臺(tái)灣加入國際組織問題芻議：癥結(jié)與思路

摘要：臺(tái)灣加入國際組織問題是影響兩岸關(guān)系穩(wěn)定和發(fā)展的一個(gè)敏感問題，歷來為兩岸所高度關(guān)注。在馬英九時(shí)期，兩岸保持默契，臺(tái)灣在加入國際組織方面有所突破。但在2016年5月20日民進(jìn)黨上臺(tái)后，兩岸如何處理這一問題，亟待研究?；仡櫤褪崂韮砂对谂_(tái)灣加入國際組織方面的博弈歷程可以發(fā)現(xiàn)：臺(tái)灣單方面的“硬闖”無濟(jì)于事，解決該問題的唯一辦法是臺(tái)灣必須跟大陸積極協(xié)商，取得大陸的認(rèn)可或同意。未來大陸處理臺(tái)灣加入國際組織問題要堅(jiān)持5條原則：“一個(gè)中國”原則，先兩岸、后國際原則，政經(jīng)分離原則，個(gè)案處理原則，暫時(shí)維持現(xiàn)狀原則。臺(tái)灣參與某些國際組織的活動(dòng)，必須使用適當(dāng)身份、名稱，否則就會(huì)破壞“一個(gè)中國”原則。處理臺(tái)灣加入國際組織問題，不能僅著眼于當(dāng)下，更要與未來兩岸統(tǒng)一后的制度安排相掛鉤。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣“國際活動(dòng)空間”；國際組織；兩岸關(guān)系；臺(tái)灣

中圖分類號(hào)：D618 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-6269（2016）03-0052-13

參與國際組織是臺(tái)灣當(dāng)局?jǐn)U大“國際活動(dòng)空間”訴求的重要組成部分，是影響兩岸關(guān)系穩(wěn)定和發(fā)展的一個(gè)敏感問題。該問題極其復(fù)雜，涉及面廣，歷來為兩岸所高度關(guān)注，也是多年來引發(fā)臺(tái)灣民眾對大陸不滿的一個(gè)重要因素。在目前臺(tái)灣社會(huì)，盡管藍(lán)綠兩大陣營在許多問題上存在著重大分歧和對抗，但在臺(tái)灣加入國際組織問題上的主張和態(tài)度高度一致。對于大陸方面來說，如何應(yīng)對臺(tái)灣加入國際組織的訴求確實(shí)是一個(gè)非常棘手的問題。大陸領(lǐng)導(dǎo)人對此極為重視，曾多次就兩岸協(xié)商解決臺(tái)灣“國際活動(dòng)空間”問題做出表態(tài)和部署。2002年11月8日，中共十六大政治報(bào)告指出：在“一個(gè)中國”的前提下，“可以談臺(tái)灣地區(qū)在國際上與其身份相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)活動(dòng)空間問題”。中共十七大政治報(bào)告正式提出了構(gòu)建兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架的設(shè)想。《兩岸和平發(fā)展共同愿景》也指出：將在促進(jìn)恢復(fù)兩岸協(xié)商后，討論臺(tái)灣民眾關(guān)心的參與國際活動(dòng)的問題，包括優(yōu)先討論參與世界衛(wèi)生組織活動(dòng)的問題。2008年12月31日，胡錦濤在紀(jì)念《告臺(tái)灣同胞書》發(fā)表30周年座談會(huì)上的講話中就臺(tái)灣參與國際組織活動(dòng)一事，明確表示“可通過務(wù)實(shí)協(xié)商做出合情合理安排”，但前提是不造成“兩個(gè)中國”“一中一臺(tái)”。他認(rèn)為：“兩岸在涉外事務(wù)中避免不必要的內(nèi)耗，有利于增進(jìn)中華民族整體利益?！敝泄彩舜笠詠?，習(xí)近平多次就兩岸關(guān)系和平發(fā)展問題做出重要指示，其中自然包括如何處理臺(tái)灣加入國際組織問題。這表明，大陸方面對臺(tái)灣參與國際組織問題高度重視。自2008年以來，馬英九當(dāng)局奉行“外交休兵”策略，積極同大陸開展協(xié)商。在大陸的同意或協(xié)助下，臺(tái)灣當(dāng)局參與了幾個(gè)國際組織的活動(dòng)。但是，2016年5月20日起，民進(jìn)黨上臺(tái)“執(zhí)政”，兩岸在馬英九時(shí)期達(dá)成的默契可能會(huì)被打破。新形勢下，如何處理臺(tái)灣加入國際組織問題成為一個(gè)新課題。

一、臺(tái)灣當(dāng)局參與政府間國際組織問題的回顧與分析

國際組織一般分為政府間國際組織與非政府間國際組織。政府間國際組織（IGO）是指主權(quán)國家為了特定的目的，以條約形式建立、以政府名義參加的一種常設(shè)國際機(jī)構(gòu)或組織。非政府間國際組織（INGO）是指不以政府名義參加的國際組織。政府間國際組織包括聯(lián)合國系統(tǒng)的政府間國際組織與非聯(lián)合國系統(tǒng)的政府間國際組織。聯(lián)合國系統(tǒng)的政府間國際組織包括聯(lián)合國和聯(lián)合國下屬專門機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國下屬專門機(jī)構(gòu)又分為政治性專門機(jī)構(gòu)和功能性專門機(jī)構(gòu)。非聯(lián)合國系統(tǒng)的政府間國際組織分為全球性政府間國際組織和區(qū)域性政府間國際組織。聯(lián)合國是當(dāng)今最重要的政府間國際組織。聯(lián)合國會(huì)員國身份是一個(gè)主權(quán)國家地位的重要標(biāo)志。鑒于加入聯(lián)合國的重要性和特殊政治意義，在李登輝、陳水扁時(shí)期，臺(tái)灣當(dāng)局“國際活動(dòng)空間”訴求的最重要目標(biāo)就是參與聯(lián)合國。

（一）臺(tái)灣當(dāng)局謀求參與聯(lián)合國問題

1993年，臺(tái)灣當(dāng)局使用各種手段，鼓動(dòng)其“友邦”國家向聯(lián)合國提交提案，要求討論“臺(tái)灣參與聯(lián)合國”問題，正式揭開了兩岸在臺(tái)灣參與聯(lián)合國問題上的較量。從1993年第48屆聯(lián)大至2008年第63屆聯(lián)大，臺(tái)灣當(dāng)局連續(xù)14次鼓動(dòng)其“邦交國”炮制讓臺(tái)灣參與聯(lián)合國的提案，妄圖“重返”或“加入”聯(lián)合國①，但均鎩羽而歸。從制度上看，臺(tái)灣當(dāng)局成為聯(lián)合國成員的途徑無非有兩條。一是以“新會(huì)員國”身份申請加入，即依照《聯(lián)合國憲章》第四條第二款規(guī)定，經(jīng)安理會(huì)向聯(lián)合國大會(huì)建議，再按程序由聯(lián)合國大會(huì)做出決議。二是推動(dòng)“重返”聯(lián)合國，即主要通過部分聯(lián)合國會(huì)員國的提案將“臺(tái)灣重返聯(lián)合國”作為一項(xiàng)議題提交聯(lián)合國大會(huì)討論，聯(lián)大對此提案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論或投票表決。那么，臺(tái)灣當(dāng)局是否有資格“加入”或“重返”聯(lián)合國，臺(tái)灣當(dāng)局“加入”或“重返”聯(lián)合國是否具有可行性呢？下面，筆者擬從國際法和國際政治兩個(gè)角度對這兩個(gè)問題加以分析。

1.臺(tái)灣當(dāng)局“加入”聯(lián)合國的不可行性

對于臺(tái)灣能否以“新會(huì)員國”身份加入聯(lián)合國的問題，我們可以從《聯(lián)合國憲章》關(guān)于會(huì)員國資格的規(guī)定以及接納新會(huì)員國的程序進(jìn)行分析。

