基于內(nèi)容分析法的部分地區(qū)健康服務業(yè)政策比較研究

李 力 鄭 英 王清波 代 濤

中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所 衛(wèi)生政策與管理研究中心 北京 100020

·專題研究·

基于內(nèi)容分析法的部分地區(qū)健康服務業(yè)政策比較研究

李 力 鄭 英 王清波 代 濤

中國醫(yī)學科學院醫(yī)學信息研究所 衛(wèi)生政策與管理研究中心 北京 100020

目的：探討我國部分地區(qū)健康服務業(yè)政策特點與存在的主要問題，并提出相應政策建議。方法：從產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結構政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)技術政策等四方面，分析北京市、上海市、深圳市、杭州市、青島市健康服務業(yè)相關政策內(nèi)容。結果：調(diào)研地區(qū)通過轉(zhuǎn)變政府職能、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、提升關鍵技術水平、促進市場競爭和適度規(guī)模經(jīng)濟等多種措施，構建提供主體多元化、不同種類服務間相互補充促進的產(chǎn)業(yè)體系。結論：調(diào)研地區(qū)采取綜合性產(chǎn)業(yè)政策等多種形式，提高健康服務業(yè)供給效率；積極推進以“公私合作”方式提供部分基本醫(yī)療衛(wèi)生服務；依據(jù)地域壟斷性進行健康服務業(yè)布局；健康服務業(yè)監(jiān)管體系和管理方式有待完善。建議依據(jù)自身需求與產(chǎn)業(yè)基礎，明確發(fā)展健康服務業(yè)的目的和重點；構建多元供給體系；進一步放寬直接行政規(guī)制，加強健康服務行業(yè)與政府的互動；結合醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；完善產(chǎn)業(yè)技術政策，促進科技創(chuàng)新。

健康服務業(yè); 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學; 規(guī)制理論

2013年9月，國務院出臺《關于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕40號)，各地按照中央政策要求進行了積極探索。但由于我國健康服務業(yè)仍處于成長期，規(guī)模較小，存在供給相對不足、服務體系不夠完善，政策法規(guī)建設滯后等普遍問題，需要政府有效發(fā)揮引導作用，促進其良性發(fā)展。[1-2]健康服務業(yè)是具有社會福利和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟雙重屬性的公共服務產(chǎn)業(yè)[3]，運用研究產(chǎn)業(yè)政策常用的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學理論[4-5]對健康服務業(yè)的政策進行分析具有現(xiàn)實意義。本文以產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)技術[6]為分析框架，對北京市、上海市、深圳市、杭州市、青島市的健康服務業(yè)政策目標及措施進行研究，分析存在的問題，并提出了相應政策建議。

1 資料與方法

選擇健康服務業(yè)受重視程度較高的北京市、上海市、深圳市、杭州市、青島市作為研究對象。在中國知網(wǎng)(CNKI) 、萬方、維普等數(shù)據(jù)庫以及相關政府網(wǎng)站中進行文獻檢索，查找2013—2015年上述五個地區(qū)健康服務業(yè)的相關政策文件與資料。采用政策內(nèi)容分析法，從產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結構政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)技術政策等四方面，對健康服務業(yè)政策的目標與措施進行分析。

產(chǎn)業(yè)組織政策是指維持市場有效競爭的公共政策，按目的分為促進競爭政策、鼓勵專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)濟政策兩類，按作用對象分為市場結構控制政策、市場行為控制政策兩類。產(chǎn)業(yè)結構政策是指通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進經(jīng)濟發(fā)展的公共政策，按目的分為產(chǎn)業(yè)結構合理化政策和高度化政策兩類，按作用對象分為供給結構優(yōu)化、需求結構優(yōu)化、國際貿(mào)易結構優(yōu)化、國際投資結構優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)布局政策是指對產(chǎn)業(yè)空間分布進行科學引導、合理調(diào)整的規(guī)劃性政策。產(chǎn)業(yè)技術政策是指對產(chǎn)業(yè)技術發(fā)展實施指導、選擇、促進與控制的公共政策，按內(nèi)容分為發(fā)展目標政策、技術進步促進政策兩類。

2 研究結果

2.1 產(chǎn)業(yè)基礎

五個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，居民消費能力高于全國平均水平[7-11]；衛(wèi)生資源都較為豐富，千人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師和護士數(shù)高于全國平均水平，除深圳外其余四地千人口床位數(shù)也均高于全國平均水平；居民健康水平處于全國前列，戶籍人口的人均期望壽命、孕產(chǎn)婦死亡率、嬰兒死亡率遠優(yōu)于全國平均水平(表1)[12]；產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢各異，北京市、上海市、深圳市在生物技術方面優(yōu)勢顯著，北京市、杭州市在信息技術方面表現(xiàn)突出，深圳市、杭州市、青島市在自然環(huán)境方面優(yōu)勢明顯。

