人民政協(xié)對我國法治建設的歷史貢獻及其當代作用

摘要：人民政協(xié)的性質和地位決定了在我國法治建設中具有主體作用。人民政協(xié)在我國法治建設中發(fā)揮作用具有憲法和法律依據(jù)。結合法治建設的基本要求和人民政協(xié)的自身職能，人民政協(xié)在我國法治建設中具有立法協(xié)商、執(zhí)法監(jiān)督和法律服務三項作用。

關鍵詞：人民政協(xié)；法治建設；歷史貢獻；當代作用

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）03-0047-05

全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。建設法治中國要調動一切積極因素，特別要充分發(fā)揮各種主體的作用[1]。中國人民政治協(xié)商會議（以下簡稱“人民政協(xié)”）是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式。人民政協(xié)的性質和地位決定了不僅在我國法治建設中具有主體作用，而且在我國法治建設的每個歷史關頭都扮演了重要角色，為新中國法治建設和發(fā)展做出了重要貢獻。當前，我們要進一步探索人民政協(xié)在法治建設中發(fā)揮作用的具體方式，發(fā)揮人民政協(xié)在法治建設中的優(yōu)勢作用。近年來，學界開始關注人民政協(xié)與法治建設的關系，并形成了一些研究成果，但是對人民政協(xié)在新中國法治建設中的貢獻缺乏系統(tǒng)考察，對人民政協(xié)在當代法治建設中發(fā)揮作用的法律依據(jù)缺乏具體歸納。本文擬探討人民政協(xié)在新中國法治建設中作出的貢獻及其當代作用。

一、人民政協(xié)對我國法治建設的歷史貢獻

新中國法治建設從1949年中華人民共和國成立開始起步，經(jīng)歷了三個重要歷史階段。第一階段是新中國成立后至“文化大革命”（以下簡稱“文革”）爆發(fā)前，法治建設的主要任務是創(chuàng)制各項基本法律，即制定法律并付諸實施。第二階段是“文革”期間，法治建設被迫停滯并遭到嚴重破壞。第三階段是“文革”結束后、改革開放以來，法治建設重新啟動，獲得持續(xù)發(fā)展。人民政協(xié)在我國法治建設的每個階段特別是其中的轉折關頭發(fā)揮了重要作用。

（一）人民政協(xié)與“成立新中國的法律”的制定

“成立新中國的法律”是指為建立新中國及其政權必須準備和制定的基礎性法律規(guī)范文件。新民主主義革命是新中國成立的“硬條件”。該“硬條件”按照馬克思主義關于無產(chǎn)階級革命的學說，是指暴力革命的領導機構和實現(xiàn)方式，即毛澤東總結的新民主主義革命取得勝利的“黨的建設”和“武裝斗爭”這兩大法寶。新中國成立的“軟條件”是要獲得各階層、各黨派、各族人民最廣泛的民意支持，形成凝聚人心的最大公約數(shù)。這需要運用“統(tǒng)一戰(zhàn)線”這個法寶?！败洍l件”是新中國成立的重要條件，常通過法律的形式直接表現(xiàn)出來。在各方面條件尚未成熟，全國人民代表大會未能召開之前，人民政協(xié)歷史地成為創(chuàng)造“軟條件”的主體，擔負起制定“成立新中國的法律”的歷史重任。

“成立新中國的法律”主要包括《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》（以下簡稱《人民政協(xié)組織法》）和《中華人民共和國中央人民政府組織法》（以下簡稱《人民政府組織法》）等。它們都是在中國共產(chǎn)黨的領導下，由人民政協(xié)制定、通過的。1948年，中國共產(chǎn)黨提出召開新的政治協(xié)商會議，就制定“成立新中國的法律”與各黨派人士協(xié)商。1949年9月21日，人民政協(xié)在北京召開，為制定“成立新中國的法律”提供了主體條件。9月27日，人民政協(xié)通過《人民政協(xié)組織法》和《人民政府組織法》?！度嗣裾f(xié)組織法》規(guī)定政協(xié)全體會議的職權包括在普選的全國人民代表大會召開以前，執(zhí)行全國人民代表大會的職權；在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關國家建設事業(yè)的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案……這表明當時的人民政協(xié)在事實上承擔了立法機關的職責?！度嗣裾M織法》規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權?！备鶕?jù)人民政協(xié)的授權，中央人民政府委員會獲得了行使國家權力的職權，完成了國家政權建立及其運行的合法性程序建構。9月29日，人民政協(xié)通過的《共同綱領》規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府?！薄豆餐V領》是當時“全國人民的大憲章”[2]，實際上“起了臨時憲法的作用”[3]。在人民政協(xié)召開前，雖然“成立新中國的法律”已在毛澤東和周恩來等人的領導下開始起草準備工作，但這并不意味著人民政協(xié)在制定這些法律的過程中只是形式上發(fā)揮作用或沒有發(fā)揮作用。事實上，早在籌備人民政協(xié)時，由中國共產(chǎn)黨負責起草的《共同綱領》草稿就已充分征求了參會的各政協(xié)代表的意見。經(jīng)500多名政協(xié)代表多次分組討論后，才進一步擬出了《共同綱領》草案[4]。