第一，臺(tái)灣當(dāng)局不符合《聯(lián)合國憲章》關(guān)于會(huì)員國資格的規(guī)定?！堵?lián)合國憲章》第四條第一款規(guī)定：“凡其他愛好和平之國家，接受本憲章所載之義務(wù)，經(jīng)本組織認(rèn)為確能并愿意履行該項(xiàng)義務(wù)者，得為聯(lián)合國會(huì)員國?！痹摋l款意味著某一政治實(shí)體要成為聯(lián)合國的會(huì)員國，必須符合以下條件。其一，必須是主權(quán)國家。國家是國際關(guān)系的基本主體，也是政府間國際組織最基本的成員單位。1955年聯(lián)合國大會(huì)第GA/Res.918（X）號(hào)決議聲明：“聯(lián)合國的會(huì)員國必須是主權(quán)國家，必須‘不受外來勢力的干涉和控制’，對外獨(dú)立自主地開展交往和活動(dòng)，對內(nèi)能有效的控制其領(lǐng)土，管理其人民?！逼涠仨毷恰皭酆煤推健钡膰?。最初，愛好和平的國家系指與軸心國作戰(zhàn)和反法西斯主義的國家，至少應(yīng)該是不信奉法西斯主義的國家。在后來加入聯(lián)合國的實(shí)踐中，對于“愛好和平”國家的認(rèn)定并非十分清晰。其三，必須是愿意接受和履行憲章所載義務(wù)的國家。根據(jù)聯(lián)合國大會(huì)和安理會(huì)的議事規(guī)則，申請國的加入申請書必須包括愿意接受《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定義務(wù)的承諾。其四，必須是聯(lián)合國組織認(rèn)可的能夠并愿意履行憲章義務(wù)的國家。一個(gè)國家是否能夠并愿意履行《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定的義務(wù)，并不取決于該國在申請書中的聲明或公開宣告，而是由聯(lián)合國具體做出判斷。上述四項(xiàng)條件中，第一項(xiàng)條件是關(guān)鍵，第二、三、四項(xiàng)條件是第一項(xiàng)條件的延伸。臺(tái)灣當(dāng)局由于不具備第一項(xiàng)條件，也就不具備其他三項(xiàng)條件。所以，臺(tái)灣當(dāng)局不符合《聯(lián)合國憲章》關(guān)于會(huì)員國資格的規(guī)定。

第二，按照聯(lián)合國接納新會(huì)員國的程序，臺(tái)灣當(dāng)局不可能加入聯(lián)合國?！堵?lián)合國憲章》第四條第二款規(guī)定：“準(zhǔn)許上述國家為聯(lián)合國會(huì)員國，將由大會(huì)基于安理會(huì)之推薦以決定行之。”這表明，聯(lián)合國接受新會(huì)員國須先經(jīng)安理會(huì)推薦，后由大會(huì)決定。按照該規(guī)定，聯(lián)合國接納新會(huì)員國必須經(jīng)過“申請（提交給秘書長）—安理會(huì)表決—大會(huì)表決”這一程序。從以往的情況來看，臺(tái)灣當(dāng)局的申請根本無法進(jìn)入安理會(huì)表決程序。后退一步講，即便其申請進(jìn)入安理會(huì)表決程序，也根本不可能獲得通過?！堵?lián)合國憲章》第二十七條規(guī)定：“安理會(huì)關(guān)于程序性事項(xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票決定之；安理會(huì)對于其它一切事項(xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之。”可見，非程序性事項(xiàng)的表決不僅需要九個(gè)理事國的同意票，而且需要包括中國在內(nèi)的五個(gè)常任理事國的同意票。按照“五國一致”的表決原則，只要安理會(huì)五個(gè)常任理事國中的任何一個(gè)國家投了否決票，此案將被否決。通常情況下，安理會(huì)表決中的程序性問題僅指安理會(huì)的內(nèi)部運(yùn)作程序[1]。因此，即使臺(tái)灣申請加入聯(lián)合國的提案進(jìn)入了安理會(huì)表決程序，且在表決過程中獲得了九個(gè)同意票，但只要中國反對，決議仍不能獲得通過。更為重要的是，從慣例上看，安理會(huì)的推薦不僅僅是提供意見，而是一種積極的薦舉。因此，只有在申請國得到安理會(huì)的積極推薦后，大會(huì)才會(huì)采取行動(dòng)。國際法院于1950年3月3日以12票對2票就“大會(huì)準(zhǔn)許國家加入聯(lián)合國的權(quán)限問題”發(fā)表了咨詢意見，認(rèn)為安理會(huì)的推薦是大會(huì)批準(zhǔn)申請國加入的先決條件。按照《大會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，對安理會(huì)推薦的申請國，大會(huì)負(fù)責(zé)審查該國是否愛好和平、是否愿意履行憲章所規(guī)定的義務(wù)，然后才能就其加入問題做出決議。如果安理會(huì)不推薦或者緩議時(shí)，大會(huì)可在審查安理會(huì)的特別報(bào)告后，將申請國的申請書退回安理會(huì)，請其重新審議后再向大會(huì)提出推薦建議。倘若沒有安理會(huì)的推薦，大會(huì)不得擅自準(zhǔn)許申請國加入[1]75。再后退一步講，其申請即便在安理會(huì)獲得通過，也無法在聯(lián)合國大會(huì)獲得通過?！堵?lián)合國憲章》第十八條規(guī)定：聯(lián)合國大會(huì)接納新會(huì)員國屬于重要問題，而大會(huì)對于重要問題的決議應(yīng)以到會(huì)并參加投票的會(huì)員國的三分之二多數(shù)同意才能通過。目前，聯(lián)合國會(huì)員國有193個(gè)，如果所有國家均出席會(huì)議并參加投票，則重要問題的通過需要128個(gè)國家的同意票。從目前情況來看，與臺(tái)灣當(dāng)局建立“邦交關(guān)系”的國家僅有22個(gè)，且這些國家均為弱小國家，缺乏影響力。很顯然，臺(tái)灣當(dāng)局在這個(gè)問題上能獲得的支持力量非常有限。因此，其申請即使進(jìn)入了聯(lián)合國大會(huì)的表決程序，臺(tái)灣當(dāng)局得到三分之二同意票的可能性幾乎為零。

2.臺(tái)灣當(dāng)局“重返”聯(lián)合國的不可行性

鑒于臺(tái)灣當(dāng)局以“新會(huì)員國”身份申請“加入”聯(lián)合國難以突破《聯(lián)合國憲章》的制約，臺(tái)灣當(dāng)局更加傾向根據(jù)會(huì)籍普遍性原則①和“分裂國家”的雙重代表權(quán)模式“重返”聯(lián)合國。按照聯(lián)合國的實(shí)踐，關(guān)于某一會(huì)員國在聯(lián)合國的代表權(quán)問題屬于程序性問題，可以繞過安理會(huì)而完全由大會(huì)決定②。其所需程序?yàn)椤皶?huì)員國申請（向秘書長提交）—總務(wù)委員會(huì)③提議—大會(huì)表決”。按照該程序規(guī)定：臺(tái)灣“邦交國”就臺(tái)灣當(dāng)局“重返”聯(lián)合國問題提出議案；“重返”聯(lián)合國的提案只有經(jīng)聯(lián)合國總務(wù)委員會(huì)討論和通過，才能提交聯(lián)合國大會(huì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論和表決。與接納新會(huì)員國相比，這一程序要簡單得多：一方面，繞過了安理會(huì)的否決權(quán)；另一方面，按照《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，大會(huì)關(guān)于程序性事項(xiàng)的表決只需以到會(huì)并參加投票的會(huì)員國的半數(shù)通過。由于“重返”聯(lián)合國的方式能夠繞開中國在安理會(huì)中的否決權(quán)并只需大會(huì)以過半數(shù)同意票通過，臺(tái)灣當(dāng)局在此看到了一絲參與聯(lián)合國的“曙光”。那么，臺(tái)灣當(dāng)局以代表權(quán)問題為由“重返”聯(lián)合國的可能性究竟有多大呢？我們可以從聯(lián)合國審議提案的過程和聯(lián)合國絕大多數(shù)會(huì)員國在臺(tái)灣問題上的態(tài)度進(jìn)行分析。

第一，從既往情況來看，在臺(tái)灣“邦交國”將臺(tái)灣“重返”聯(lián)合國的提案提交總務(wù)委員會(huì)后，再經(jīng)過支持中國的會(huì)員國與支持臺(tái)灣當(dāng)局的少數(shù)國家的冗長辯論后，最終均以主席裁決方式?jīng)Q定不將該提案列入聯(lián)大議程，臺(tái)灣“重返”聯(lián)合國的行動(dòng)一次又一次宣告失敗。

