統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型的路徑探索

摘要：法治化正成為現(xiàn)代國家治理模式發(fā)展的必然趨勢。作為黨依法執(zhí)政的重要組成部分，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化轉(zhuǎn)型是必然趨勢。增強統(tǒng)戰(zhàn)干部的法治思維，提高其依法辦事能力，構(gòu)建適合中國國情的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治體系是統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的必由之路。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)一戰(zhàn)線；法治化；法治體系

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）01-0093-04

綜觀人類政治文明史，國家治理模式經(jīng)歷了由人治、德治、宗教治理、黨治向法治的變遷。從全球來看，法治化正成為現(xiàn)代國家治理模式發(fā)展的必然趨勢。習近平指出：“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之則昌，逆之則亡。要跟上時代前進步伐，就不能身體已進入21世紀，而腦袋還停留在過去?！盵1]隨著依法執(zhí)政理念的提出，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作既不能停留在政治統(tǒng)戰(zhàn)、政策統(tǒng)戰(zhàn)的舊時代，也不能束縛在管理思維、零和博弈的老框框內(nèi)。全面推進依法治國對統(tǒng)戰(zhàn)工作提出了新任務(wù)、新要求、新期盼。各統(tǒng)戰(zhàn)主體要善于運用法治思維和法治方式開展工作，不斷推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型。筆者認為，以下兩點是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型的必然路徑。

一、提高統(tǒng)戰(zhàn)干部和黨外代表人士法治思維和依法辦事能力[2]

作為一項綜合性變革，法治現(xiàn)代化涵攝人類的法律思想、行為實踐和法律制度體系的各領(lǐng)域，其中最重要的是推進法治轉(zhuǎn)型的人的現(xiàn)代化。如阿歷克斯·英格爾斯所說：“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的?！盵3]實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型必須先從培育和提高“人”的法治思維和依法辦事能力做起。

（一）加大培訓(xùn)力度

面向統(tǒng)戰(zhàn)干部和黨外代表人士開展以憲法、統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)法律和黨的依法治國理論為重點的教育培訓(xùn)工作，必須使他們明確依法治國的科學(xué)含義、中國特色社會主義法治與西方法治的根本區(qū)別和依法推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化對提高黨的依法執(zhí)政能力的重要意義。只有這樣才能提高他們的法治意識和法治素養(yǎng)，增強其運用法治思維和法治方式推進統(tǒng)戰(zhàn)工作的能力。

（二）加強隊伍建設(shè)

根據(jù)年輕化、知識化和專業(yè)化的要求，要為統(tǒng)一戰(zhàn)線成員適度引進具有法律素養(yǎng)的人才，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，提高統(tǒng)一戰(zhàn)線成員的思想政治素質(zhì)和法治素養(yǎng)。當前要重視各民主黨派、各人民團體、各社會階層中的法律人才培養(yǎng)，利用多形式、多渠道的教育培訓(xùn)，提高他們的用法、守法、護法意識，使其在服務(wù)、引導(dǎo)和推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更大作用。

二、建立健全適合中國國情的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治體系

盡管人的現(xiàn)代化對推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型至關(guān)重要，但制度是決定因素?！爸贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[4]

（一）構(gòu)建完備的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法律規(guī)范體系

我國涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的大部分法律規(guī)范均制定于1980—2010年間。時移世易，原有統(tǒng)戰(zhàn)法制無論在立法目的、監(jiān)管手段、調(diào)整對象和方式等內(nèi)容的確定上，還是在實施主體、程序和監(jiān)督機制的設(shè)置上都與目前法治統(tǒng)戰(zhàn)的要求不適應(yīng)。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法律規(guī)范體系就像“古老屋頂上的巨大漏洞”，必須根據(jù)統(tǒng)戰(zhàn)情勢變化做出全面修補。

