依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主

摘要：依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主是貫徹依法治國方略、推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化規(guī)范化程序化建設(shè)、提高人民政協(xié)協(xié)商民主實效性的必然要求。我國社會主義民主政治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)步，尤其是依法治國方略的確立和兩種民主形式理論、實踐的要求，為依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主提供了充分的理論依據(jù)和政策保障。依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，要做到政策引導(dǎo)與法律制度完善相結(jié)合、頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合。要從憲法、國家立法以及地方立法三個層面有序推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；協(xié)商民主；法治

中圖分類號：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）01-0029-07

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治國家作出了頂層設(shè)計?！稕Q定》對依法推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)提出了明確要求：“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”；“推進(jìn)社會主義民主政治法治化”；“加強社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。把包括協(xié)商民主在內(nèi)的社會主義民主政治建設(shè)納入法治化的軌道，依法保障和推進(jìn)民主政治進(jìn)程，是依法治國的應(yīng)有之義和基本內(nèi)容。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)。要根據(jù)《決定》的要求，依法保障和規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的制度建設(shè)。

一、依法推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的必要性

人民政協(xié)的協(xié)商民主是否需要依法規(guī)范和保障，一直是改革開放以來人民政協(xié)理論與實踐中一個具有爭議的問題。隨著人民政協(xié)在社會主義民主政治建設(shè)中的地位和作用日趨重要，關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主法治保障的問題日益引起理論界與政協(xié)工作部門的重視。尤其是在黨的十八大報告提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”的要求之后，健全和完善人民政協(xié)協(xié)商民主的法治保障，把協(xié)商民主納入法治化軌道，已經(jīng)成為人民政協(xié)理論研究與實務(wù)工作的一個基本共識。

（一）貫徹全面依法治國方略的要求

人民政協(xié)是社會主義民主的重要組織形式。依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，體現(xiàn)了依法治國的要求。黨的十八大報告在談到全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)時指出：“加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化?！睂崿F(xiàn)國家各項工作法治化的要求，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)包括政協(xié)工作?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》在談到人民政協(xié)工作必須堅持的原則時，特別強調(diào)要“堅持在憲法和法律范圍內(nèi)開展工作”。習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中也明確指出：“人民政協(xié)要在依照憲法法律和政協(xié)章程準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)自身各項工作和各項事業(yè)不斷向前發(fā)展?！币虼?，依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，不僅是社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)的要求，也是依法治國的要求。

（二）推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)的要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。重點推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化?！比嗣裾f(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的關(guān)鍵是法治化。人民政協(xié)協(xié)商民主的“三化”建設(shè)，只有通過具體的法治化途徑才能最終實現(xiàn)。如何實現(xiàn)法治化，是人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)的關(guān)鍵問題。

1.人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化要求通過具體的制度設(shè)計、制度安排把協(xié)商民主以制度的形式確立下來。這種制度一旦確立，除非以合法的方式和途徑，否則任何組織或者個人都不得進(jìn)行隨意改變。這就涉及到如何實現(xiàn)依法保障和規(guī)范協(xié)商民主的問題。協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)是一種制度化的協(xié)商。人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道和專門機構(gòu)，卻沒有一部專門的基本法律來規(guī)范。這在實際操作中是很難想象的。因此，依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，是推進(jìn)協(xié)商民主制度化建設(shè)的首要問題，也是實現(xiàn)協(xié)商民主制度化的基本保證。

2.人民政協(xié)協(xié)商民主的規(guī)范化要求通過一系列明確、具體的規(guī)范來引導(dǎo)相關(guān)政黨和組織的行為。其規(guī)范對象包括人民政協(xié)組織本身的行為、人民政協(xié)協(xié)商民主的秩序。規(guī)范化是制度化的基本方式。完善的制度只有通過良性的運行才能實現(xiàn)價值。協(xié)商民主制度同樣如此。其功效只有通過規(guī)范化的運作才能充分發(fā)揮出來。關(guān)鍵是如何通過法定的行為規(guī)則規(guī)范人民政協(xié)的政治協(xié)商行為。