第二，從聯(lián)合國會(huì)員國的態(tài)度來看，絕大多數(shù)會(huì)員國不支持臺(tái)灣“重返”聯(lián)合國的提案。就發(fā)展中國家而言，它們大多與中國建立了友好的雙邊關(guān)系，各發(fā)展中國家與中國建立外交關(guān)系時(shí)均承認(rèn)“世界上只有一個(gè)中國，臺(tái)灣是中國領(lǐng)土不可分割的一部分”。在臺(tái)灣加入聯(lián)合國的問題上，廣大發(fā)展中國家一貫支持中國的立場。譬如，2003年第58屆聯(lián)大期間，巴基斯坦、朝鮮、孟加拉國和幾內(nèi)亞等國代表指出，將“臺(tái)灣在聯(lián)合國代表權(quán)問題”的提案列入聯(lián)大議程是企圖利用聯(lián)合國，把臺(tái)灣分裂國家領(lǐng)土的圖謀合法化，這是對一個(gè)主權(quán)國家內(nèi)政的粗暴干涉；埃及、斯里蘭卡和剛果（金）等許多國家代表在發(fā)言中對極少數(shù)國家年復(fù)一年地提出相同的議案，在一個(gè)聯(lián)合國30多年前就已解決的問題上糾纏不休表示強(qiáng)烈不滿。他們建議聯(lián)合國大會(huì)做出規(guī)定：一個(gè)提案在連續(xù)3年遭到拒絕后不得被再次提出[2]。就發(fā)達(dá)國家而言，盡管美國是臺(tái)灣問題的始作俑者，但其關(guān)心的重點(diǎn)是臺(tái)海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，避免因臺(tái)海軍事沖突而被臺(tái)灣“拉下水”。其他發(fā)達(dá)國家也大多不支持臺(tái)灣參與聯(lián)合國。如在第58屆聯(lián)大總務(wù)委員會(huì)會(huì)議上，俄羅斯代表表示，聯(lián)大1971年通過的2758號(hào)決議已經(jīng)清楚、全面地解決了中國在聯(lián)合國的代表權(quán)問題，目前沒有任何理由需要重新審議這一決議；英國、法國、西班牙和荷蘭等國的代表紛紛對此表示贊同[3]。臺(tái)灣當(dāng)局參與聯(lián)合國問題既是法律問題，更是政治問題。隨著中國的日益強(qiáng)大，國際社會(huì)上支持臺(tái)灣當(dāng)局參與聯(lián)合國的國家日益減少。

由上可知，臺(tái)灣當(dāng)局“重返”聯(lián)合國的提法不僅在法理上站不住腳，而且在實(shí)踐中不可能得到聯(lián)合國會(huì)員國的過半數(shù)支持①。這里有一個(gè)問題，既然臺(tái)灣當(dāng)局“重返”聯(lián)合國不可能獲得成功，那么李登輝、陳水扁為何還明知不可為而硬為之呢？對此，臺(tái)灣大學(xué)張亞中教授分析道[4]：李登輝主張“重返”聯(lián)合國，要的不是“重返”成功，而是激起大陸進(jìn)行打壓的氛圍，進(jìn)而讓臺(tái)灣人民對大陸產(chǎn)生反感，也讓國民黨內(nèi)那些所謂的“非主流派”必須選擇一起譴責(zé)大陸。臺(tái)灣當(dāng)局提出“重返”聯(lián)合國是為了使“中華民國”與中華人民共和國站在對立面上。另一方面，臺(tái)灣當(dāng)局試圖通過各種活動(dòng)場合不停地明示或暗示，一個(gè)會(huì)打壓臺(tái)灣“國際活動(dòng)空間”的政府自然是一個(gè)敵對或不友善的政府?？桃馀c大陸保持距離，自然也就成為臺(tái)灣當(dāng)局的立場。

3.聯(lián)合國會(huì)員國的例外情形不適用于臺(tái)灣當(dāng)局

盡管《聯(lián)合國憲章》明確規(guī)定會(huì)員國必須是主權(quán)國家，但在聯(lián)合國的歷史上，曾有非主權(quán)國家加入聯(lián)合國的先例。

一是前蘇聯(lián)的加盟共和國白俄羅斯和烏克蘭由于特定的歷史條件成為聯(lián)合國的創(chuàng)始會(huì)員國。白俄羅斯和烏克蘭能夠成為聯(lián)合國的創(chuàng)始會(huì)員國，是與當(dāng)時(shí)的歷史條件密不可分的。在1945年4月舊金山制憲會(huì)議召開之前，已經(jīng)有47個(gè)國家符合聯(lián)合國會(huì)員國的標(biāo)準(zhǔn)。由于當(dāng)時(shí)廣大發(fā)展中國家還沒有取得獨(dú)立，符合聯(lián)合國會(huì)員國標(biāo)準(zhǔn)的國家主要是歐洲國家、部分英聯(lián)邦國家以及少數(shù)拉美國家。由于歷史和政治的原因，這些國家主要是親英美的國家。按照聯(lián)合國的表決機(jī)制，前蘇聯(lián)在聯(lián)合國處于相對孤立的境地。因此，在舊金山制憲會(huì)議上，前蘇聯(lián)提出其15個(gè)加盟共和國都成為聯(lián)合國會(huì)員國的建議。前蘇聯(lián)的理由是：1944年2月修憲后，內(nèi)部的各加盟共和國均有自主的對外政策權(quán)②。但該建議遭到了英美等國的強(qiáng)烈反對，前蘇聯(lián)以聯(lián)合國構(gòu)成的合法性不足為理由，以退出聯(lián)合國相要挾。經(jīng)過激烈的討價(jià)還價(jià)，英國和美國最后表示同意接納烏克蘭和白俄羅斯兩個(gè)加盟共和國為聯(lián)合國的創(chuàng)始會(huì)員國。由此觀之，白俄羅斯和烏克蘭成為聯(lián)合國的創(chuàng)始會(huì)員國，是前蘇聯(lián)與西方國家政治斗爭的產(chǎn)物，是前蘇聯(lián)為維護(hù)自己在聯(lián)合國的權(quán)益進(jìn)行斗爭的結(jié)果。

二是一些尚未完全獨(dú)立的殖民地國家成為會(huì)員國。比如，由于歷史原因，印度于1947年8月16日獨(dú)立，但早在1945年10月30日就已經(jīng)成為聯(lián)合國的會(huì)員國；菲律賓于1946年7月4日獨(dú)立，但早在1945年10月24日就加入了聯(lián)合國。印度、菲律賓等尚未完全獨(dú)立的國家能夠成為聯(lián)合國會(huì)員國，主要有以下三個(gè)方面原因：一是戰(zhàn)后初期殖民體系逐步瓦解；二是這些國家在歷史上作為獨(dú)立的國家已經(jīng)被世界各國廣泛認(rèn)可；三是這些國家當(dāng)時(shí)正處于如火如荼的民族解放運(yùn)動(dòng)之中，國家的獨(dú)立指日可待。

臺(tái)灣當(dāng)局之于中國與烏克蘭、白俄羅斯之于前蘇聯(lián)一樣，均為主權(quán)國家內(nèi)部的“區(qū)域性行政單位”。但是，臺(tái)灣當(dāng)局不具有烏克蘭、白俄羅斯成為聯(lián)合國會(huì)員國的特殊歷史背景。在當(dāng)前的聯(lián)合國體系中，中國并不需要借助自己的區(qū)域性行政單位加入聯(lián)合國來維護(hù)自己在聯(lián)合國的權(quán)益。相反，中國作為一個(gè)整體加入聯(lián)合國才是中國國家利益的根本所在。臺(tái)灣自古以來就是中國領(lǐng)土不可分割的一部分。不管是在歷史上還是在現(xiàn)實(shí)的國際關(guān)系中，這一事實(shí)都得到了世界上絕大多數(shù)國家的認(rèn)可。因此，在中華人民共和國已經(jīng)成為聯(lián)合國會(huì)員國的前提下，臺(tái)灣地區(qū)不可能像印度、菲律賓等國一樣，以尚未完全獨(dú)立“國家”的身份加入聯(lián)合國。況且，自20世紀(jì)50年代以后，聯(lián)合國從來沒有過將獨(dú)立國家的區(qū)域性行政單位或者尚未完全獨(dú)立的國家接納為會(huì)員國的先例。