表1 2014年調(diào)研地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎比較

注： a為2013年數(shù)據(jù)，b為2010年數(shù)據(jù)

2.2 產(chǎn)業(yè)組織

一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，引入社會力量激發(fā)市場活力。政府對社會辦醫(yī)在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務領域準入、監(jiān)管機制、價格管制等方面進行不同程度調(diào)整，引入社會力量激發(fā)市場活力。五個地區(qū)均將符合資質(zhì)的社會舉辦醫(yī)療衛(wèi)生服務機構作為基本醫(yī)療衛(wèi)生服務提供方，增加基本醫(yī)療衛(wèi)生服務領域競爭者數(shù)量；建立政府主導、多元主體參與的行業(yè)監(jiān)管機制，營造公平競爭環(huán)境。對于社會辦醫(yī)領域的政府價格管制，采取了不同的方式，如北京市和上海市表示要取消價格管制，發(fā)揮市場價格機制作用；而深圳市、杭州市、青島市則保留政府對非公立醫(yī)療機構提供醫(yī)療服務的價格管制，其中深圳市和杭州市表示將進一步完善政府定價機制，青島市則未提及。

另一方面，利用法律行政等多種手段進行引導，以形成適度規(guī)模經(jīng)濟。調(diào)查地區(qū)在市場競爭的基礎上，利用法律、行政、經(jīng)濟激勵等綜合政策工具或以單一工具為主，促進健康服務業(yè)市場適度集中，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效益。其中，北京市、深圳市、杭州市提出采取法律、行政、經(jīng)濟激勵兼顧的綜合手段，主要包括強化知識產(chǎn)權保護，即法律賦予相關機構技術壟斷權利；對技術壟斷、兼并等提升市場集中度的行為在政策上予以行政準許和加大融資傾斜力度；而青島市、上海市則分別以法律、行政手段為主。

2.3 產(chǎn)業(yè)結構

采取多種方式提供健康服務，促進供需平衡。在解決基本醫(yī)療衛(wèi)生服務供給相對不足上主要采取兩種做法，一是北京市、上海市、深圳市、杭州市的“公私合作模式”。即社會舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構生產(chǎn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，政府購買并提供給居民，促進人力資源市場形成，并完善人力、資金、土地等生產(chǎn)要素供給機制，包括加強人才培養(yǎng)，拓寬融資渠道，保障土地供給，公、私立非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構水電同價等；建立政府對服務的購買機制。二是青島市擴大公立醫(yī)療衛(wèi)生機構的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務供給，即政府直接生產(chǎn)并提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。同時，促進個性化、高層次健康服務供需平衡。大力發(fā)展社會辦醫(yī)，提高供給量；加大商業(yè)健康保險宣傳力度，激發(fā)國內(nèi)健康服務需求；北京市、上海市、深圳市、杭州市還提出要擴大健康服務出口，開發(fā)國際高端市場。

促進不同類別健康服務間的協(xié)調(diào)發(fā)展。按照三次產(chǎn)業(yè)結構分析，健康服務業(yè)內(nèi)部結構可分為兩類，一是僅包括消費性健康服務業(yè)與生產(chǎn)性健康服務業(yè)，如上海市、深圳市、杭州市；二是增加了相關制造業(yè)，如北京市、青島市。無論是否包含相關制造業(yè)，這些地區(qū)都將其視為健康服務業(yè)的重要支撐，試圖構建以消費性健康服務業(yè)為核心、生產(chǎn)性健康服務業(yè)與相關制造業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)群。

形成區(qū)域發(fā)展特色。當前，消費性服務業(yè)仍是調(diào)研地區(qū)健康服務業(yè)發(fā)展的重點，但優(yōu)先發(fā)展領域及產(chǎn)業(yè)特色存在地區(qū)差異。醫(yī)療服務方面，北京市、上海市、深圳市三地更加關注高端醫(yī)療服務；青島市更加關注基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，將基本醫(yī)療服務納入健康服務業(yè)核心層；杭州市兼顧基本醫(yī)療服務與高端服務。康復與護理服務方面，都關注了養(yǎng)老護理服務，此外上海市、深圳市也將母嬰護理服務作為重點。健康管理與促進方面，都表示要發(fā)展商業(yè)與社區(qū)健康管理，杭州市、上海市還提出要發(fā)展管理型商業(yè)健康保險。