3.人民政協(xié)協(xié)商民主的程序化要求明確規(guī)定政治協(xié)商的具體程序，以保證各政黨和利益群體在人民政協(xié)平臺上公平、公開、公正協(xié)商，保證政治協(xié)商制度正常運行。一項好的制度和具體的規(guī)范確立后，實際的貫徹執(zhí)行就尤為重要。這就需要制度化、規(guī)范化程序的保障。因此，人民政協(xié)協(xié)商民主程序化建設(shè)的關(guān)鍵是從法律上制定明確、具體、可操作的程序，并根據(jù)程序規(guī)則進(jìn)行協(xié)商。

（三）提高人民政協(xié)協(xié)商民主實效性的要求

近些年來，人民政協(xié)協(xié)商民主雖在制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)方面取得了長足進(jìn)步，但面臨一些突出問題。這些問題極大影響了人民政協(xié)協(xié)商民主的實效性。造成這些問題的根本原因不是人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化水平?jīng)]有提高，而是人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化得不到切實有效的法治保障。依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，制定相應(yīng)的參政議政程序規(guī)則和民主監(jiān)督方面的操作性法律規(guī)則以及物質(zhì)保障等方面的法律法規(guī)，真正實現(xiàn)人民政協(xié)“依法”履行職能，是提高人民政協(xié)協(xié)商民主實效性的基本要求。

1.由人民政協(xié)協(xié)商民主的對象所決定。人民政協(xié)協(xié)商民主的對象不是人民政協(xié)自身，而是特定的外部組織。具體地說，人民政協(xié)履職的對象是中國共產(chǎn)黨的組織以及全國及地方國家機關(guān)，并且主要是后者。但作為人民政協(xié)履職基本規(guī)范的《政協(xié)章程》，屬于人民政協(xié)的內(nèi)部規(guī)范，主要用來規(guī)范人民政協(xié)自身的行為。中共中央制定的兩個“5號文件”也主要是規(guī)范各級黨組織與人民政協(xié)之間的關(guān)系。那么，人民政協(xié)與國家機關(guān)（人大、政府與司法機關(guān)，尤其是政府）之間的關(guān)系又通過什么規(guī)范來調(diào)整呢？依靠《政協(xié)章程》？《政協(xié)章程》是具有明顯內(nèi)向性的制度文本，不是嚴(yán)格意義上的“法”，不具備普遍的約束力和強制力。國家機關(guān)沒有遵守《政協(xié)章程》、受《政協(xié)章程》約束的義務(wù)。依靠黨的文件？黨的文件不能規(guī)定調(diào)整國家機關(guān)與政協(xié)之間關(guān)系的具體制度與程序規(guī)則。只有通過對各方面都有約束力并且能夠為各方面共同遵守的法律規(guī)范，才能切實保障人民政協(xié)依法履行職能。

2.由人民政協(xié)協(xié)商民主的實際效果所要求。由于缺乏相應(yīng)的法律保障，人民政協(xié)協(xié)商履職的實際效果往往很難得到保證。其結(jié)果就可能是：不按程序進(jìn)行協(xié)商，使協(xié)商僅僅成為“聽取意見”；是否進(jìn)行協(xié)商，對政協(xié)委員的意見和建議聽不聽、采納不采納完全取決于相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)人；不經(jīng)過協(xié)商、不采納協(xié)商意見既不違紀(jì)也不違法，使協(xié)商流于形式。

3.由政協(xié)委員在履職中維護(hù)合法權(quán)利所需要。由于缺乏有效的法律保障，政協(xié)委員在履職過程中的合法權(quán)利有時得不到法律保護(hù)?！墩f(xié)章程》明確規(guī)定，人民政協(xié)“依法維護(hù)其參加單位和個人按照本章程履行職責(zé)的權(quán)利”。中共中央也強調(diào)要依法保護(hù)政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)利。但是，依什么法、如何依法找不到明確條文。這事實上導(dǎo)致在維護(hù)政協(xié)委員合法權(quán)利方面無法可依?！耙婪ūＷo(hù)”也就成了一句空話。一旦政協(xié)委員在履職過程中權(quán)益受到侵害，就無法尋求救濟。