總之，無論是從《聯(lián)合國憲章》關(guān)于會(huì)員國資格的規(guī)定還是關(guān)于接納新會(huì)員國程序的規(guī)定，抑或是從聯(lián)合國吸收會(huì)員國的例外情形來看，臺(tái)灣都不具備加入聯(lián)合國的條件，也就不可能成為聯(lián)合國會(huì)員國。臺(tái)灣參與聯(lián)合國問題不僅涉及“一個(gè)中國”原則，而且涉及誰代表“中國”的問題。必須正視的現(xiàn)實(shí)是，1971年聯(lián)合國大會(huì)通過的2758號(hào)決議解決了這個(gè)問題，聯(lián)合國只承認(rèn)中華人民共和國為全中國的唯一合法代表。臺(tái)灣方面無論是以“中華民國（臺(tái)灣）”，還是直接以“臺(tái)灣”的名義參與聯(lián)合國，也無論臺(tái)灣當(dāng)局企圖謀求正式成員還是觀察員的地位，均會(huì)挑戰(zhàn)“一個(gè)中國”原則，帶來嚴(yán)重的“一中一臺(tái)”或“兩個(gè)中國”問題。所以，在臺(tái)灣加入聯(lián)合國問題上，兩岸之間沒有商討的余地。

（二）臺(tái)灣參與非聯(lián)合國系統(tǒng)的政府間國際組織問題

截至2012年10月底，臺(tái)灣參加的國際組織總數(shù)約計(jì)2 914個(gè)，其中政府間組織和機(jī)構(gòu)約為48個(gè)（臺(tái)灣方面自己的統(tǒng)計(jì)是54個(gè)），非政府間組織和機(jī)構(gòu)是2 816個(gè)。臺(tái)灣加入的上述國際組織中，存在臺(tái)灣和大陸共同參加的情況。倘若去除兩岸共同參加的情況，僅臺(tái)灣參加而大陸未參加的國際組織有954個(gè)，其中政府間國際組織是19個(gè)，非政府間國際組織是935個(gè)[5]。除此以外，臺(tái)灣當(dāng)局以觀察員身份參與活動(dòng)的“政府間國際組織”還有9個(gè)：美洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、北太平洋鮪魚臨時(shí)科學(xué)委員會(huì)、美洲熱帶鮪魚委員會(huì)、南方黑鮪保育委員會(huì)、國際大西洋鮪類資源保育委員會(huì)、中美洲議會(huì)、中美洲議長論壇及中美洲統(tǒng)合體。前述不少組織集中在臺(tái)灣“邦交國”集中的中美洲地區(qū)。臺(tái)灣當(dāng)局能夠參與這些組織的活動(dòng)，主要是由于其“邦交國”的支持和從中牽線搭橋。

1.兩岸處理臺(tái)灣參與非聯(lián)合國系統(tǒng)政府間國際組織的三大模式

對于臺(tái)灣當(dāng)局企圖加入由主權(quán)國家才能參與的政府間國際組織，大陸堅(jiān)決反對與制止，沒有妥協(xié)的余地。對于臺(tái)灣當(dāng)局加入功能性、經(jīng)濟(jì)性國際組織，大陸認(rèn)為只要不違背“一個(gè)中國”原則，臺(tái)灣可以以適當(dāng)?shù)纳矸莼蛎Q加入，并創(chuàng)造了多種模式。在“一個(gè)中國”原則與特別協(xié)商安排下，臺(tái)灣參加的較具影響的政府間國際組織有亞洲開發(fā)銀行（ADB）、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）、世界貿(mào)易組織（WTO）等，并形成臺(tái)灣參與政府間國際組織的三種模式——亞洲開發(fā)銀行模式、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織模式、世界貿(mào)易組織模式。這些模式均屬個(gè)案，是非常態(tài)化的機(jī)制。

其一，亞洲開發(fā)銀行模式。亞洲開發(fā)銀行（下文簡稱“亞行”）成立于1966年11月，是一個(gè)致力于促進(jìn)亞洲及太平洋地區(qū)發(fā)展中成員經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的區(qū)域性政府間金融開發(fā)機(jī)構(gòu)，是具有重要影響的區(qū)域性政府間國際組織，總部設(shè)在菲律賓首都馬尼拉。早期，臺(tái)灣當(dāng)局（以“中華民國”名義）是亞行創(chuàng)始成員之一。1983年2月，中國外交部長吳學(xué)謙致函亞行行長藤岡真佐夫，提出中國加入亞行的申請，并要求亞行驅(qū)逐臺(tái)方代表。但根據(jù)亞行的章程，沒有開除成員的相關(guān)規(guī)定，于是中國政府在與亞行進(jìn)行磋商的過程中，不再堅(jiān)持驅(qū)逐臺(tái)方的要求，而是提出可以將臺(tái)灣當(dāng)局的名稱改為“中國臺(tái)北”，作為“準(zhǔn)成員”留在亞行。然而，對亞行決策有重要影響的美國反對中國政府提出的建議。1984年底，中國政府在跟有關(guān)各方進(jìn)行磋商時(shí)不再堅(jiān)持將臺(tái)灣降為“準(zhǔn)成員”，并就把臺(tái)灣當(dāng)局的名稱改為“中國臺(tái)灣”以及其他有關(guān)問題與亞行達(dá)成口頭原則諒解。但是，這些建議遭到了臺(tái)灣方面的堅(jiān)決反對，中國加入亞行的道路一度受阻。經(jīng)過磋商與談判，美國提出妥協(xié)方案：將臺(tái)灣改稱為“中國臺(tái)北”，繼續(xù)留在亞行。美國還承諾：在亞行范圍內(nèi)，“中國臺(tái)北”系指中國的臺(tái)灣地區(qū)；在亞行董事會(huì)就解決中國代表權(quán)問題做出決定時(shí)，美方完全支持中方立場；臺(tái)灣當(dāng)局改稱并留在亞行這一模式不對其他任何國際組織構(gòu)成先例。中國對美國方案表示接受。隨后，中國與亞行就大陸加入亞行問題進(jìn)行了最后磋商，并于1985年11月25日簽署《諒解備忘錄》[6]?！墩徑鈧渫洝芬?guī)定：自中華人民共和國以中國唯一合法代表成為亞行會(huì)員之日起，臺(tái)灣當(dāng)局將以“中國臺(tái)北”（Taipei，China）名稱留在亞行。1986年3月10日，亞行行長藤岡真佐夫致電吳學(xué)謙，正式通知中國成為亞行成員，同時(shí)致電臺(tái)灣當(dāng)局即日起將其名稱改為“中國臺(tái)北”。對于這一安排，臺(tái)灣當(dāng)局雖然不滿，但是迫于現(xiàn)實(shí)也無可奈何，最終放棄了原來的立場，于1988年重返亞行年會(huì)。中國大陸加入亞行以及臺(tái)灣改稱為“中國臺(tái)北”是兩岸在政府間國際組織中的一次重要較量，也是兩岸首次同時(shí)參加一個(gè)區(qū)域性政府間國際經(jīng)濟(jì)組織。在大陸以“中國”名義加入、臺(tái)灣以適當(dāng)名稱留在亞行的問題上，美國扮演了重要角色。亞行在過去將中國排除在外、臺(tái)灣得以以創(chuàng)始成員身份加入，本身就是美國直接主導(dǎo)的結(jié)果；中國提出加入亞行與改變臺(tái)灣在亞行的地位，也直接受到了美國的干預(yù)與阻撓。但隨著中國影響力的上升與國際地位的提高，美國已無法完全主導(dǎo)亞行。中美雙方最終在“一個(gè)中國”原則立場下相互妥協(xié)，創(chuàng)造了兩岸同時(shí)存在于一個(gè)國際組織的雙贏模式。兩岸在“一個(gè)中國”原則下同時(shí)加入亞行，是一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉，本來可以為此后兩岸的合作創(chuàng)造更多的條件。然而，臺(tái)灣當(dāng)局企圖借“亞行模式”重返國際社會(huì)，達(dá)成“雙重承認(rèn)”與“一個(gè)中國、兩個(gè)對等政府”的目標(biāo)，這引發(fā)了大陸方面的強(qiáng)烈反對。1988年12月18日，中國外交部發(fā)表的聲明指出：聯(lián)合國系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)絕不能與臺(tái)灣發(fā)生任何聯(lián)系。這一原則也適用于其他政府間國際組織。個(gè)別政府間國際組織，例如亞行，在中國政府與有關(guān)國際組織協(xié)商同意后，允許臺(tái)灣當(dāng)局以“中國臺(tái)北”名義參加。這只是一種個(gè)案性安排，絕不能被認(rèn)為是可以普遍適用于其他政府間國際組織的模式。