（二）人民政協(xié)與新中國成立初期的法律制定和執(zhí)行

新中國成立初期，法治建設急需解決無法可依的問題，人民政協(xié)實際承擔了一定的立法審查和討論的職責。人民政協(xié)第一屆全國委員會共舉行四次全體會議，專門成立政治法律組，協(xié)商制定婚姻法草案、土地改革法草案、懲治反革命條例等一系列重要法律。劉少奇在《關于土地改革問題的報告》中指出：“中共中央已經(jīng)起草了一個土地改革法草案提交政協(xié)全國委員會，請全國委員會審查和討論，以便取得共同一致的意見，然后向中央人民政府委員會建議，由中央人民政府委員會頒布施行?！盵5]可見，“請求政協(xié)全國委員會討論并請求中央人民政府決定施行”是當時立法的一項常規(guī)程序。

根據(jù)《人民政協(xié)組織法》和《人民政府組織法》，中央人民政府委員會由人民政協(xié)全體會議選舉產(chǎn)生并付之以行使國家權力的職權。從人員構成看，中央人民政府委員會委員與人民政協(xié)第一屆全國委員會委員的重合率很高，許多中央人民政府委員會委員同時擔任了全國政協(xié)委員。比如，在6位中央人民政府委員會副主席中有5人同時擔任全國政協(xié)委員，在中央人民政府委員會56位委員中有27人同時擔任全國政協(xié)委員。正是由于這樣的雙重身份，通過政協(xié)委員特別是中國共產(chǎn)黨外政協(xié)委員在中央人民政府委員會的履職，人民政協(xié)對中央人民政府委員會的決策產(chǎn)生了重要影響。具有雙重身份的政協(xié)委員既參加人民政協(xié)的相關會議，也參加中央人民政府委員會的相關會議。他們在人民政協(xié)已就制定相關法律與其他政協(xié)委員進行了前期審查和討論，在中央人民政府委員會又將在人民政協(xié)相關會議上收集到的意見和建議傳遞給了其他人民政府委員。通過具有雙重身份的政協(xié)委員這個紐帶，人民政協(xié)的立法意見和建議更及時、通暢地輸送到了中央人民政府委員會，在法律制定中發(fā)揮了重要作用。

有法可依要保證有法必依。新中國成立初期，人民政協(xié)在推動法律執(zhí)行過程中發(fā)揮了重要作用。1951年，毛澤東在接見參加第二次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議的各中央局和大城市黨委統(tǒng)戰(zhàn)部負責人時，特別強調要讓民主人士通過到各地視察的方式，監(jiān)督和調查土地改革法的執(zhí)行情況。他指出，讓民主人士“看看我們有什么缺點和錯誤”“是一件有益的事情，應該歡迎他們?nèi)ァ盵6]。為讓民主人士了解土地改革法的實施情況，人民政協(xié)全國委員會專門組織土改工作團奔赴各地。許多政協(xié)委員積極報名參加工作團，如梁漱溟報名參加了西南土改工作團。他在發(fā)言記錄本中表明了參加土改工作團的目的，一是了解“劉少奇報告中的話”，二是觀察當?shù)赝粮墓ぷ鳌昂戏ú缓戏ā盵7]。在考察結束后，梁漱溟趁一次共進晚餐的機會，與毛澤東討論和交流了土改法的執(zhí)行情況，對一些具體做法提出了意見和建議[6] 392，毛澤東鼓勵他到華南繼續(xù)對土改法的執(zhí)行情況進行考察，以便提出更多意見[8]。新中國成立初期，人民政協(xié)通過組織工作團等方式，為政協(xié)委員和其他黨外人士對執(zhí)法情況進行民主監(jiān)督提供了重要平臺，為促進法律的貫徹執(zhí)行做出了積極貢獻。

