美國政府風(fēng)險溝通實踐及其啟示分析

劉鐵忠，韓 笑，李慧茹，張湖波，李蕭薇

（1.北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，北京 100081；2.北京市民防局宣傳教育處，北京 100053）

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美國政府風(fēng)險溝通實踐及其啟示分析

劉鐵忠1，韓 笑2，李慧茹1，張湖波1，李蕭薇1

（1.北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，北京 100081；2.北京市民防局宣傳教育處，北京 100053）

摘 要：針對美國政府體系與中國地方政府的風(fēng)險溝通實踐進行分析，對于美國政府體系風(fēng)險溝通實踐的研究主要從聯(lián)邦（FEMA）、州（DEMA）、地方政府三個層次入手，重點分析事件通知系統(tǒng)、日常培訓(xùn)活動等項目；對于中國地方政府風(fēng)險溝通實踐，主要從風(fēng)險溝通形式、風(fēng)險溝通渠道等方面進行分析，并從政府體制、社會文化、公民素質(zhì)三個方面進行中美兩國社會環(huán)境差異分析。分析表明：風(fēng)險情境類型方面，應(yīng)針對需求緊迫的災(zāi)種與需求一般的災(zāi)種制定梯次宣教培訓(xùn)規(guī)劃；信息獲取渠道方面，應(yīng)深入研究災(zāi)害風(fēng)險信息流動規(guī)律，制定切合實際的宣教培訓(xùn)方案；培訓(xùn)方式方面，應(yīng)將示范帶動效應(yīng)與整體推動相結(jié)合，提升社區(qū)、學(xué)校等基層場所的應(yīng)急響應(yīng)能力；風(fēng)險溝通內(nèi)容方面，應(yīng)推進宣教培訓(xùn)內(nèi)容體系標準化建設(shè)，切實提高宣教培訓(xùn)的效果。關(guān)鍵詞：風(fēng)險溝通；美國政府體系實踐；中國地方政府實踐；社區(qū)參與；公民素質(zhì)

0 引言

青島11·22輸油管道爆炸事件、天津濱海新區(qū)8·12危險化學(xué)品倉庫爆炸事故等一系列事故慘劇提醒人們，雖然身處鬧市，但危險離我們并不遙遠。當風(fēng)險不可避免地到來時，必須學(xué)會與風(fēng)險共存。20世紀90年代德國著名社會學(xué)家烏爾里希.貝克（1986）提出著名的風(fēng)險社會論斷［1］，認為由于人類實踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險已經(jīng)使現(xiàn)代社會的人們置身于文明的火山之上。然而，風(fēng)險是可以被建構(gòu)的，掌握界定風(fēng)險權(quán)力的大眾傳媒或相關(guān)專業(yè)部門可以夸大、轉(zhuǎn)化或者消減風(fēng)險。政府必須實施有效的風(fēng)險溝通策略，緩解群體的風(fēng)險認知差異，使人們了解關(guān)于風(fēng)險的知識，獲取避免風(fēng)險的手段，消減風(fēng)險對人們造成的傷害。

風(fēng)險溝通指個體、群體和公共機構(gòu)之間就風(fēng)險問題進行信息和意見交換的互動過程，它涉及風(fēng)險性質(zhì)的多重信息以及其他表達關(guān)切、意見的信息，或者對于風(fēng)險信息及管理風(fēng)險做出的法律制度安排反應(yīng)的信息。學(xué)術(shù)界對風(fēng)險溝通、風(fēng)險感知的研究也很早就開始。風(fēng)險溝通貫穿于災(zāi)害風(fēng)險管理的全過程，它通過幫助利益相關(guān)者了解已經(jīng)明確和尚不明確的風(fēng)險，消除彼此間的誤解；通過提高公眾的風(fēng)險認知水平，減少公眾面對風(fēng)險時的不安與恐懼［2］。