其二，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織模式。亞太經(jīng)濟(jì)合作組織是兩岸共同參加的另一個(gè)重要的國際組織。該組織成立于1989年11月，是亞太地區(qū)最重要的政府間區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，由澳大利亞首倡，創(chuàng)始會(huì)員國為澳大利亞、美國與加拿大等。這些國家最初對中國加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織持積極態(tài)度，但美國更希望大陸、臺(tái)灣和香港同時(shí)加入。在1989年后，上述國家對中國加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織的態(tài)度由積極轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O，并將中國參加與臺(tái)灣、香港與會(huì)直接掛鉤。1990年5月，中國對入會(huì)問題提出具體方案：在“一個(gè)中國”前提下，中華人民共和國作為主權(quán)國家加入，臺(tái)灣、香港作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)體加入。美國、澳大利亞等西方國家出于對我國的敵視，曾竭力反對我方的主張。后經(jīng)多次談判與磋商，終于達(dá)成共識(shí)。1991年10月2日，中國與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織簽署《諒解備忘錄》?！墩徑鈧渫洝访鞔_規(guī)定：中國作為主權(quán)國家以“中華人民共和國”的名稱，臺(tái)灣、香港作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)體分別以“中華臺(tái)北”（Chinese Taipei）和“香港”（1997年7月1日起改為“中國香港”）的名稱同時(shí)加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織；臺(tái)灣當(dāng)局只能派出與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織有關(guān)的負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)部門的負(fù)責(zé)人出席部長會(huì)議，臺(tái)灣當(dāng)局所謂的“外交部長”和“副外交部長”不得參加亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議[7]。1991年11月，中國和中國臺(tái)北、香港正式加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織。這是兩岸三方首次同時(shí)加入重要的國際組織，并開創(chuàng)了中國以主權(quán)國家、臺(tái)灣與香港以地區(qū)經(jīng)濟(jì)體加入的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織模式。然而，由于后來李登輝奉行“臺(tái)獨(dú)”路線，兩岸在國際社會(huì)的斗爭日趨激烈，盡管中國政府與國際社會(huì)已就臺(tái)灣加入亞太經(jīng)濟(jì)合作組織做出了明確安排，但臺(tái)灣當(dāng)局一直企圖突破“一個(gè)中國”框架，并將亞太經(jīng)濟(jì)合作組織會(huì)議作為制造“兩岸兩國”的國際場所，導(dǎo)致兩岸在亞太經(jīng)濟(jì)合作組織問題上的激烈斗爭。1993年11月，在美國的倡議下，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織首次在美國西雅圖召開領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議。臺(tái)灣當(dāng)局試圖讓李登輝以“國家元首”的身份出席，遭到了大陸方面的堅(jiān)決反對，臺(tái)灣方面又提出讓時(shí)任臺(tái)灣“行政院政務(wù)委員兼經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)主任委員”的蕭萬長以李登輝“代表”“特使”及“行政院政務(wù)委員”的頭銜出席。大陸方面指出，根據(jù)《諒解備忘錄》精神，臺(tái)灣參加領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議人員的最高級別只能是與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的“部長級”官員。最后，臺(tái)灣當(dāng)局被迫做出妥協(xié)，蕭萬長只以“經(jīng)建會(huì)主委”身份參加會(huì)議，并由此形成了所謂的“西雅圖模式”[7]150-156。然而，后續(xù)的實(shí)踐表明，臺(tái)灣當(dāng)局并未完全遵守“西雅圖模式”，多次企圖在APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議與會(huì)人員級別問題上有所突破，但均因大陸的強(qiáng)烈反對而失敗。近年來，隨著兩岸關(guān)系的改善，在大陸的默許和配合下，臺(tái)灣出席APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議官員的級別有所突破[3]262-271。

其三，世界貿(mào)易組織模式。世界貿(mào)易組織是當(dāng)今全球范圍內(nèi)最重要的國際經(jīng)濟(jì)組織，也是兩岸共同加入并有著直接互動(dòng)的國際經(jīng)濟(jì)組織。該組織成立于1995年1月，其前身為關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT），總部設(shè)在日內(nèi)瓦。中國是世界貿(mào)易組織（WTO）前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定的創(chuàng)始會(huì)員國之一。1971年，在聯(lián)合國恢復(fù)中華人民共和國的合法席位后，GATT撤消了臺(tái)灣當(dāng)局在該組織的觀察員資格。1986年7月，中國正式提出恢復(fù)GATT締約國地位的申請。1991年1月1日，臺(tái)灣當(dāng)局也以“臺(tái)灣、澎湖、金門、馬祖單獨(dú)關(guān)稅領(lǐng)域”的名義申請加入，于是出現(xiàn)了兩岸同時(shí)申請加入GATT的情況。圍繞臺(tái)灣加入GATT或WTO問題，兩岸再次展開了一場激烈的斗爭。大陸對臺(tái)灣入關(guān)或入世的原則立場非常明確：臺(tái)灣必須作為中國的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)加入，而且是在大陸復(fù)關(guān)或入世后才能加入。臺(tái)灣當(dāng)局則主張以不同于香港、澳門的“臺(tái)澎金馬關(guān)稅領(lǐng)域”名義加入，反對將臺(tái)灣加入與大陸復(fù)關(guān)或入世掛鉤。對于臺(tái)灣當(dāng)局謀求與大陸無關(guān)的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)以及與大陸平行加入GATT的企圖，中國政府與GATT進(jìn)行了交涉。1992年9月29日，GATT理事會(huì)經(jīng)過與中方以及各締約方的廣泛磋商，由理事會(huì)主席發(fā)表聲明，承諾按照“一個(gè)中國”、“中先臺(tái)后”、臺(tái)灣以“臺(tái)澎金馬單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”（簡稱“中國臺(tái)北”）名義加入的原則，處理臺(tái)灣入關(guān)問題。1995年1月，WTO成立，正式取代GATT，大陸與臺(tái)灣的入關(guān)問題也轉(zhuǎn)化為入世問題。按照“中先臺(tái)后”的原則，中國和中國臺(tái)北先后于2001年12月11日、2002年1月1日正式成為WTO的成員。

2.經(jīng)驗(yàn)及啟示

臺(tái)灣作為中國的一個(gè)地區(qū)加入上述功能性政府間國際組織，是基于中國政府與有關(guān)方面達(dá)成的協(xié)議或諒解：中華人民共和國作為主權(quán)國家參加，臺(tái)灣只能作為中國的一個(gè)地區(qū)并以“中國臺(tái)北”的名義參加活動(dòng)。上述臺(tái)灣當(dāng)局參與的3個(gè)政府間國際組織均是功能性、經(jīng)濟(jì)性政府間國際組織。臺(tái)灣當(dāng)局也僅是以地區(qū)金融實(shí)體或地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份加入。這些組織允許其他非主權(quán)實(shí)體的參與，如香港也是其成員。盡管上述“三大模式”屬于特殊安排，不可以作為通例適用于臺(tái)灣加入其他政府間國際組織，但對兩岸處理臺(tái)灣參與政府間國際組織問題具有重要的參考意義。眾所周知，只有主權(quán)國家才能參加的國際組織，臺(tái)灣當(dāng)局無權(quán)參加。對既允許主權(quán)國家參加也允許地區(qū)參加的國際組織，在不造成“兩個(gè)中國”或“一中一臺(tái)”的前提下，臺(tái)灣加入這些組織具有一定的協(xié)商解決空間。兩岸可以基于“一個(gè)中國”原則，根據(jù)有關(guān)國際組織的性質(zhì)、章程和實(shí)際情況，以雙方同意和接受的方式對臺(tái)灣的加入問題做出安排。目前，臺(tái)灣以正式會(huì)員身份參加的政府間國際組織只有20個(gè)左右，基本上都是經(jīng)濟(jì)性組織，并且加入身份也是得到大陸默認(rèn)的。其中有重要影響的只有亞洲開發(fā)銀行、亞太經(jīng)合組織和世界貿(mào)易組織。臺(tái)灣得以成功加入這些重要組織，除了取得大陸方面的同意或默許之外，還在于這些政府間國際組織允許非主權(quán)實(shí)體成為正式會(huì)員，而臺(tái)灣也正是以“中國臺(tái)北”“中華臺(tái)北”“臺(tái)澎金馬獨(dú)立關(guān)稅區(qū)”等非主權(quán)實(shí)體的身份加入的。中國政府認(rèn)為，臺(tái)灣加入亞洲開發(fā)銀行、亞太經(jīng)合組織和世界貿(mào)易組織等政府間經(jīng)濟(jì)性組織只是一種特殊安排，不能構(gòu)成臺(tái)灣參加其他政府間國際組織及國際活動(dòng)的通行模式。