二、依法推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的可行性

依法保障和規(guī)范人民政協(xié)的協(xié)商民主，是人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)的必然要求，也是社會主義民主政治建設(shè)和政治文明發(fā)展的必然趨勢。我國社會主義民主政治建設(shè)的發(fā)展進(jìn)步，尤其是依法治國方略的確立和兩種民主形式理論、實踐的要求，為依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主提供了理論依據(jù)和政策保障。

（一）依法治國方略奠定了理論基礎(chǔ)

政治協(xié)商制度作為國家的一項基本政治制度，已經(jīng)成為中國特色社會主義民主政治的重要方面?！稕Q定》明確提出“推進(jìn)社會主義民主政治法治化”。依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，體現(xiàn)了依法治國的要求。“現(xiàn)代社會既是民主的社會，也是法治的社會，國家社會生活的各個公共領(lǐng)域都必須法治化。就我國而言，包括多黨合作與人民政協(xié)工作在內(nèi)的政治領(lǐng)域也必須實現(xiàn)法治。”[1]從政治體制改革的頂層設(shè)計考慮，人民政協(xié)的體制改革要解放思想、與時俱進(jìn)，突破原有的一些條條框框。重點要把落實依法治國方略作為主要方向，加強人民政協(xié)的法治化建設(shè)。要在依法開展人民政協(xié)的組織活動、依法規(guī)范人民政協(xié)機構(gòu)的運行、依法保障人民政協(xié)履行職能等方面，通過修改和制定相應(yīng)的基本法律，從制度上、法律上、程序上切實提高人民政協(xié)履行職能的實效性[2]。

（二）政治協(xié)商制度奠定了制度基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度。黨的十八大從中國特色社會主義政治發(fā)展道路和中國特色社會主義制度體系的高度，明確了政治協(xié)商制度在國家基本政治制度中的定位。根據(jù)政治學(xué)和法律學(xué)界的一般認(rèn)識，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，基本政治制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。不論是根本政治制度還是基本政治制度，都有相關(guān)的法律予以規(guī)范。我國制定了《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《民族區(qū)域自治法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》等。除了《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》，前述其他法律都是由全國人大制定的基本法律。唯獨作為基本政治制度之一的政治協(xié)商制度沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，更不用說基本法律了。這種現(xiàn)狀與政治協(xié)商制度在我國的特殊地位是不相適應(yīng)的?！耙罁?jù)現(xiàn)代法治的基本原理與我國的治國方略，國家與社會的公共領(lǐng)域，尤其是政治經(jīng)濟領(lǐng)域，在總體上都應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道，并按照法治的原則和法律的要求來運作。按照這樣的邏輯或現(xiàn)代常識，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為當(dāng)代中國的一項基本政治制度，多黨合作與人民政協(xié)作為我國政治體制與政治生活的重要組成部分，毫無疑問應(yīng)當(dāng)納入法治或依法治國的軌道。很難想象，我們的多黨合作與人民政協(xié)事業(yè)可以游離于現(xiàn)代法治之外！”[3]依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主，按照法治的精神原則和法律的具體規(guī)則來運作，既是依法治國方略的要求，也是多黨合作與人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的要求。

（三）兩種民主形式協(xié)調(diào)發(fā)展的要求提供了政策保障

選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國特色社會主義民主的一大特點。在中國，人民代表大會制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度相輔相成。人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在作出重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能取得一致意見，是社會主義民主的兩種重要形式。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會主義民主的深度和廣度。人民政協(xié)作為我國協(xié)商民主的重要制度載體，在我國協(xié)商民主發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用。人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展?fàn)顩r決定著中國協(xié)商民主的走向。法治是協(xié)商民主實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化的基本保障。協(xié)商民主的發(fā)展需要科學(xué)的法律制度和程序規(guī)則的規(guī)范。目前，我國有關(guān)選舉民主的法律體系比較完備，而有關(guān)協(xié)商民主的法律體系還沒有建立起來。這與協(xié)商民主作為社會主義民主重要形式的地位和協(xié)商民主制度建設(shè)的要求嚴(yán)重不相適應(yīng)。習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中提出“必須構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵”。為了使人民政協(xié)在協(xié)商民主中有效發(fā)揮作用，對協(xié)商的具體內(nèi)容、程序、方式等應(yīng)該以法律的形式加以規(guī)定，為各協(xié)商主體搭建一個公平、公正的協(xié)商對話平臺，以提高協(xié)商民主的可操作性和實效性，更好地發(fā)揮出人民政協(xié)在協(xié)商民主中的作用，推動中國特色社會主義協(xié)商民主的發(fā)展[4]。