（三）人民政協(xié)與“文革”結束后恢復法制建設的思想動員

1954年，全國人民代表大會召開后，人民政協(xié)全體會議代行全國人民代表大會職權的任務圓滿完成。人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織以及中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商機構繼續(xù)存在并發(fā)揮重要作用?！拔母铩逼陂g，人民政協(xié)的工作受到嚴重干擾和破壞。人民政協(xié)全國委員會于1966年8月被迫停止辦公，地方各級政協(xié)的工作陷入癱瘓。盡管如此，人民政協(xié)仍在曲折中繼續(xù)尋找發(fā)揮作用的空間。1971年底，人民政協(xié)工作開始局部恢復。1976年，“文革”結束之初，很少有人從法制的角度反思“文革”。1978年初，人民政協(xié)召開第五屆全國委員會，鄧小平被選舉為全國政協(xié)主席。會議期間，委員們暢所欲言，討論了法制問題。梁漱溟在小組發(fā)言中說：“現(xiàn)在我們又有機會討論憲法，參與制定憲法了，這是一樁可喜的事情?！窈笠饾u依靠憲法和法律的權威，以法治國，這是歷史發(fā)展的趨勢，中國前途的所在，是任何人所阻擋不了的?！盵9]黨的十一屆三中全會召開后，反思“文革”期間中國法治建設遇到的挫折成為熱點話題。人民政協(xié)在其中發(fā)揮了重要作用，政協(xié)委員們積極參與這一話題的討論。如雷潔瓊在這一時期陸續(xù)通過人民政協(xié)的平臺發(fā)表了一系列關于民主和法制的文章。她認為：“社會主義法制是在發(fā)揚民主的基礎上制定的，是保障人民民主的，社會主義民主是廣泛的民主和真實的民主，不是口頭上或文字上形式主義的民主?！盵10]“社會主義國家的法律是人民意志和利益的體現(xiàn)，是神圣不可侵犯的，我們必須堅決維護法律的威嚴?！盵10]333這些意見和建議在當時形成了一定影響力，對“文革”結束后恢復國家法制工作起到了一定的促進作用。

以人民政協(xié)為重要平臺，鄧小平為恢復和發(fā)展民主法制工作做出了卓越貢獻。作為全國政協(xié)主席，他多次在有關會議上發(fā)表關于加強人民政協(xié)和民主人士在恢復和發(fā)展民主法制工作中作用的重要講話。1979年6月15日，鄧小平強調：“為了實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，必須發(fā)揚社會主義民主和加強社會主義法制。人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)就有關國家的大政方針、政治生活和四個現(xiàn)代化建設中的各項社會經(jīng)濟問題，進行協(xié)商、討論，實行互相監(jiān)督，發(fā)揮對憲法和法律實施的監(jiān)督作用?！盵11]10月19日，鄧小平鼓勵各民主黨派和工商聯(lián)為發(fā)揚民主、加強法制做出新的更大貢獻，強調在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度下“實行互相監(jiān)督，充分發(fā)揚社會主義民主，加強社會主義法制，對于增強和維護安定團結，共同搞好國家大事，是十分重要的”[11]204。他的這些重要講話，為在“文革”結束后恢復和發(fā)展國家的民主法制建設發(fā)揮了極大的思想動員作用。

二、人民政協(xié)在我國法治建設中的當代作用

以史為鑒，若人民政協(xié)的作用發(fā)揮得好，我國法治建設就處于順境；若人民政協(xié)的作用發(fā)揮得不好，我國法治建設就面臨困境。從某種程度上說，人民政協(xié)作用的發(fā)揮與我國法治建設狀況有一定的正相關。人民政協(xié)是促進我國法治建設不斷發(fā)展進步的正能量。盡管與改革開放前不同，人民政協(xié)在新的歷史時期的地位和作用發(fā)生了一定變化，但進一步發(fā)揮人民政協(xié)在我國法治建設中的作用仍有重大意義。這需要回答兩個基本問題：一是人民政協(xié)是否能發(fā)揮作用，即要找到發(fā)揮其作用的憲法法律依據(jù)；二是人民政協(xié)應怎樣發(fā)揮作用，即要結合法治建設的基本要求、特點和人民政協(xié)的自身職能，明確其在法治建設中的具體作用。

（一）人民政協(xié)在我國法治建設中發(fā)揮作用的憲法法律依據(jù)