二、臺(tái)灣參與非政府間國際組織問題

在國際社會(huì)上，非政府間國際組織的數(shù)量越來越多、影響越來越大。在參加政府間國際組織受到較多限制的情況下，臺(tái)灣當(dāng)局積極參加非政府間國際組織。陳水扁在其主政時(shí)期，將臺(tái)灣參與非政府間國際組織作為臺(tái)灣拓展“國際生存空間”的重要手段。在臺(tái)灣，推動(dòng)參與非政府間國際組織的機(jī)構(gòu)不是“內(nèi)政部”，而是負(fù)責(zé)處理對外關(guān)系的“外交部”?？梢?，臺(tái)灣以NGO之名參與非政府間國際組織的活動(dòng)，表面上看是民間行為，其實(shí)有著明確的政治目的。由于加入非政府間國際組織比加入政府間國際組織容易，臺(tái)灣社會(huì)對參與非政府間國際組織持積極支持態(tài)度。從現(xiàn)實(shí)因素來看，臺(tái)灣也需要參加一些非政府間國際組織，不可能完全置身于國際社會(huì)之外?？紤]到臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和臺(tái)灣同胞的實(shí)際利益，中國政府對臺(tái)灣參與民間的國際經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)不持異議。

非政府間國際組織是政治敏感性較低的一類國際組織，與主權(quán)原則看似不直接相關(guān)，但也涉及“一個(gè)中國”原則問題。這主要表現(xiàn)在臺(tái)灣當(dāng)局在加入非政府間國際組織時(shí)，有時(shí)直接使用“臺(tái)灣”“中華民國”等字樣，這是大陸所不允許的。目前，兩岸在這個(gè)問題上的分歧主要是臺(tái)灣參與非政府間國際組織的“名稱”。只要臺(tái)灣參與這一類國際組織時(shí)使用的名稱不違背“一個(gè)中國”原則，大陸一般就不會(huì)干預(yù)。臺(tái)灣不能作為國家會(huì)員，只能作為地區(qū)會(huì)員，以“中國臺(tái)灣”（Taiwan，China）或“中國臺(tái)北”（Taipei，China）等身份參加。事實(shí)上，在非政府間國際組織中，中華人民共和國的相應(yīng)組織同有關(guān)各方達(dá)成協(xié)議或諒解，在中國的全國性組織以中國的名義參加的情況下，臺(tái)灣的相應(yīng)組織可以以“中國臺(tái)灣”或“中國臺(tái)北”的名稱參加[8]。從臺(tái)灣方面來看，其積極主動(dòng)地參與非政府間國際組織，主要出于經(jīng)濟(jì)或文化考量，大陸對此可以基本放心。但在有些情況下，臺(tái)灣借著加入非政府間國際組織的方式來凸顯其國際主體性，這樣就將政治考量變成了首要因素，大陸對此自然要反對。在臺(tái)灣加入非政府間國際組織問題上，兩岸沖突相對較小，此處不展開討論。

三、處理臺(tái)灣加入國際組織問題的原則與策略

臺(tái)灣加入國際組織既是一個(gè)理論問題（涉及如何對待國家主權(quán)和領(lǐng)土完整等一系列國際法理論），更是一個(gè)實(shí)際政治問題。處理臺(tái)灣加入國際組織問題要堅(jiān)持原則性與靈活性、戰(zhàn)略性與策略性、務(wù)實(shí)性與前瞻性的統(tǒng)一。

（一）基本原則

1.“一個(gè)中國”原則

兩岸問題歸根結(jié)底是“一個(gè)中國”原則問題。兩岸要在臺(tái)灣“國際空間”問題上找到雙方都能接受的解決辦法，必須實(shí)事求是地面對“一個(gè)中國”原則，即在國際社會(huì)絕對不能出現(xiàn)“兩個(gè)中國”或“一中一臺(tái)”。20世紀(jì)90年代中期以來，臺(tái)灣方面（特別是李登輝和陳水扁時(shí)期）企圖突破“一個(gè)中國”框架，在國際社會(huì)上進(jìn)行“兩個(gè)中國”或“一中一臺(tái)”的分裂活動(dòng)。其結(jié)果不但沒能撼動(dòng)“一個(gè)中國”框架，反而在國際上強(qiáng)化了各國普遍奉行的“一個(gè)中國”政策，壓縮了臺(tái)灣在國際社會(huì)的活動(dòng)空間。新中國成立60多年來，中國政府在國際涉臺(tái)事務(wù)中奉行的嚴(yán)厲“封殺”臺(tái)灣當(dāng)局參與國際組織的政策，是特定歷史條件下的唯一選擇，是正確的，否則就無法維護(hù)“一個(gè)中國”原則。倘若當(dāng)時(shí)大陸作出讓步，臺(tái)灣當(dāng)局不僅不會(huì)理解，反而會(huì)認(rèn)為大陸無能或軟弱。但隨著形勢的發(fā)展和變化，兩岸力量對比進(jìn)一步拉大，如果大陸作出一定的讓步，臺(tái)灣方面的認(rèn)知或許較以往有所不同，認(rèn)為這是大陸方面在新的歷史條件下所展示的一種善意、寬容和大度。所以，客觀評價(jià)中國政府在國際涉臺(tái)事務(wù)中所奉行的政策，必須將其放置于當(dāng)時(shí)的歷史條件下來考量，切莫脫離當(dāng)時(shí)的背景和時(shí)代因素進(jìn)行抽象地研判。

大陸方面認(rèn)為，只有在堅(jiān)持“一個(gè)中國”原則的前提下，才可以根據(jù)有關(guān)國際組織的性質(zhì)、章程規(guī)定和實(shí)際情況，以中國政府同意和接受的某種方式來處理臺(tái)灣參加某些國際組織活動(dòng)的問題。近些年來，兩岸之所以能夠在處理臺(tái)灣“國際活動(dòng)空間”問題上形成一些共識(shí)和共同遵守的行為規(guī)則，根本原因是堅(jiān)持了“一個(gè)中國”原則。如果偏離了該原則，臺(tái)灣加入國際組織問題就無從解決[9]。在這個(gè)問題上，大陸的立場和底線是堅(jiān)定不移的。任何要在國際社會(huì)突破這個(gè)原則的圖謀在過去60多年里從未成功過，在現(xiàn)在和將來也都不會(huì)成功。所以，有臺(tái)灣學(xué)者建議，臺(tái)灣方面應(yīng)該針對大陸的“一個(gè)中國”原則建立起一個(gè)認(rèn)知，那就是，倘若這個(gè)問題不能得到解決，那么兩岸之間不可能對臺(tái)灣的國際空間一事達(dá)成諒解[10]。