三、依法推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的路徑思考

依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主既是人民政協(xié)制度發(fā)展的需要，更是社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)的需要。目前，實現(xiàn)這一目標(biāo)在理論和實踐層面還面臨諸多問題。要從理論上破除禁區(qū)，積極研究和探討，充分論證依法推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的可行性以及制度構(gòu)建路徑。在此基礎(chǔ)上，在實踐中逐步探索，建立健全依法推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的制度體系。

關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主法治建設(shè)的路徑，理論界已經(jīng)具有一定的研究基礎(chǔ)，提出了一些可資借鑒的觀點 。構(gòu)建依法推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的制度框架和實踐路徑，要按照黨的十八大關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度的總體要求和整體布局，貫徹黨的十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國的精神，在現(xiàn)代法治精神和原則的指導(dǎo)下走向制度化、規(guī)范化和程序化。依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面的工作。首先要做到政策引導(dǎo)與法律制度完善相結(jié)合、頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合。就前者而言，要協(xié)調(diào)好黨的政策與國家立法之間的關(guān)系，以政策引導(dǎo)推進(jìn)國家立法?？梢栽谝延械幕A(chǔ)上，通過黨的文件的方式規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主的制度，協(xié)調(diào)政協(xié)的民主協(xié)商與人大科學(xué)立法、政府依法行政之間的關(guān)系，完善相關(guān)的程序。在此基礎(chǔ)上，要通過立法形式把一些成熟的規(guī)范上升為國家法律。就后者而言，可以在協(xié)商民主開展得比較好的一些地方進(jìn)行試驗，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，分類型、分階段地推進(jìn)。可以從以下三個層面有序推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的法治建設(shè)，健全和完善人民政協(xié)協(xié)商民主的法治保障。

（一）憲法層面

從人類社會政治文明發(fā)展的歷史來看，憲法本質(zhì)上就是協(xié)商民主的產(chǎn)物。憲法制定的過程首先是程序性的協(xié)商過程。這些程序性制度設(shè)計一方面把協(xié)商機制融入整個憲法程序中，另一方面通過程序性的規(guī)定保障協(xié)商機制的運行。憲法的任務(wù)之一就是促進(jìn)協(xié)商民主。美國學(xué)者孫斯坦（Cass R.Sunstein）指出“一部憲法應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)協(xié)商民主”，“好的憲法制度能夠為這種協(xié)商群體創(chuàng)造空間，同時降低產(chǎn)生誤解的風(fēng)險”[5]。美國學(xué)者菲利普·施米特在《民主是什么，不是什么？》一文中也指出：“要讓民主政治繁榮昌盛，就必須遵循特定的程序規(guī)范。任何政體若不能對自身進(jìn)行這樣的限制，不能遵循其本身程序的‘法律規(guī)則’，就不應(yīng)當(dāng)被當(dāng)成是民主的。雖然僅這些程序尚不足以界定民主政治，但它們的存在對于民主政治的存續(xù)是必不可少的?！盵6]因此，協(xié)商民主的法律規(guī)則首先要通過憲法來確立并且規(guī)制。憲法作為國家的根本大法，對于規(guī)范、促進(jìn)和保障協(xié)商民主具有極其重要的意義。

習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“國家的根本制度和根本任務(wù)，國家的領(lǐng)導(dǎo)核心和指導(dǎo)思想，工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國體，人民代表大會制度的政體，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，社會主義法治原則，民主集中制原則，尊重和保障人權(quán)原則，等等，這些憲法確立的制度和原則，我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展?！薄拔覀円m應(yīng)擴大人民民主、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性，不斷推進(jìn)社會主義政治制度自我完善和發(fā)展?！边@一講話精神對于從憲法層面推進(jìn)和完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)具有十分重要的指導(dǎo)意義。社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)首先從憲法層面加以規(guī)范，進(jìn)一步完善憲法關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主的性質(zhì)、地位、作用等的規(guī)定。