2.4 產(chǎn)業(yè)布局

建立健康服務及其支撐產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。調(diào)研地區(qū)提出的建立健康服務聚集區(qū)主要可分為三類，一是高端與國際醫(yī)療服務聚集區(qū)，如北京市國際醫(yī)療服務區(qū)、上海市虹橋國際醫(yī)學中心、深圳市國際生物谷、杭州市上城健康醫(yī)療城和桐廬富春山健康城、青島市嶗山灣國際生態(tài)城項目等。二是上海的中醫(yī)藥服務綜合產(chǎn)業(yè)園。三是杭州市、青島市的養(yǎng)生保健業(yè)聚集區(qū)。同時，也提出建立相關支撐產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，包括北京市、杭州市的生命信息產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，北京市、深圳市的醫(yī)藥制造業(yè)聚集區(qū)，以及深圳市的生命健康產(chǎn)業(yè)總部集聚區(qū)等。

完善養(yǎng)老服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務機構的網(wǎng)絡化布局。網(wǎng)絡化的養(yǎng)老服務體系是康復照料服務布局的重點。同時，杭州市、青島市也將完善基本醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡作為重點，如杭州市提出依據(jù)深化醫(yī)改要求，完善基本醫(yī)療衛(wèi)生服務體系；青島市提出構建醫(yī)療服務立體網(wǎng)絡，實現(xiàn)全域布局和功能再造，再造農(nóng)村就醫(yī)網(wǎng)絡，完善城市社區(qū)就醫(yī)網(wǎng)絡。

2.5 產(chǎn)業(yè)技術

加大自主創(chuàng)新資金投入力度，明確具體投入領域。北京市、上海市、深圳市、杭州市四地表示要加大對自主創(chuàng)新的資金投入力度。深圳市的措施最為具體，其公布的重點發(fā)展技術清單主要涉及生命信息、個體化醫(yī)療、數(shù)字化健康管理等領域，并將健康服務業(yè)作為未來方向，明確表示2014年到2020年市財政每年會安排2.5億元專項資金，用于技術創(chuàng)新等生命健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

提升研發(fā)水平，促進科技成果轉(zhuǎn)化。一是引進國內(nèi)短期難以攻克的健康服務業(yè)關鍵技術，深圳市提出要爭取放寬境外專業(yè)人士執(zhí)業(yè)許可，爭取國家相關部門對大型醫(yī)療設備、檢測設備等進口給予快速審批、關稅減免等。二是建立健康服務業(yè)的“產(chǎn)學研”創(chuàng)新體系，上海市明確了產(chǎn)學研在創(chuàng)新體系的重要地位，要求放開市場準入，縮短審批流程，細化配套計劃，縮短科技成果轉(zhuǎn)化周期，引進醫(yī)學、科研和高端再教育機構，建立健康服務業(yè)產(chǎn)學研孵化基地，扶持科技中介機構發(fā)展。

3 討論

3.1 采取綜合性產(chǎn)業(yè)政策等多種形式，提高健康服務業(yè)供給效率

調(diào)研地區(qū)健康服務業(yè)的發(fā)展目的在于優(yōu)化資源配置、提高產(chǎn)業(yè)效率、提升供給能力、改善供給結構，屬于供給指向型經(jīng)濟政策。政策內(nèi)容包含了產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結構政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)技術政策的成分，具有明顯的綜合性；同時，發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的主導作用，弱化指令性計劃等直接規(guī)制手段對健康服務業(yè)相關微觀主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預，側重于利用法律經(jīng)濟等間接規(guī)制手段，影響微觀主體生產(chǎn)運營的外在環(huán)境，引導微觀主體做出與政策目標相一致的決策。調(diào)研地區(qū)政策中雖然都包含產(chǎn)業(yè)技術政策，但僅深圳市的產(chǎn)業(yè)技術政策中明確了發(fā)展目標和技術，并提出了未來七年的專項資金的投資計劃，其余地區(qū)則沒有制定具體、可操作的健康服務業(yè)的技術政策，從一個側面反映出其余地區(qū)對于技術對健康服務業(yè)的重視程度有待進一步提升。