1.實現(xiàn)多黨合作和政治協(xié)商制度的法律化。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度雖是“我國政治制度中的一個特點和優(yōu)點”[4]205， “但迄今為止，無論是從憲法層面還是普通法律層面來看，尚缺乏對這一制度比較集中、系統(tǒng)和全面的法律規(guī)范”[5]。這主要是由于對是否推動和如何推動該項制度法治化存在較大分歧。根據(jù)國內(nèi)外民主政治法治化的趨勢，必須全面推進多黨合作和政治協(xié)商制度法治化。一是要實現(xiàn)該項制度憲法化，使其與社會主義的基本制度、人民民主專政的國體、人民代表大會的根本政治制度和民族區(qū)域自治制度共同構(gòu)成我國政治制度的有機體系。二是要實現(xiàn)該項制度的法律化，即制定專門的政黨法，進一步為多黨合作和政治協(xié)商提供操作規(guī)則。當前，黨的執(zhí)政方式開始向法治化轉(zhuǎn)型，制定政黨法的時機已成熟。只要我們轉(zhuǎn)變觀念，謹慎行事，經(jīng)過充分調(diào)研、論證，做好立法準備，一定能夠制定出適合中國國情的政黨法，進一步推動政黨活動的制度化、規(guī)范化、法治化。

2.完善宗教法律體系。在現(xiàn)有宗教法律體系中，除在個別法律中散見有關(guān)宗教管理的內(nèi)容外，規(guī)范宗教問題的主要是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章。目前我國沒有管理宗教事務(wù)的專門法律。宗教立法滯后的主要原因是政府和宗教界人士對宗教立法的宗旨究竟是保障宗教信仰自由還是維護社會公共利益糾纏不清。雙方的意見分歧導(dǎo)致我國制定宗教法的條件一直未成熟。隨著依法治國戰(zhàn)略的全面推進和法治理念的正式確立，保障公民宗教信仰自由必須作為宗教立法的宗旨確定下來。“宗教立法應(yīng)該旨在保障宗教信仰自由，即用法律的形式，把憲法中規(guī)定的公民享有的宗教信仰自由具體地落到實處?！盵6]在充分調(diào)動政府及其相關(guān)部門、政協(xié)、宗教界、學(xué)術(shù)界、法律界、信教群眾等各方面立法積極性的基礎(chǔ)上，由全國人大制定一部綜合性的《宗教法》勢在必行?！蹲诮谭ā窇?yīng)明確規(guī)定公民宗教信仰自由、政教分離、宗教團體的法人資格與地位、宗教事務(wù)管理部門與宗教團體的關(guān)系、宗教進入社會公共領(lǐng)域的路徑等問題?！蹲诮谭ā分饕婕肮竦幕緳?quán)利問題，應(yīng)遵循法律保留原則，由全國人大制定。原有有關(guān)宗教管理的法規(guī)、規(guī)章需全面修訂。凡與法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章應(yīng)被廢止。

3.完善中國特色社會主義民族工作的法治化建設(shè)。當前以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族工作法制體系較為粗糙，存在體系不健全、形式不規(guī)范、建設(shè)不平衡、監(jiān)督機制未形成和針對性差等問題[7]，實施難度較大。為完善民族工作立法，一是要細化《民族區(qū)域自治法》，剔除其中的宣示性、號召性、倡導(dǎo)性法律條文，增強其規(guī)范性、確定性和可實施性。二是要增補《民族區(qū)域自治法》的法律責任條款，增強法律規(guī)范本身的完整性，在規(guī)定有關(guān)機關(guān)職責的同時“增加違法責任、懲罰措施、監(jiān)督保障的內(nèi)容，確立法律解釋機制、審查監(jiān)督機制、平衡爭議機制、違法制裁機制”[2]48。三是民族自治地方應(yīng)結(jié)合本民族實際，對修訂后的《民族區(qū)域自治法》進一步細化，建立相關(guān)的配套法規(guī)和規(guī)章。四是要完善民族地區(qū)有關(guān)經(jīng)濟、社會、文化、教育、環(huán)保方面的立法，加大中央財政對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度、資源開發(fā)和環(huán)境保護的補償力度、少數(shù)民族文化開發(fā)和醫(yī)藥保護力度，推進各民族共同發(fā)展。五是要進一步完善雜散居少數(shù)民族權(quán)利保障的法律制度，保障雜散居少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟、文化、社會各方面的權(quán)利。

