統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)研究

摘要： 統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是與統(tǒng)一戰(zhàn)線及統(tǒng)戰(zhàn)工作各領(lǐng)域有關(guān)的法律法規(guī)文件的總和，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的外延囊括憲法、基本法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)歷了從建黨到現(xiàn)在近百年的進(jìn)程，既有經(jīng)驗(yàn)也有需要反思的問題。要明確統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的價(jià)值、邏輯與思路，加強(qiáng)統(tǒng)籌，加快推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法制建設(shè)，健全統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)一戰(zhàn)線；統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系；依法治國

中圖分類號：D613 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）03-0008-06

統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)，是鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、推進(jìn)統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新發(fā)展的重要條件。統(tǒng)戰(zhàn)理論政策研究要關(guān)注這一重大課題。要從分析統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的系統(tǒng)構(gòu)成入手，分析統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀與問題，并在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的對策。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的系統(tǒng)構(gòu)成

統(tǒng)一戰(zhàn)線是一定社會政治力量基于共同政治目標(biāo)的聯(lián)合。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系是與統(tǒng)一戰(zhàn)線及統(tǒng)戰(zhàn)工作各領(lǐng)域有關(guān)的法律法規(guī)文件的總和。中國特色社會主義法治體系中的“法”不僅包括法律法規(guī)，而且包括黨內(nèi)法規(guī)?！皣曳珊忘h內(nèi)法規(guī)在中國社會的并存是中國社會法治的一個(gè)明顯的特色。”[1]統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的外延囊括憲法、基本法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件。

（一）憲法對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定

我國現(xiàn)行憲法在序言部分明確指出：“在長期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”雖然學(xué)術(shù)界對憲法序言部分是否具有法律效力的問題存在爭議，但是憲法對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定具有歷史性和系統(tǒng)性。

1.憲法修正案反映了統(tǒng)一戰(zhàn)線的時(shí)代發(fā)展。非公有制經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域中最為活躍的要素。黨的十一屆三中全會之前，我國非公有制經(jīng)濟(jì)的規(guī)模幾乎為零。1988年的憲法修正案正式將其明確為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充”。1999年的憲法修正案將其升級為“社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。2004年的憲法修正案將統(tǒng)一戰(zhàn)線明確為社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的聯(lián)盟。

2.憲法的具體條文反映了統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)容。在多黨合作方面，憲法序言規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！痹谏贁?shù)民族方面，憲法第四條規(guī)定：“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系?！睉椃ǖ谌碌诹?jié)專門對民族自治地方的自治機(jī)關(guān)做出了規(guī)定。在宗教方面，憲法第三十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有宗教信仰自由。任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護(hù)正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配?！痹诟郯呐_方面，憲法第三十一條規(guī)定了國家設(shè)立特別行政區(qū)的權(quán)力及方式。在非公有制經(jīng)濟(jì)方面，憲法第十一條明確規(guī)定個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)都是我國市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，國家對非公有制經(jīng)濟(jì)持鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)的態(tài)度。在其他方面，憲法第二十三條肯定了知識分子在現(xiàn)代建設(shè)中的作用，第五十條強(qiáng)調(diào)保護(hù)華僑、歸僑和僑眷的權(quán)利和利益。

（二）基本法律對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定

狹義的法律是指全國人大及其常委會為行使立法權(quán)而制定、具有普遍約束力的文件，不包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。在基本法律層面對統(tǒng)一戰(zhàn)線加以規(guī)定十分重要。

在多黨合作方面，《國家安全法》第十一條規(guī)定， 中華人民共和國公民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織都有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)；《未成年人保護(hù)法》第六條規(guī)定，保護(hù)未成年人是政黨的責(zé)任；《保守國家秘密法》第三條規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)、政黨、武裝力量、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)人都有保守國家秘密的義務(wù)。此外，《集會游行示威法》第十二條、《國防法》第四十二條、《國防教育法》第五條以及《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》等基本法律中也都有涉及多黨合作的規(guī)定。

