，但在深化農(nóng)地制度改革的進程中，不應(yīng)滿足于此，應(yīng)該在此應(yīng)急之策上建立長期機制。賦予農(nóng)民穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，正在實施的確權(quán)頒證工作，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)廣泛實施。根據(jù)所在地區(qū)的具體實踐，明確土地的具體歸屬組織，從國家物權(quán)法律的高度確認農(nóng)民對所承包土地的相應(yīng)權(quán)利，使農(nóng)民的對土地的承包經(jīng)營權(quán)不受任何形式的侵犯，穩(wěn)定農(nóng)民對該權(quán)利行使的成本-收益預(yù)期，為進一步解決產(chǎn)權(quán)殘缺問題，提供堅實的基礎(chǔ)。

(二)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

改革開放以后的農(nóng)地制度變遷產(chǎn)生了家庭聯(lián)產(chǎn)責任制，集體擁有土地所有權(quán)，家庭享有承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)這兩權(quán)的分離，農(nóng)民可以獲得生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)剩余，對農(nóng)民的生產(chǎn)積極性起了極大的調(diào)動作用，從而促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，為我國占人口多數(shù)的農(nóng)民群眾溫飽問題的解決立了汗馬功勞。然而隨著時代的變遷與經(jīng)濟環(huán)境的變化，農(nóng)地制度給農(nóng)民帶來的積極效應(yīng)正被削弱。一方面，改革開放的逐步進行，使得物價水平明顯提高，生產(chǎn)成本日漸上升，但家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)地規(guī)模過小，地塊細碎，農(nóng)民仍多數(shù)使用傳統(tǒng)的經(jīng)營工具，生產(chǎn)效率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量也有限，并且糧食價格比不上經(jīng)濟作物，價格上漲幅度有限，因而只靠從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得的收益并不能滿足生產(chǎn)與生活需要。另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)緊隨著改革開放的步伐，對勞動力的需求比較旺盛，有利于農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并且農(nóng)民進城務(wù)工所得的收益遠遠超過農(nóng)業(yè)的剩余收益，因而農(nóng)民進城務(wù)工是全國各地的普遍現(xiàn)象，但這也對農(nóng)村土地造成了一定問題，一些農(nóng)村土地由于缺少勞動力耕種而被撂荒。

農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，作為一個偉大的制度實踐載入了史冊，書寫了農(nóng)村經(jīng)濟輝煌發(fā)展的篇章。在新的經(jīng)濟環(huán)境下，進一步將承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)“三權(quán)分置”，并且，推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，將是深化農(nóng)地制度改革的一大手筆，它所帶來的意義非比尋常，可以極大解決我國農(nóng)地制度設(shè)計中的產(chǎn)權(quán)殘缺問題。我國農(nóng)地制度備受詬病的便是農(nóng)民缺乏對所擁有權(quán)利的處置權(quán)，“三權(quán)分置”的實現(xiàn)，可以使農(nóng)民按照自己的需要與意愿，以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式處置自己的土地。鑒于我國目前農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的大趨勢，推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是保證農(nóng)民順利向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的同時，不浪費國家土地資源的一種合理方式，并且農(nóng)民在這一過程中，也可以獲得相應(yīng)的收益。更為重要的是，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅順應(yīng)了城市化進程，也有利于滿足農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的需要。除了農(nóng)民自發(fā)的進行土地流轉(zhuǎn)，政府對農(nóng)地股份合作社等規(guī)模經(jīng)營組織形式的建立也應(yīng)給予指導(dǎo)和支持，可以使這樣的規(guī)模經(jīng)營組織形式健康、有序地發(fā)展，進而，借由這一組織形式，提高農(nóng)地經(jīng)營的勞動分工協(xié)作程度，這對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟績效的提升具有重要意義。

(三)建設(shè)和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場

在新的經(jīng)濟與社會發(fā)展環(huán)境下，農(nóng)地制度需要進一步實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，才能滿足人們對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的需求?！叭龣?quán)分置”之后，如何更好地推動經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是深化農(nóng)地制度改革過程中實現(xiàn)制度惠民的一個重中之重。在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移現(xiàn)象比較顯著，他們對于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求較為強烈，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的快速、高效展開，可以有效地解決農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的撂荒問題，然而，要實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的自由流動，只靠農(nóng)民的自發(fā)行為，不僅過程緩慢，而且成本較高，并存在交易規(guī)范問題。因此，國家這只“看得見的手”需要發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用，為減少農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易費用，規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易行為，國家應(yīng)主導(dǎo)建設(shè)和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場主要是指二級農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，是針對經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而設(shè)立的，目的在于促進農(nóng)地租賃、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的高效進行。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場可以有效地降低人們的交易費用，通過一定的交易機制，也可以規(guī)范人們的產(chǎn)權(quán)交易行為，建立良好的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場秩序。具體來講，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場可以為產(chǎn)權(quán)交易雙方提供明確的交易細則和固定的交易場所，供給與需求雙方可以大為減少不必要的信息搜尋成本，再加上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場的建立，除了信息平臺的建設(shè)和完善，也會有提供相關(guān)的配套服務(wù)，像價格評估、法律咨詢等服務(wù)支持，從而，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易建立公平與效率兼得的交易環(huán)境。

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[責任編輯：劉玉梅]

[作者簡介]孫京洲(1988-)，山東省萊陽人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟思想史與制度變遷理論。

[收稿日期]2016-03-03

[中圖分類號]F270

[文獻標識碼]B