4.制定《非公有制企業(yè)法》。我國現(xiàn)有法律體系中有關(guān)非公有制經(jīng)濟利益和權(quán)益保護的法律規(guī)范相當零散，尚未形成以基本法為基礎(chǔ)的制度體系。公私財產(chǎn)在事實上受到不平等保護，致使非公有制企業(yè)維權(quán)困難。玻璃門、旋轉(zhuǎn)門、彈簧門現(xiàn)象嚴重制約非公有制經(jīng)濟的健康發(fā)展。制定《非公有制企業(yè)法》，整合分散的法律規(guī)范，明確規(guī)定非公有制企業(yè)的權(quán)利義務(wù)、法律地位、經(jīng)營行為和權(quán)利保障等，使非公有制企業(yè)在市場準入、反壟斷、技術(shù)創(chuàng)新、資金扶持、產(chǎn)權(quán)交易、稅收等方面享有與公有制企業(yè)平等的待遇。進一步完善產(chǎn)權(quán)保護特別是知識產(chǎn)權(quán)保護方面的法律制度建設(shè)，促進非公有制企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。通過完善法律制度，使非公有制企業(yè)真正成為社會主義市場經(jīng)濟的公平參與者、競爭者、維護者和實踐者。

5.實現(xiàn)港澳臺僑工作法治化。在《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》的基礎(chǔ)上，制定《維護特別行政區(qū)安全法》，以確保港澳地區(qū)社會和諧穩(wěn)定，使其始終走在法治道路上。依法推進兩岸關(guān)系和平發(fā)展的關(guān)鍵是要進一步完善《反分裂國家法》，增加“臺獨”行為的類別和追責條款，嚴厲打擊各類“臺獨”行為；修訂《刑法》，增設(shè)“臺獨罪”，依法通緝并懲處組織、領(lǐng)導(dǎo)“臺獨”活動的首要分子和其他參與分裂國家的積極分子。為進一步加強兩岸交流合作，可考慮制定《兩岸人民關(guān)系法》《兩岸交流合作法》；進一步加強兩岸執(zhí)法司法協(xié)作，共同打擊跨境違法犯罪活動；修改《臺灣同胞投資保護法》，完善臺灣同胞投資審批程序管理，增設(shè)投資權(quán)益保護、知識產(chǎn)權(quán)保護條款。制定《特別行政區(qū)同胞權(quán)益保護法》，完善有關(guān)涉僑法律體系，加大對港澳同胞和海外華僑合法權(quán)益的保護力度。

（二）加大統(tǒng)一戰(zhàn)線法律制度體系實施制度及其配套機制建設(shè)力度

黨的十八屆四中全會提出要建設(shè)中國特色社會主義法治體系。這“是一個從立法到執(zhí)法司法再到守法、從理論到制度機制再到實踐的偉大系統(tǒng)工程”[8]，描繪的是一幅法律制度立體化動態(tài)良性運作的法治圖景，目的是把法律制度由“紙面上的規(guī)范”轉(zhuǎn)化為“活法”。只有把制度規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗兊姆尚袨椋拍苓_到立法目的。

1.形成高效的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治實施體系是破解政策統(tǒng)戰(zhàn)的重難點。法治的關(guān)鍵是其所制定的法律在多大程度上被付諸實施?！坝蟹刹粚嵤┍葲]法律還可怕，徒具空文的法律不是零價值而是負價值，因為其直接傷害了人們對法治的信仰?！盵9]法律實施是解決當前人民群眾對法治建設(shè)意見最大的有法不依和執(zhí)法不嚴問題、提高法治的社會基礎(chǔ)的重要舉措。作為中國特色社會主義法治實施體系的重要組成部分，完善統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治實施體系應(yīng)在以下幾方面不懈努力。一是要完善統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲法實施制度，將憲法中有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)容細化為具體法律制度，落實在實踐中，建立違憲審查機制以加大對違憲法律、法規(guī)、規(guī)章的清理力度。二是要以法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性為目標，對統(tǒng)戰(zhàn)法律法規(guī)進行查漏補缺，使其形成具體規(guī)則周延嚴密、有機協(xié)調(diào)、具有可操作性的制度體系。三是要推進統(tǒng)戰(zhàn)工作機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，推行權(quán)力清單、責任清單、負面清單、服務(wù)項目清單制度。四是要以統(tǒng)戰(zhàn)信息服務(wù)平臺為支撐，構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的統(tǒng)戰(zhàn)工作機制，將統(tǒng)戰(zhàn)工作置于陽光之下。五是要創(chuàng)新工作方式，建立高效務(wù)實的統(tǒng)一戰(zhàn)線法治宣傳教育機制，增強法治統(tǒng)戰(zhàn)意識。六是要建立健全對履行統(tǒng)戰(zhàn)職能的各級黨政機關(guān)單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部、具體業(yè)務(wù)人員的依法統(tǒng)戰(zhàn)能力的評價、激勵、懲戒機制，加大對遵守法律、依法辦事干部職工的獎勵、任用力度。七是要建立黨依法執(zhí)政的制度程序，避免執(zhí)政中的隨意性。