在少數(shù)民族方面，《民族區(qū)域自治法》是依據(jù)憲法制定的民族區(qū)域自治方面的基本法律。《民族區(qū)域自治法》對民族自治地方的建立和自治機(jī)關(guān)的組成做出了明確的規(guī)定。《刑法》第二百四十九條規(guī)定，對“煽動民族仇恨”“民族歧視”的行為給予定罪量刑?！度珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸x舉法》第五章對各少數(shù)民族的選舉做出了規(guī)定。

在宗教方面，《刑法》第三百條規(guī)定，對組織、利用邪教實(shí)施相關(guān)犯罪行為進(jìn)行處罰；《民族區(qū)域自治法》第五十三條規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)要教育各民族的干部和群眾相互學(xué)習(xí)、相互幫助、相互信任，互相尊重彼此的語言、文字和宗教信仰，共同維護(hù)國家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)。此外，《民法通則》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《義務(wù)教育法》《工會法》《兵役法》《勞動法》《勞動合同法》《廣告法》《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》《紅十字會法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《集會游行示威法》《反恐怖主義法》等法律文件也有涉及宗教的規(guī)定。

在港澳臺和海外方面，《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》是關(guān)于“一國兩制”的基本法律，也是處理中央與港澳關(guān)系的基本依據(jù)?！斗捶至褔曳ā穭t以專門法律的形式確定了對臺政策和統(tǒng)一方針?！缎谭ā返谝话倭闳龡l規(guī)定，對組織、策劃、實(shí)施分裂國家和危害國家統(tǒng)一的行為給予定罪量刑。除此以外，《民法通則》《臺灣同胞投資保護(hù)法》《香港特別行政區(qū)駐軍法》《澳門特別行政區(qū)駐軍法》《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》等也做出了相關(guān)規(guī)定。

在非公有制經(jīng)濟(jì)方面，《刑法》第三章專門規(guī)定了破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪類型；《民法通則》規(guī)定了個(gè)體工商戶、個(gè)人合伙、法人等的民事法律責(zé)任。改革開放之后，為了促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國制定了《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外商獨(dú)資企業(yè)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》《物權(quán)法》《企業(yè)所得稅法》等相關(guān)法律。

（三）行政法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定

根據(jù)《立法法》，行政法規(guī)是指國務(wù)院頒布的、為執(zhí)行憲法和法律規(guī)定或管理國家、社會事務(wù)而制定的各類法規(guī)的總稱。

在少數(shù)民族方面，國務(wù)院1993年通過的《城市民族工作條例》要求在城市工作中注重保障少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)、教育、商業(yè)、習(xí)俗、工作等方面的利益。為了促進(jìn)民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展，鞏固民族團(tuán)結(jié)，國家民族事務(wù)委員會于1993年9月15日頒布了《民族鄉(xiāng)行政工作條例》。2005年，《國務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉的若干規(guī)定》要求上級政府和中央財(cái)政優(yōu)先在少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

在宗教方面，《宗教事務(wù)條例》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》等都做出了相關(guān)規(guī)定。1988年9月27日通過的《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定“宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的土地”免繳土地使用稅。2003年2月19日通過的《中外合作辦學(xué)條例》規(guī)定：“外國宗教組織、宗教機(jī)構(gòu)、院校和教職人員不得在中國境內(nèi)從事合作辦學(xué)活動，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)不得進(jìn)行宗教教育和開展宗教活動?！?/p>

在港澳臺和海外方面，國務(wù)院于2004年6月4日通過的《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》對歸僑及僑眷的身份管理、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、出入自由等做出了規(guī)定。1991年12月17日頒布的《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》對大陸居民前往臺灣和臺灣居民來大陸須履行的程序做出了具體規(guī)定。

在非公有制經(jīng)濟(jì)方面，為了應(yīng)對私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展“無法可依”的局面，國務(wù)院于1988年6月3日通過的《私營企業(yè)暫行條例》對私營企業(yè)的種類、設(shè)置條件、運(yùn)行規(guī)則和監(jiān)管內(nèi)容等做出了規(guī)定。國務(wù)院出臺的有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的行政法規(guī)還有《中外合資經(jīng)營企業(yè)法實(shí)施條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》《外國企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等。