當(dāng)然，從憲法層面規(guī)范和保障人民政協(xié)協(xié)商民主必然涉及憲法修改的問題。這是一個非常嚴(yán)肅又需慎重對待的問題，可能在短時間內(nèi)無法解決，但可以著手研究、提出方案。例如：在憲法“序言”部分，可以寫入“健全社會主義協(xié)商民主制度”的相關(guān)表述，使社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)由黨的工作轉(zhuǎn)化為國家工作，為相關(guān)立法提供憲法依據(jù)；在憲法“總綱”部分第二條（或者在第二條之后單列一條）增加關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)、組織功能等方面的規(guī)定，確認(rèn)人民政協(xié)是國家政治制度的重要組成部分，明確人民政協(xié)的地位和作用，為人民政協(xié)協(xié)商民主的制度建設(shè)提供憲法依據(jù)和保障。

（二）國家立法層面

在國家立法層面制定規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主的基本法律，是人民政協(xié)理論研究與實務(wù)工作的一個基本共識。近年來，這方面的研究成果不少。綜合起來看，核心觀點是可先行制定《中國人民政治協(xié)商會議組織法》等相關(guān)法律，著重對以下問題作出規(guī)定。

1.人民政協(xié)的性質(zhì)與組織機構(gòu)。依法明確人民政協(xié)的性質(zhì)、規(guī)范人民政協(xié)的組織機構(gòu)，是相關(guān)立法首先應(yīng)當(dāng)解決的問題。在這方面，可以根據(jù)全國及地方政治協(xié)商會議制度的實踐，參照《全國人民代表大會組織法》的相關(guān)內(nèi)容，明確人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要制度載體的法律地位，對全國及地方各級人民政協(xié)的組織機構(gòu)設(shè)置、任期和委員協(xié)商產(chǎn)生的程序、人數(shù)，以及常委會的組成和各專門委員會的設(shè)置等作出明確規(guī)定。尤其是對委員界別的設(shè)置，應(yīng)依法規(guī)定界別的產(chǎn)生依據(jù)和性質(zhì)、明確界別的基本構(gòu)成、界定界別的特征等。這樣不僅可以使政協(xié)的產(chǎn)生與組成有法可依，也可以使其經(jīng)費來源具有合法性并依法得到保障。

2.人民政協(xié)的基本職能。對人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項基本職能及其內(nèi)涵以法律形式作出規(guī)定，對人民政協(xié)履行上述職能的基本方式作出規(guī)定，能夠使人民政協(xié)履行職能有法可依、依法得到保障。

3.人民政協(xié)履行職能的基本程序。這方面的程序性規(guī)定主要包括兩項內(nèi)容。（1）協(xié)商程序。它涉及協(xié)商議題的提出與產(chǎn)生、協(xié)商的形式、協(xié)商決議的形成、相關(guān)部門對協(xié)商結(jié)果的處理及意見反饋等。有的學(xué)者建議，要通過立法對政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、成果運用、法律責(zé)任及法律保障措施等作出明確規(guī)定，從法律層面上真正把人民政協(xié)的政治協(xié)商職能納入黨的決策程序之中，切實改善人民政協(xié)的外部運行機制，真正實現(xiàn)決策機關(guān)“不經(jīng)協(xié)商不決策”“協(xié)商于決策之前”的目標(biāo)。（2）監(jiān)督程序。它涉及民主監(jiān)督的形式、民主監(jiān)督的開展、相關(guān)部門對監(jiān)督意見的處理及反饋等。有的學(xué)者建議，要通過立法對人民政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)限、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、目的、內(nèi)容、形式、程序、法律責(zé)任等作出法律規(guī)定，使人民政協(xié)的民主監(jiān)督走上法治軌道[7]。對于因違反協(xié)商與監(jiān)督程序而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任要有明確規(guī)定。需要特別指出的是：依法規(guī)定人民政協(xié)的履職程序，并不是使協(xié)商與監(jiān)督具有法律效力，而是使協(xié)商與監(jiān)督本身具有合法性。要通過法定程序使協(xié)商與監(jiān)督更具實效性。例如，相關(guān)部門可以不采納協(xié)商與監(jiān)督意見，但不采納的意見必須是通過法定程序作出的，并且具有正當(dāng)?shù)睦碛珊妥鞒稣f明。這種具有合法性的協(xié)商與監(jiān)督可以凸顯人民政協(xié)履職的效果。此外，依法規(guī)范委員履職行為，增強提案的針對性與實效性，降低相關(guān)部門處理委員提案的成本，能有效防止人民政協(xié)的民主監(jiān)督異化為委員的個人監(jiān)督，真正做到依法履行職能。