2.形成嚴密的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治監(jiān)督體系是增強法律實施的保障。法治監(jiān)督體系是中國特色社會主義法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，是將權(quán)力關(guān)進制度籠子的必然要求。建設(shè)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治監(jiān)督體系，一是要健全憲法實施和監(jiān)督制度，強化全國人大及其常委會對憲法中有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)容實施的監(jiān)督，促使一切違憲的統(tǒng)戰(zhàn)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、制度、決策全部無效。二是要強化黨委、紀委部門對違反黨紀國法的統(tǒng)戰(zhàn)行為的監(jiān)督，依法追究不按憲法法律開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨和國家機關(guān)工作人員的責任。三是要加強對履行統(tǒng)戰(zhàn)職能的政府部門的監(jiān)督，努力形成黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等合力監(jiān)督的格局。四是要加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的司法監(jiān)督。對統(tǒng)戰(zhàn)工作中出現(xiàn)的糾紛，凡能通過司法程序解決的，絕不作為政治問題依據(jù)政策解決，充分發(fā)揮司法對社會行為的法治引領(lǐng)作用。

3.形成有力的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治保障體系是統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的基礎(chǔ)和動力。法治保障體系是支撐法治大廈的地基。它關(guān)乎法治各環(huán)節(jié)的有序運行，為法治總目標的實現(xiàn)提供不竭的力量源泉。[10]形成有力的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治保障體系要構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、機制健全、資源充分、富于成效的保障要素系統(tǒng)。一是要完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線法治化的制度機制，形成有力的政治保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作實現(xiàn)法治化的最根本保證。要制定黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)立法、保障統(tǒng)戰(zhàn)執(zhí)法、支持統(tǒng)戰(zhàn)工作司法、帶領(lǐng)統(tǒng)戰(zhàn)工作者守法的制度和程序機制，把統(tǒng)戰(zhàn)工作的大政方針有效轉(zhuǎn)化為國家意志，實現(xiàn)黨的意志、國家意志與人民意志的統(tǒng)一，推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化。二是要建立人力資源保障體系。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化是一套最終靠人來實施的制度體系。建成一支政治過硬、業(yè)務(wù)嫻熟、作風優(yōu)良的統(tǒng)戰(zhàn)工作隊伍是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型的重要保障。必須推進統(tǒng)戰(zhàn)干部隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，創(chuàng)新統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治人才的培養(yǎng)機制，優(yōu)化統(tǒng)戰(zhàn)工作者的知識結(jié)構(gòu)，提升法律人才在統(tǒng)戰(zhàn)工作隊伍中的比重。三是要加大財力、物力保障力度。財力、物力保障貫穿統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化的全過程。如果沒有充裕的財力、物力保障，統(tǒng)戰(zhàn)工作很難高效開展，遑論法治化轉(zhuǎn)型。因此，要建立和落實統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化轉(zhuǎn)型經(jīng)費由財政保障的制度。特別是要加大對基層社區(qū)和偏遠、貧困、少數(shù)民族地區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)工作的財政資金投入力度。要加強統(tǒng)一戰(zhàn)線工作信息化建設(shè)，為大統(tǒng)戰(zhàn)提供物質(zhì)技術(shù)保障。通過全方位、多層次、多形式、多途徑、便捷化的信息傳輸渠道，引導(dǎo)和促進統(tǒng)戰(zhàn)對象充分履行參政議政、民主監(jiān)督職能。

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責任編輯：孫德魁