是否具有憲法法律依據(jù)決定了人民政協(xié)能否在法治建設中發(fā)揮有效作用。人民政協(xié)的地位和作用是憲法法律規(guī)定的?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！边@從根本上為人民政協(xié)在法治建設中發(fā)揮作用提供了憲法基礎。此外，我國許多法律為人民政協(xié)在法治建設中發(fā)揮作用提供了具體保障。如《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第三十六條規(guī)定：“法律案有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見……法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見?！钡诹邨l規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見?！薄吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》第六條規(guī)定：“監(jiān)察工作應當依靠群眾。監(jiān)察機關建立舉報制度，公民、法人或者其他組織對于任何國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的違反行政紀律行為，有權向監(jiān)察機關提出控告或者檢舉?！比嗣裾f(xié)即屬于上述法律規(guī)定中的“組織”范疇，人民政協(xié)的組成單位，如工商聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺聯(lián)等即屬于上述法律規(guī)定中的“人民團體”范疇。

（二）人民政協(xié)在我國法治建設中的當代作用

法治建設是一項系統(tǒng)工程，需要保證立法、執(zhí)法、司法等各方面的有效運行，“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設”[12]。這是法治建設的基本要求。在法治建設中除司法活動要更多地強調確保司法機關“依法獨立行使司法權”外，立法、執(zhí)法、普法和法律援助活動都需要社會各界的廣泛參與。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《政協(xié)章程》）規(guī)定，人民政協(xié)具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三項職能。根據(jù)法治建設的基本要求和人民政協(xié)的自身職能，人民政協(xié)在法治建設中具有立法協(xié)商、執(zhí)法監(jiān)督和法律服務三項作用。

1.立法協(xié)商，即就國家立法機關的立法活動進行協(xié)商，提出相應的立法意見和建議。區(qū)別于《立法法》規(guī)定的其他“組織”，人民政協(xié)有更廣泛的社會代表性。人民政協(xié)的組成單位和政協(xié)委員參與立法活動的綜合能力強、專業(yè)水準高。這既是人民政協(xié)發(fā)揮立法協(xié)商作用的有利條件，也是國家立法機關在立法活動中尋求社會支持的急需資源。實踐中，人民政協(xié)及其組成單位、政協(xié)委員可通過依法提出立法調研報告，提交或發(fā)表立法專家意見，參加立法座談會、論證會、聽證會等方式發(fā)揮立法協(xié)商作用。

2.執(zhí)法監(jiān)督，即對國家行政機關的執(zhí)法活動進行民主監(jiān)督，提出建議和批評。執(zhí)法監(jiān)督是人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的一項基本內(nèi)容，具有重要現(xiàn)實意義。當代中國，實現(xiàn)有法必依、促進依法行政仍是法治建設的一項重要課題。促進政府守法、建設法治政府需要充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用?！度嫱七M依法行政實施綱要》規(guī)定，各級人民政府應“自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督，虛心聽取其對政府工作的意見和建議”?！秶鴦赵宏P于加強法治政府建設的意見》指出：“各級人民政府和政府部門要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和人民法院依法實施的監(jiān)督?！边@表明我國最高國家行政機關明確保障和支持人民政協(xié)發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督作用?！墩f(xié)章程》規(guī)定，參加人民政協(xié)全國委員會和地方委員會的單位和個人，有“對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評的權利，以及對違紀違法行為檢舉揭發(fā)、參與調查和檢查的權利”。在實踐中，人民政協(xié)及其組成單位、政協(xié)委員既可通過依法對行政機關的具體行政行為提出建議和批評的方式，也可通過參加行政機關組織和邀請的座談會、聽證會等方式發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督作用。

3.法律服務，即為全社會和廣大人民群眾提供一定的法律服務。與前兩項作用相區(qū)別，法律服務主要面向社會和人民群眾?！墩f(xié)章程》規(guī)定，人民政協(xié)及其組織、政協(xié)委員既可充分發(fā)揮其聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，開展社會普法宣傳和守法教育活動，也可充分發(fā)揮其專業(yè)水平較高的優(yōu)勢，發(fā)展法律服務事業(yè)，支持和推動相關人民團體和社會組織為人民群眾提供更便捷、優(yōu)質的法律援助服務。政協(xié)委員還可以通過廣泛收集社情民意，全面了解和反映人民群眾的法治愿望和要求，引導和促進人民群眾依法表達訴求、解決糾紛，為營造良好的法治環(huán)境做出有益貢獻。

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責任編輯：孫德魁