（四）規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定

在少數(shù)民族方面，民族自治地方共制定了自治條例139件、單行條例777件，根據(jù)本地實(shí)際對法律和行政法規(guī)做出變通和補(bǔ)充規(guī)定75件，13個(gè)轄有民族自治地方的省先后制定了實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定或意見，少數(shù)民族散居的10個(gè)省、直轄市出臺了少數(shù)民族權(quán)益保障條例[2]。

在宗教方面，國務(wù)院的部門規(guī)章包括《宗教院校聘用外籍專業(yè)人員辦法》《境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》《藏傳佛教活佛轉(zhuǎn)世管理辦法》《宗教院校設(shè)立辦法》等。

在港澳臺和海外方面，原勞動和社會保障部出臺的《臺灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》就港澳臺人員在內(nèi)地就業(yè)的認(rèn)定、條件和程序做出了規(guī)定。

在非公有制經(jīng)濟(jì)方面，《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》對非公有制經(jīng)濟(jì)的市場準(zhǔn)入、財(cái)政金融支持、社會服務(wù)、政府監(jiān)管等做出了規(guī)定。最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于依法平等保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì) 促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》。

（五）黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定

1.《黨章》對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定?！饵h章》對統(tǒng)一戰(zhàn)線做出明確的規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨同全國各民族工人、農(nóng)民、知識分子團(tuán)結(jié)在一起，同各民主黨派、無黨派人士、各民族的愛國力量團(tuán)結(jié)在一起，進(jìn)一步發(fā)展和壯大由全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者組成的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。不斷加強(qiáng)全國人民包括香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和海外僑胞的團(tuán)結(jié)。按照‘一個(gè)國家、兩種制度’的方針，促進(jìn)香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，完成祖國統(tǒng)一大業(yè)?！薄饵h章》回應(yīng)了憲法關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定。

2.黨內(nèi)條例對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（下文簡稱《條例》）對黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織與職責(zé)、對象和內(nèi)容等做出了具體的規(guī)定?！稐l例》明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作范圍和對象；規(guī)定了民主黨派和無黨派人士履行職能的內(nèi)容、程序和方式；明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線各個(gè)領(lǐng)域工作的指導(dǎo)方針、政策和基本要求、任務(wù)、機(jī)制。

3.一般黨內(nèi)文件對統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定。出臺指導(dǎo)性意見是黨實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式的重要途徑之一。長期以來，黨出臺了一系列關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的指導(dǎo)性意見。它們包括《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》等。

二、統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與問題

統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了從建黨到現(xiàn)在近百年的進(jìn)程，既有經(jīng)驗(yàn)也有需要反思的問題。

（一）統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

1.從縱向維度來看，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)歷了由“黨內(nèi)法”向“國家法”的轉(zhuǎn)變過程。在長期的革命斗爭中，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)主要以“黨內(nèi)法”的形式出現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨第三次全國代表大會宣言》和黨的六大通過的《政治決議案》《土地問題決議案》和瓦窯堡會議通過的《中共中央關(guān)于目前政治形勢與黨的任務(wù)的決議》，以及黨的七大通過的《論統(tǒng)一戰(zhàn)線》和1949年的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)體系》等都涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線。新中國成立后，“黨內(nèi)法”引導(dǎo)了“國家法”中關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線規(guī)定的演變。

2.從橫向維度來看，非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法規(guī)的完善帶動了統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)。根據(jù)馬克思主義歷史唯物論，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅推動了本領(lǐng)域法規(guī)的完善，也帶動了其他領(lǐng)域法規(guī)的建設(shè)。改革開放后，隨著個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，1987年起開始施行的《民法通則》規(guī)定：在我國境內(nèi)成立的中外合資、中外合作和外商獨(dú)資企業(yè)具備相關(guān)條件的可以成為中國企業(yè)法人。1994年3月5日八屆全國人大常委會第六次會議通過的《臺灣同胞投資保護(hù)法》對引導(dǎo)投資方向、規(guī)范投資行為，促進(jìn)海峽兩岸經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，完善臺胞投資保護(hù)的法規(guī)體系發(fā)揮了積極作用。