3.2 積極推進以“公私合作”方式提供部分基本醫(yī)療衛(wèi)生服務

調(diào)研地區(qū)的政策符合服務業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。相較于全國平均水平，調(diào)研地區(qū)的一、二產(chǎn)業(yè)均較為發(fā)達、消費需求較旺盛，具備發(fā)展服務業(yè)的一般前提條件，并且前提條件越成熟、醫(yī)療衛(wèi)生資源越豐富的地區(qū)，政府更重視擴大私人非必需健康服務的供給，強化需求的拉動作用，發(fā)揮健康服務業(yè)的帶動性和就業(yè)促進效應，促進當?shù)亟?jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。[13]同時，擴大基本醫(yī)療衛(wèi)生服務供給以滿足基本健康需求。調(diào)研地區(qū)具有以公私合作方式提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的趨勢[14]，其供給主體包含了公立組織、私人部門、非營利組織等，政府的直接生產(chǎn)職能不斷弱化，規(guī)劃、籌資、監(jiān)管職責不斷強化，社會舉辦的非營利性或營利性機構逐漸成為直接生產(chǎn)者，上述兩者與居民形成二對一的供需關系。但目前調(diào)研地區(qū)尚處于初步探索階段，政策措施有待進一步完善。

3.3 依據(jù)健康服務地域壟斷性的不同進行產(chǎn)業(yè)布局

對于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和老年康復護理服務等地域壟斷性較強的健康服務，采取網(wǎng)絡布局方式，以保障公平與可及性。對于地域壟斷性弱的消費性健康服務業(yè)(如高端醫(yī)療服務、健康管理與促進、中醫(yī)養(yǎng)生保健等)，調(diào)研地區(qū)將其與相關生產(chǎn)性服務業(yè)、制造業(yè)相結合，建立以醫(yī)學中心為核心的綜合性聚集區(qū)，減少交易成本，發(fā)揮聚集效應。

3.4 健康服務業(yè)監(jiān)管體系和管理方式有待完善

雖然宏觀政策環(huán)境有利于健康服務業(yè)發(fā)展，但具體配套措施不健全，制度性障礙依然存在，監(jiān)管體系有待健全。健康服務業(yè)提供主體除了公立醫(yī)療衛(wèi)生機構外，以中小企業(yè)居多，企業(yè)機構成分復雜、產(chǎn)品和服務質(zhì)量良莠不齊、行業(yè)誠信度不高，亟需政府部門有效監(jiān)督指導；由于健康服務業(yè)各環(huán)節(jié)和行業(yè)自身存在特殊性和專業(yè)性，難于單純歸屬某一個主管部門，可能存在監(jiān)管缺位問題；一些地區(qū)主要由政府承擔健康服務業(yè)管理職能，缺少行業(yè)組織，或行業(yè)組織與政府缺乏有效溝通渠道，行業(yè)意愿無法在政府的行業(yè)管理中體現(xiàn)，政府的行業(yè)管理目標也難以通過行業(yè)組織功能有效實現(xiàn)。

4 政策建議

4.1 依據(jù)自身需求與產(chǎn)業(yè)基礎，明確發(fā)展健康服務業(yè)的目的和重點

發(fā)展健康服務業(yè)的根本目的是保障居民健康，要平衡其 “雪中送炭”和“錦上添花”兩個作用。對衛(wèi)生資源相對短缺、當?shù)鼐用褓徺I力較弱、相關產(chǎn)業(yè)基礎較差的地區(qū)，可利用健康服務業(yè)“雪中送炭”，即重點擴大公共屬性、準公共屬性、私人必需品屬性的健康服務，特別是基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。對資源相對豐富、購買力強、相關產(chǎn)業(yè)基礎較好的地區(qū)，可利用健康服務業(yè)“錦上添花”，重點擴大私人非必需健康服務，以滿足多層次、多元化健康服務需求。同時，由于健康服務業(yè)發(fā)展具有較強的條件性，需要資源、市場和技術等要素條件作為支撐，各地要量力而行，結合產(chǎn)業(yè)基礎條件，明確自身定位，避免“立足本地、輻射周邊、面向全國”等類似的覆蓋范圍，否則容易因?qū)嵙Σ粷鵁o法實現(xiàn)，或者陷入無序同質(zhì)化競爭的尷尬境地。[15]

4.2 構建健康服務業(yè)的多元供給體系

畫意人像的光線是柔和的，產(chǎn)生柔和光線的最好方法是折射。逆光法和光墻法（6盞以上閃光燈）是畫意人像攝影運用得較多的兩種布光法。鏡頭前的柔化處理會令畫面更富畫意。選擇背景和控制照片的調(diào)子充分體現(xiàn)了攝影師的能力和功底，需要攝影師對色彩有較多的理解和把控，所以畫意人像攝影的即興創(chuàng)作的可能性較小。