2.先兩岸、后國際原則

臺(tái)灣參與國際組織活動(dòng)的訴求必然涉及國家主權(quán)問題。臺(tái)灣參與國際組織原則上都應(yīng)該在兩岸充分協(xié)商并達(dá)成具體諒解和方案后才能具體實(shí)施，不可繞開大陸單方面施行。實(shí)踐證明，臺(tái)灣當(dāng)局越過兩岸協(xié)商、單方面地謀求國際參與不可能成功。首先，一些國際組織的章程或組織法往往規(guī)定：接納某一國家的地區(qū)成為其觀察員、副會(huì)員或準(zhǔn)會(huì)員，要事先經(jīng)過其所屬的主權(quán)國家的同意或由其代為申請。臺(tái)灣若以非國家的地區(qū)身份申請成為國際組織觀察員，根據(jù)國際慣例，必須征得中國政府的同意或由中國政府代為申請，否則不能參加。臺(tái)灣當(dāng)局即便不同意讓中國政府代為申請，也必須與大陸積極協(xié)商，就加入名稱、身份、旗幟、歌曲及具體途徑等問題事先進(jìn)行討論，達(dá)成共識(shí)之后，再到國際組織辦理申請[11]。其次，臺(tái)灣當(dāng)局越過大陸的單方面訴求會(huì)給大陸帶來政治壓力，大陸必然向有關(guān)國際組織提出抗議。在這種情況下，臺(tái)灣單方面的訴求就會(huì)“流產(chǎn)”。因此，重要的一步是先由兩岸進(jìn)行內(nèi)部洽談，協(xié)商出一個(gè)雙方都能接受的解決方案，再到國際組織申請[12]。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在臺(tái)灣加入國際組織問題上，臺(tái)灣當(dāng)局采取對抗性做法不但于事無補(bǔ)，反而會(huì)傷害兩岸以及相關(guān)國際組織的感情。在兩岸恢復(fù)協(xié)商和對話的形勢下，兩岸應(yīng)當(dāng)先通過務(wù)實(shí)協(xié)商來達(dá)成解決問題的方案，然后共同去做國際組織的工作，這樣容易取得成效。對于一時(shí)無法解決的問題，應(yīng)暫時(shí)擱置起來，等將來?xiàng)l件成熟時(shí)再解決，而不要采取對抗的做法。從長遠(yuǎn)來看，堅(jiān)持務(wù)實(shí)協(xié)商和“先兩岸、后國際”的路徑更符合兩岸雙方的利益。需要強(qiáng)調(diào)的是，臺(tái)灣方面必須認(rèn)識(shí)到，加入國際組織的路徑應(yīng)是“從大陸走向世界”，而非“從世界走向大陸”。臺(tái)灣地區(qū)和新西蘭、新加坡等國家順利簽署自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），充分證明馬英九當(dāng)局“從中國大陸走向世界”的策略是一條可行之路[13]。反過來，“從世界走向大陸”，即先在國際社會(huì)四處活動(dòng)，通過國際社會(huì)給大陸施加壓力，進(jìn)而達(dá)到擴(kuò)大其“國際活動(dòng)空間”的目的，已被實(shí)踐證明行不通[9]。

3.政經(jīng)分離原則

目前，兩岸在國際社會(huì)的沖突主要存在于主權(quán)性、政治性領(lǐng)域，而在功能性、經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性領(lǐng)域可以很好地實(shí)現(xiàn)合作。就目前而言，兩岸應(yīng)以推進(jìn)“雙贏”的功能性、經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性合作為主要任務(wù)，暫時(shí)擱置“零和”的政治性競爭。待條件成熟時(shí)，再協(xié)商和解決政治性問題。這里的問題是如何界定和分辨哪些事項(xiàng)屬于功能性、經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性合作。有些事項(xiàng)貌似不具有政治性，實(shí)則具有政治性，如加入FTA。所以，大陸堅(jiān)持政經(jīng)分離的原則處理臺(tái)灣加入國際組織問題，并非同意臺(tái)灣加入任何國際經(jīng)濟(jì)組織或?qū)ν夂炗喨魏谓?jīng)濟(jì)協(xié)定。臺(tái)灣加入經(jīng)濟(jì)組織或商簽經(jīng)濟(jì)協(xié)定，仍需要與大陸積極協(xié)商，否則不會(huì)成功。比如，臺(tái)灣對外商簽FTA本身并非純粹的經(jīng)濟(jì)行為，其中有政治（甚至主權(quán)）的意涵。就議題內(nèi)容來說，F(xiàn)TA的內(nèi)容從表面上看屬于經(jīng)濟(jì)議題。但在政治與經(jīng)濟(jì)交融的當(dāng)下，F(xiàn)TA的議題絕非純粹的經(jīng)濟(jì)議題。就洽簽主體來說，在臺(tái)灣當(dāng)局與有關(guān)國家的談判中，臺(tái)灣的談判主體必然是“中華民國”的經(jīng)貿(mào)主管部門。由“中華民國”的經(jīng)貿(mào)主管部門與有關(guān)國家中央政府的經(jīng)貿(mào)主管部門來完成談判，很容易凸顯“中華民國”的主體性。就戰(zhàn)略意圖來說，臺(tái)灣當(dāng)局將洽簽FTA作為擴(kuò)大“國際生存空間”的重要途徑。就政治效果來說，臺(tái)灣洽簽FTA確實(shí)會(huì)在某種程度上提高臺(tái)灣的國際透明度，進(jìn)而產(chǎn)生強(qiáng)化其主體性的效果。倘若大陸方面對此不加以干涉和反對，容易在國際社會(huì)造成“兩個(gè)中國”或“一中一臺(tái)”的觀感[9]。由于以上原因，大陸對臺(tái)灣加入國際經(jīng)濟(jì)組織或商簽FTA問題高度關(guān)注和戒備。臺(tái)灣意欲加入國際經(jīng)濟(jì)組織或商簽FTA，盡管不像政治性議題那么敏感，但也要與大陸積極溝通，并取得大陸的同意或默許。鑒于已經(jīng)形成的慣例，目前國際社會(huì)并不接受臺(tái)灣當(dāng)局與其他國家簽署具有主權(quán)性的國際協(xié)定，包括自由貿(mào)易協(xié)定，除非經(jīng)過大陸同意[14]。

4.個(gè)案處理原則

在臺(tái)灣加入國際組織問題上，兩岸存在分歧：臺(tái)灣要求“通例式”解決，而大陸方面則主張依個(gè)案處理。這是因?yàn)椋好恳粋€(gè)國際組織接納新成員的條件和程序都不一樣，臺(tái)灣當(dāng)局期望參與的國際組織也都情況各異，不可能存在一個(gè)可以普遍適用于臺(tái)灣參與國際組織活動(dòng)的固定模式。臺(tái)灣所要加入的國際組織有官方和非官方之分。國際組織的復(fù)雜情況決定了大陸在處理該問題時(shí)只能遵循區(qū)別對待的“個(gè)案處理”原則，沒有必要也不可能提出一個(gè)“一攬子”解決問題的具體方案、時(shí)間表和路線圖[12]116。實(shí)踐表明，兩岸在處理臺(tái)灣加入國際組織問題上不會(huì)有“一攬子”的“通例式”解決辦法，只能對臺(tái)灣意圖加入的國際組織的具體情況進(jìn)行個(gè)案研究，權(quán)衡利弊，最終確定具體解決方案。這一策略有助于大陸穩(wěn)妥、從容地處理每一個(gè)具體問題，增加政治籌碼；可以避免簡單劃一處理的后遺癥，最大限度地防范或減少可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)。以臺(tái)灣參與世界衛(wèi)生大會(huì)（WHA）為例，大陸堅(jiān)持認(rèn)為，臺(tái)灣參與2009年的世界衛(wèi)生大會(huì)不能成為以后的參與慣例，堅(jiān)持逐年逐案解決，縱向不能延伸到WHA以后的活動(dòng)，橫向不能涵蓋其他聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)或其他政府間國際組織。這是考慮到島內(nèi)“臺(tái)獨(dú)”勢力的壓力。如果臺(tái)灣當(dāng)局成為WHA的永久觀察員，進(jìn)而以“一攬子”的解決方式在聯(lián)合國其他專門機(jī)構(gòu)獲得觀察員或其他資格的地位，很有可能形成所謂“農(nóng)村包圍城市”的壓力，對中國政府應(yīng)對臺(tái)灣“參與”聯(lián)合國問題增加不必要的成本[12]。

5.暫時(shí)維持現(xiàn)狀原則

中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國合法席位之前，臺(tái)灣當(dāng)局以“中華民國”名義在聯(lián)合國“代表中國”，同時(shí)是多個(gè)政府間國際組織的成員。第26屆聯(lián)合國大會(huì)之后，臺(tái)灣當(dāng)局被逐出聯(lián)合國及絕大多數(shù)政府間國際組織。但由于復(fù)雜的原因，臺(tái)灣當(dāng)局仍繼續(xù)留在部分非政治性的政府間國際組織，如世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）與國際種子試驗(yàn)協(xié)會(huì)（ISTA）等。這些都是歷史遺留問題。如今，臺(tái)灣當(dāng)局不僅不愿直接退出業(yè)已參與的部分政府間國際組織，而且出于“積極拓展國際生存空間”的戰(zhàn)略需要，又參與了個(gè)別新的政府間國際組織。目前，兩岸參加的政府間國際組織主要有三種：一是大陸與臺(tái)灣共同參與的政府間國際組織；二是大陸參加而臺(tái)灣未參加的政府間國際組織；三是臺(tái)灣參加而大陸未參加的政府間國際組織。對于第一種情況，可采取暫時(shí)維持現(xiàn)狀的處理方式，任何一方改變兩岸加入國際組織業(yè)已形成的現(xiàn)狀很容易傷害對方的感情；對于第二、三種情況，任何一方要參加另一方已經(jīng)是成員單位的國際組織，雙方應(yīng)務(wù)實(shí)面對。臺(tái)灣如果意圖參與大陸已經(jīng)是其成員的國際組織，那么應(yīng)在信守“一個(gè)中國”原則的前提下，在身份問題上務(wù)實(shí)地放棄“中華民國”“中國（臺(tái)灣）”“臺(tái)灣”等名稱，而代之以不會(huì)引起“兩個(gè)中國”或“一中一臺(tái)”問題的名稱。如果大陸要參與臺(tái)灣已是其成員的國際組織，那么雙方應(yīng)在協(xié)商的基礎(chǔ)上與該國際組織達(dá)成協(xié)定：將臺(tái)灣在該國際組織中的名稱改為符合“一個(gè)中國”原則的名稱，臺(tái)灣在該國際組織中按照“一個(gè)中國”原則開展活動(dòng)。這種情況操作起來比較困難，如果協(xié)商不成，大陸可以考慮暫時(shí)不加入，以免造成“兩個(gè)中國”之嫌。除此之外，對于兩岸均沒有加入的國際組織，今后兩岸如何加入是影響兩岸關(guān)系的敏感問題，也需兩岸妥善處理。