3.從法律效力維度來看，低位階“法”在統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)中扮演了重要角色。低位階“法”是指除了憲法、基本法律之外的規(guī)范性文件。在過去相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，我國的法律體系不夠完備，不少領(lǐng)域無法可依，只能先制定行政法規(guī)、規(guī)章和黨內(nèi)規(guī)范性文件，待條件成熟之后再上升為法律。低位階“法”對于規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展、促進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的完善發(fā)揮了重要作用。與法律相比，低位階“法”易于修改變通和執(zhí)行操作，是統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的重要構(gòu)成。

4.從依賴路徑維度來看，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)離不開國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的逐步完善。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)不是孤立的行為，而是涉及整個(gè)國家法治建設(shè)的系統(tǒng)行為。從發(fā)展路徑來看，國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)的完善是統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)最為基礎(chǔ)、關(guān)鍵和直接的步驟。

（二）統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的不足

1.缺乏宏觀的立法規(guī)劃與思路。《立法法》第五十二條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排?！睂τ谌绾尉幹屏⒎ㄒ?guī)劃和年度立法計(jì)劃的問題，該條款指出“要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項(xiàng)目，提高立法的及時(shí)性、針對性和系統(tǒng)性”。但在現(xiàn)實(shí)中，由于立法工作的精細(xì)性與行政事務(wù)的繁雜性，全國人大常委會往往沒有精力去處理這些事務(wù)。在具體的立法規(guī)劃中，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)處于不突出的位置。

2.統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌推進(jìn)。在實(shí)踐中，各個(gè)領(lǐng)域的統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)往往“各自為政”，存在不平衡狀況。例如，多黨合作領(lǐng)域缺乏基本法律文件；民族事務(wù)領(lǐng)域的法規(guī)多表現(xiàn)為地方自治條例、單行條例；宗教事務(wù)領(lǐng)域不管是法律還是行政法規(guī)、規(guī)章，均存在“短板”。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的中國人民政治協(xié)商會議，在實(shí)踐中主要承擔(dān)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能，并無統(tǒng)籌統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的職能。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的深入推進(jìn)需要加強(qiáng)統(tǒng)籌。

3.統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)中具體法制滯后。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。其一，立法的不平衡性。統(tǒng)一戰(zhàn)線立法主要集中在非公有制經(jīng)濟(jì)、民族事務(wù)、港澳臺事務(wù)等“熱門”領(lǐng)域，而在多黨合作和政治協(xié)商、宗教事務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)展緩慢。特別是多黨合作和政治協(xié)商方面，僅有政協(xié)章程的粗略規(guī)定，而相關(guān)的實(shí)體法、程序法均屬空白。其二，立法的低位階性。統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域的規(guī)范性文件總體效力較低，以行政法規(guī)、自治條例和黨內(nèi)法規(guī)為主。這樣容易導(dǎo)致法律體系內(nèi)部規(guī)定的不一致、沖突和實(shí)際適用的困難。其三，立法的滯后性。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)總體立法時(shí)間較早，雖進(jìn)行了修訂，但存在不適應(yīng)形勢發(fā)展的問題。

4.統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)缺乏監(jiān)督機(jī)制。法要獲得普遍的遵從，就應(yīng)該在對外意志上保持一致。監(jiān)督機(jī)制的缺失容易造成法律規(guī)范之間的沖突和權(quán)威的自損。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系中相互沖突的現(xiàn)象同樣存在。另外，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系中缺乏懲罰性規(guī)定，不利于自身得到執(zhí)行。比如，《條例》就沒有監(jiān)督保障性條款。

三、統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的完善路徑

（一）明確統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的價(jià)值、邏輯與思路

統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系并不是一個(gè)新出現(xiàn)的概念，而是長期統(tǒng)一戰(zhàn)線工作實(shí)踐催生的綜合系統(tǒng)。憲法和《黨章》關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的相關(guān)論述是統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的理論源泉，應(yīng)得到進(jìn)一步貫徹。要通過各種形式的“法”鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的價(jià)值是用法的形式保障中國共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，保障各民主黨派和人民團(tuán)體的參政權(quán)利，保障民族團(tuán)結(jié)與國家統(tǒng)一，保障多黨合作、民族、宗教、港澳臺、非公有制經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的工作規(guī)范有序開展。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的邏輯是形成以憲法為根基，以基本法律為骨干，以行政法規(guī)、規(guī)章、黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件為配套的統(tǒng)一戰(zhàn)線法的體系。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)的基本思路是逐步以黨內(nèi)法規(guī)取代指導(dǎo)性意見；完善已有的相關(guān)基本法律；制定和完善有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，并在條件成熟的情況下逐步把它們上升為基本法律，逐步把統(tǒng)一戰(zhàn)線的鞏固和發(fā)展納入制度化、規(guī)范化、法治化的軌道。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)