明確公立醫(yī)療機構功能定位和服務領域，可考慮剝離公立醫(yī)療機構特需醫(yī)療等高端健康服務，做好區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機構設置規(guī)劃，科學核定所需的衛(wèi)生資源總量，避免公立醫(yī)院規(guī)模的無序擴張，為其他社會力量在該領域的發(fā)展留出空間。[16]依據(jù)不同特質(zhì)的服務類型，完善相應制度安排[17]，構建不同供給主體分工合理、優(yōu)勢互補，并在一定的條件下可相互替代的健康服務多元供給體系[18-19]，完善政府購買機制，探索多種公私合作模式，如政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營等。[20]

4.3 進一步放寬直接行政規(guī)制，加強健康服務行業(yè)與政府的互動

一是降低政策壁壘，落實完善醫(yī)療機構分類管理政策，放寬社會力量進入健康服務業(yè)的審批制度，推進醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)，落實醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃，阻止公立醫(yī)院盲目擴張，削弱其在健康服務業(yè)壟斷力量；二是完善稅收、金融、保險等相關配套政策；三是建立以市場為基礎的政府定價機制，讓服務與產(chǎn)品的價格能夠有效反映其價值，營利性健康服務領域可施行自主定價；四是落實政府履行規(guī)范和監(jiān)管職能，中央政府適當將國家層面政策具體化與量化，強化對地方政府政策執(zhí)行的督導和考核評估，地方政府確立前沿領域與新興業(yè)態(tài)監(jiān)管標準，推進管辦分開，成立行業(yè)協(xié)會，建立產(chǎn)業(yè)界與政府互動的產(chǎn)業(yè)管理模式。

4.4 結合醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃，優(yōu)化健康服務業(yè)布局

地方政府不能盲目通過建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)、招商引資等方式推動健康服務業(yè)發(fā)展。要尊重健康服務自身屬性，對于地理壟斷性較強的消費性健康服務，即可及性要求較高的健康服務，結合《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃綱要》的要求進行規(guī)劃布局。對于地理壟斷性較弱的消費性健康服務，及生產(chǎn)性健康服務業(yè)與相關制造業(yè)，可適當建立綜合性產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

4.5 完善產(chǎn)業(yè)技術政策，促進健康服務業(yè)科技創(chuàng)新

高度重視健康服務業(yè)科技創(chuàng)新政策的研究和制定，明確具體技術發(fā)展計劃和目標[21]，將健康科技發(fā)展作為國家和地方科技創(chuàng)新體系的優(yōu)先領域，進一步加大政策扶持力度；落實知識產(chǎn)權保護政策；設立專項資金，給予充足經(jīng)費支持，如對關鍵技術提供專項資助資金等。

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(編輯 趙曉娟)

A comparative study on healthcare service industry policy of several domestic areas based on content analysis method

LILi,ZHENGYing,WANGQing-bo,DAITao

CenterforHealthPolicyandManagement,InstituteofMedicalInformation,ChineseAcademyofMedicalSciences,Beijing100020,China

Objective: To discuss the characteristics and problems of the healthcare service industry policy and propose corresponding advices. Methods: The organization, structure, layout and technology were main aspects to analyze the healthcare service industry policy of Beijing, Shanghai, Shenzhen, Hangzhou and Qingdao. Results: Through transferring government function, reasonably planning the layout and improving the key technology, five research areas tried to stimulate competition and promote moderate scale economy, in order to build an industry system with complementary functions and diverse agents. Conclusions: These areas used a comprehensive regulation mode to enlarge the supplements and positively promoted the “Public and Private Partnerships” to provide some basic medical services. Meanwhile, they planned the layout of the industry according to the geographical monopoly. But development of their healthcare service industry still faced institutional obstacles. Suggestions: According to its own needs and industrial fundamental, government should make clear of the purpose and importance of development of the industry; establish the multivariate supply system; relax direct regulations reasonably; strengthen the interaction between industry and government; depending on the medical and health service system planning, optimize the layout of the industry; perfect the policy of industrial technology and promote the technology innovation of the healthcare service industry.

Healthcare service industry; Industry economics; Regulation theory

國家衛(wèi)生和計劃生育委員會委托項目

李力，女(1988年—)，研究實習員，主要研究方向為衛(wèi)生體系與政策。E-mail: li.li @imicams.ac.cn

代濤。E-mail: dai.tao@imicams.ac.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.03.003

2015-06-23

2016-03-10