（二）臺(tái)灣參與國際組織的名稱

臺(tái)灣參加某些國際組織的活動(dòng)，必須以適當(dāng)名稱參與，否則就會(huì)破壞“一個(gè)中國”原則。

1.違背“一個(gè)中國”原則的名稱

它們主要有：“中華民國”（Republic of China， R. China，ROC，China）；“中國（臺(tái)灣）” [China （Taiwan）]；“臺(tái)灣”（Taiwan）。以上述3種名稱參與國際組織容易造成“兩個(gè)中國”或“一中一臺(tái)”的局面，大陸方面持反對態(tài)度。

2.符合“一個(gè)中國”原則的名稱

它們主要有：“中國臺(tái)灣”（Taiwan of China）；“臺(tái)灣，中國”（Taiwan， China）；“中國臺(tái)北”（Taipei of China）；“臺(tái)北，中國”（Taipei， China）等。這類名稱從字面上就明確了臺(tái)灣是中國的一部分，體現(xiàn)出了“一個(gè)中國”的原則，是大陸方面可以接受的名稱。

3.介于二者之間的模糊性名稱

這類名稱有：“中華臺(tái)灣”（Chinese Taiwan）、“中華臺(tái)北”（Chinese Taipei）及“臺(tái)、澎、金、馬單獨(dú)關(guān)稅區(qū)”（Separate Customs Territory of Taiwan， Penghu， Kinmen and Matsu）等。從中文字面上看，這些名稱沒有明顯違反“一個(gè)中國”原則。從積極方面理解，這些名稱傳達(dá)了兩岸同屬中華民族、在文化上同源一體的信息，在一定程度上體現(xiàn)了“一個(gè)中國”原則。從消極方面來理解，這些名稱僅僅承認(rèn)兩岸在文化上同源一體，并不必然承認(rèn)兩岸在政治上的同種關(guān)系。而且，由于“中華”二字回避了“中國”二字，也就從字面上回避了國際社會(huì)事實(shí)上普遍認(rèn)同的“中國就是中華人民共和國”的觀念，并由此回避臺(tái)灣隸屬中華人民共和國的印象。由于這類名稱沒有明顯違背“一中”原則，同時(shí)照顧到兩岸雙方的關(guān)切，留下了雙方協(xié)商的空間[11]。

（三）臺(tái)灣參與國際組織的身份

從大陸方面來看，臺(tái)灣如果以“合適的身份”參與“國際活動(dòng)”，就能減少大陸對其在國際上搞“兩個(gè)中國”或“一中一臺(tái)”的憂慮，就能更有信心地去推動(dòng)兩岸共用主權(quán)的進(jìn)程。本身要求只有主權(quán)國家才有資格加入的國際組織，尤其是聯(lián)合國系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)，原則上不允許臺(tái)灣以會(huì)員的身份加入，但不反對臺(tái)灣以觀察員、準(zhǔn)會(huì)員、副會(huì)員或其他非完全會(huì)員的身份部分參與。同樣，名稱、旗幟和“國歌”等也必須體現(xiàn)“一個(gè)中國”原則。這些非會(huì)員身份有的（如準(zhǔn)會(huì)員、副會(huì)員等）是各國際組織的憲章或組織法就有這類規(guī)定；有的（如觀察員身份）不是各國際組織的憲章或組織法的相關(guān)規(guī)定，而是從實(shí)踐中發(fā)展起來的一種制度。非完全會(huì)員身份可以是非會(huì)員的主權(quán)國家、民族解放組織、政治實(shí)體、國際組織甚至個(gè)人。觀察員、副會(huì)員和準(zhǔn)會(huì)員雖然不是政府間國際組織的正式成員，但有權(quán)參加該組織的會(huì)議，有權(quán)取得該組織的正式文件和它們所參加會(huì)議的全部文件，有權(quán)散發(fā)文件，有時(shí)可以提出正式的提議，還可以在與自身直接利害關(guān)系的問題上有發(fā)言權(quán)。允許臺(tái)灣以這種身份參與國際組織，既能最大限度體現(xiàn)大陸方面的善意和貫徹寄希望于臺(tái)灣人民的方針，又能在相當(dāng)程度上消除大陸方面對“一個(gè)中國”原則可能受損的擔(dān)憂，應(yīng)該說是一個(gè)雙方都可以接受的雙贏模式。這種形式的參與類似于在中國政府與其他國家建立外交關(guān)系后，允許這些國家與臺(tái)灣當(dāng)局保持非官方關(guān)系，只不過這里與臺(tái)灣建立非官方關(guān)系的主體不是國家而是國際組織而已。

四、結(jié)語

除了上述分析外，還需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以下兩個(gè)問題。其一，兩岸關(guān)系和平發(fā)展是臺(tái)灣加入更多國際組織的基礎(chǔ)。這里有兩個(gè)方面的因素。一是臺(tái)灣加入國際組織必須要有兩岸關(guān)系和平發(fā)展的支撐。什么時(shí)候兩岸關(guān)系緩和，什么時(shí)候臺(tái)灣加入國際組織就容易。按照常理，隨著兩岸關(guān)系的緩和，臺(tái)灣加入國際組織的訴求會(huì)降低，但事實(shí)上恰恰相反。臺(tái)灣緩和與大陸的關(guān)系是出于擴(kuò)大自身利益的需要，而非對中國認(rèn)同的增加。在臺(tái)灣對“一個(gè)中國”的認(rèn)同沒有增加的情況下，臺(tái)灣加入國際組織的訴求就不會(huì)減弱。反過來，臺(tái)灣的中國認(rèn)同沒有增加，又增加了大陸對臺(tái)灣加入國際組織的疑慮，進(jìn)而影響了臺(tái)灣“國際活動(dòng)空間”的擴(kuò)展。二是兩岸之間缺乏政治互信。臺(tái)灣方面應(yīng)主動(dòng)向大陸宣示，讓大陸對其放心，消除大陸對其參與國際組織活動(dòng)的顧慮。因此，未來臺(tái)灣在加入國際組織問題上能否取得突破和進(jìn)展，在很大程度上仍取決于兩岸關(guān)系和平發(fā)展的狀況與兩岸政治互信的程度。臺(tái)灣方面應(yīng)堅(jiān)持務(wù)實(shí)、前瞻的原則，建構(gòu)多元的對話及溝通平臺(tái)，不斷強(qiáng)化兩岸關(guān)系和平發(fā)展基礎(chǔ)上的政治互信[9]。其二，臺(tái)灣加入國際組織問題只能是合理、有條件、有限度地解決。臺(tái)灣不是一個(gè)主權(quán)國家，不具有通常的國際法主體資格。不論基于什么理由，臺(tái)灣都不可能取得如同主權(quán)國家一樣的國際空間，而只能在現(xiàn)行法律允許的限度內(nèi)，在符合其身份、地位的前提下，在有限的國際空間內(nèi)活動(dòng)。大陸事實(shí)上只是認(rèn)同臺(tái)灣在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化交流方面適度擴(kuò)展“國際活動(dòng)空間”，排除了政治、軍事等涉及國家主權(quán)事務(wù)的領(lǐng)域。處理臺(tái)灣加入國際組織問題，不能僅著眼于當(dāng)下，更要與未來兩岸統(tǒng)一后的制度安排相掛鉤。

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責(zé)任編輯：林華山