4.委員的權(quán)利與義務(wù)。從法律上明確委員的權(quán)利與義務(wù)，既能夠更好地保障委員依法履行職能，又能夠督促委員依法履行職能，避免“公器私用”現(xiàn)象的發(fā)生。不少研究者認(rèn)為首先要立法保障委員以下幾方面的權(quán)利。一是知情權(quán)。知情權(quán)是委員的一項政治性權(quán)利，是對國家重要決策、政府重要事務(wù)及與公共利益密切相關(guān)的重大事件有了解和知悉的權(quán)利。除要求國家機關(guān)對委員公開政府信息外，還應(yīng)賦予政協(xié)委員主動約見相關(guān)部門負(fù)責(zé)人通報情況的權(quán)利。二是建議權(quán)。委員建議權(quán)是委員的重要權(quán)利，要按照法律規(guī)定的程序來行使。委員可以依照法律規(guī)定的程序?qū)覚C關(guān)及其工作人員的工作提出意見、建議和批評。對于委員的意見、建議和批評，相關(guān)國家機關(guān)應(yīng)按照法定的程序認(rèn)真研究辦理，并將辦理情況反饋給委員。三是言論免責(zé)權(quán)。言論免責(zé)權(quán)對于委員暢所欲言、開展批評，防止和排除權(quán)力的干擾具有重要的保障作用。應(yīng)在法律上明確保障委員在政協(xié)召開的會議、組織的活動中的發(fā)言權(quán)[8]。在依法保障委員權(quán)利的同時，要明確規(guī)定委員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。委員的義務(wù)包括兩方面。一是作為委員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，包括出席政協(xié)會議、參加政協(xié)組織的視察活動等。對于履行這方面義務(wù)不積極的委員，應(yīng)當(dāng)依法予以懲戒直至取消委員資格。二是在履行職能過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，如保守秘密、不利用委員的身份謀取不當(dāng)利益等。

（三）地方立法層面

從根本上說，人民政協(xié)協(xié)商民主的法律規(guī)范與保障雖然是國家頂層設(shè)計的問題，但不排除在一些條件成熟的地方先行先試?！读⒎ǚā吩谶@方面預(yù)留了一定的空間。地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：1.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；2.屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項?！读⒎ǚā芬?guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。”《立法法》第8條規(guī)定的事項是：1.國家主權(quán)的事項；2.各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；3.民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；4.犯罪和刑罰；5.對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；6.稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；7.對非國有財產(chǎn)的征收、征用；8.民事基本制度；9.基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；10.訴訟和仲裁制度；11.必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。

顯然，關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主的規(guī)范不在《立法法》第8條的限制范圍之內(nèi) 。在這個意義上，擁有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會可以在這方面進(jìn)行創(chuàng)新，先行先試，為依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主提供必要的法律依據(jù)。目前，地方在民主政治建設(shè)方面的立法主要集中在人大工作和基層政權(quán)建設(shè)方面。黨的十八大和十八屆三中、四中全會提出加強社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的要求，為依法推進(jìn)人民政協(xié)的協(xié)商民主提供了較大的創(chuàng)新空間。例如，可以就人民政協(xié)的組織、權(quán)利義務(wù)以及履職程序等以地方立法的形式加以規(guī)范，就相關(guān)問題進(jìn)行地方性的立法實踐與探索。這個問題需要認(rèn)真研究。

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