愛麗絲·米勒認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)分工不同在各領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著樞紐性作用，是中國共產(chǎn)黨用以提出政策建議、協(xié)調(diào)政策執(zhí)行的主要制度性設(shè)計(jì)[3]。作為我國獨(dú)特的政治組織形式，領(lǐng)導(dǎo)小組有利于整合資源，凝聚共識，完成特定的目標(biāo)。統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)也需要有專門的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌推進(jìn)。目前，已經(jīng)成立的中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是對統(tǒng)一戰(zhàn)線貫徹落實(shí)中央重大決策部署和中央關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線重大方針、政策、法律法規(guī)情況進(jìn)行研究，指導(dǎo)各地區(qū)各部門各單位黨委（黨組）貫徹落實(shí)中央關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針政策、法律法規(guī)，督促檢查中央關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的重大方針、政策、法律法規(guī)的貫徹落實(shí)等。筆者建議在上述基礎(chǔ)上，把“統(tǒng)籌推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)”增加為中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)內(nèi)容。中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)規(guī)劃，明確任務(wù)和時(shí)間表，加強(qiáng)同全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)等的協(xié)調(diào)，更好地統(tǒng)籌推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)。

（三）加快推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法制建設(shè)

加快推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線法制建設(shè)，要做好“立”“改”“廢”工作。在制定新法方面，要制定一些長期缺失的基本法律，以彌補(bǔ)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)性漏洞。比如，在多黨合作方面，探討制定《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制和政治協(xié)商法》；在宗教方面，探討制定《宗教法》。在法規(guī)修訂方面，要對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，將條件成熟的行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)逐步升級為法律文件。比如，在民族方面，修改《民族區(qū)域自治法》，增加法律的解釋機(jī)制、審查機(jī)制和違法懲罰機(jī)制，增強(qiáng)條文的確定性、規(guī)范性和可操作性；在宗教方面，加強(qiáng)保護(hù)公民的宗教信仰自由的內(nèi)容，加強(qiáng)打擊宗教犯罪活動的規(guī)定。

（四）健全統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)，應(yīng)在統(tǒng)籌推進(jìn)的基礎(chǔ)上，健全監(jiān)督機(jī)制。在事前監(jiān)督方面，要在統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系建設(shè)規(guī)劃中加強(qiáng)審查，對于已經(jīng)列入規(guī)劃、短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成共識的草案，應(yīng)進(jìn)行謹(jǐn)慎論證；對于擬提交討論表決的草案，應(yīng)首先進(jìn)行“合法性”審查。在事中監(jiān)督方面，統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)草案應(yīng)按規(guī)定程序討論、表決，積極完善匿名表決機(jī)制，聽取立法專家、專業(yè)人士的意見，實(shí)現(xiàn)開門立法、民主立法。在事后監(jiān)督方面，加強(qiáng)對統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)體系的梳理，對于相互沖突的內(nèi)容進(jìn)行清理，做到統(tǒng)一、協(xié)調(diào)；對統(tǒng)一戰(zhàn)線法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、考核，并按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李軍.法·法律·黨內(nèi)法規(guī)[J].烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（2）：5-8.

[2] 在新的起點(diǎn)上大力推進(jìn)民族法制體系建設(shè)——國家民委有關(guān)負(fù)責(zé)人就《民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃（2011—2015年）》答記者問[N].中國民族報(bào)，2011-08-12（1）.

[3] AliceL.Miller.The CCP Centeral Committees Leading SmallGroups[J].The China Leadership Monitor， 2008（26）.

責(zé)任編輯：林華山