風(fēng)險溝通理論的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段［3-7］：初期階段，關(guān)注信息線性傳播的單向溝通［8］，該階段的理論強調(diào)了風(fēng)險溝通的告知、說服、引導(dǎo)和教育公眾等功能。發(fā)展階段，關(guān)注互動式手段的雙向溝通，該階段的理論關(guān)注利益主體間的互動性與溝通內(nèi)容的多樣性，強調(diào)賦予公眾主動思考、提問、建議甚至決策的權(quán)利。成熟階段，關(guān)注社會關(guān)系建構(gòu)的溝通方式，該階段的理論強調(diào)風(fēng)險溝通內(nèi)容不僅包含信息，而且應(yīng)包括支撐溝通的社會關(guān)系［9-11］。由此可見，有效處理公眾的情緒問題與準確科學(xué)地處理風(fēng)險數(shù)據(jù)同樣重要，了解人們的風(fēng)險感知并制定有針對性的溝通方案與處置風(fēng)險的技術(shù)性危害同樣重要。

然而，與理論發(fā)展相對成熟不同的是，政府風(fēng)險溝通實踐探索面臨諸多問題。天津濱海新區(qū)危險化學(xué)品倉庫爆炸事故發(fā)生之后，危險化學(xué)品生產(chǎn)及存儲單位紛紛加強了對安全距離居民點的核

理論發(fā)展脈絡(luò)與實踐經(jīng)驗顯示，風(fēng)險溝通既涉及向公眾發(fā)出預(yù)警信息，又涉及公眾保護行動的引導(dǎo)。需要注意的是，除非風(fēng)險傳播者有足夠強大的可信度或權(quán)威來使人們服從命令，不然信息接收者接受的信息就可能變得模糊，這將導(dǎo)致公眾會花費更多的時間在尋找和處理信息上，而不是準備和實施保護行動。因此，具有權(quán)威性與可信度的政府風(fēng)險溝通必須引起重視。因此，借鑒美國政府成熟的風(fēng)險溝通實踐，結(jié)合中國地方政府風(fēng)險溝通經(jīng)驗，提出有針對性的對策建議，將有助于提升政府風(fēng)險溝通效率，進而提高公眾保護的效率與效果。

1 美國政府體系的風(fēng)險溝通實踐

美國的政府體系包括聯(lián)邦政府、州政府與地方政府，但聯(lián)邦政府、州政府和地方政府互不隸屬。因此對美國政府風(fēng)險溝通實踐的分析涉及聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層級。

1.1 聯(lián)邦政府層級風(fēng)險溝通實踐

美國聯(lián)邦政府層級執(zhí)行公眾風(fēng)險溝通的部門由聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）實施。FEMA成立于1978年，在2003年被納入國土安全部。此后雖然FEMA的很多職責出現(xiàn)不同層次的弱化，但它仍然在美國聯(lián)邦政府風(fēng)險溝通中發(fā)揮重要作用。其主要功能體現(xiàn)在三個方面：國家事件通知系統(tǒng)、應(yīng)急管理學(xué)院和社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組項目。

（1）國家突發(fā)事件通知系統(tǒng)（National Incident Management System，NIMS）［13］。NIMS是美國政府引導(dǎo)所有部門、機構(gòu)和社會公眾等相關(guān)主體，以無縫合作的方式應(yīng)對各種緊急狀態(tài)和各類突發(fā)事件的重要指南。該系統(tǒng)基于多年來美國應(yīng)對各類突發(fā)事件的成功經(jīng)驗，針對幾乎所有類型的緊急狀況和突發(fā)事件，提供了一個綜合性的應(yīng)對框架。突發(fā)事件管理系統(tǒng)將社區(qū)應(yīng)對納入國家響應(yīng)體系，目標用戶是個體、家庭、社區(qū)、私有企業(yè)與非贏利部門、宗教組織以及地方政府、州政府、海島、聯(lián)邦政府。通過使用這個管理系統(tǒng)，使社區(qū)成為綜合國家應(yīng)對體系的組成成分，在面臨自然事件、恐怖襲擊、其他人為災(zāi)難的時候，突發(fā)事件管理系統(tǒng)可以促進應(yīng)急管理與響應(yīng)的效率。突發(fā)事件管理系統(tǒng)旨在提供標準的事件管理方法，它針對的是長期的災(zāi)害響應(yīng)，提供了一個持續(xù)的、在國家層次進行風(fēng)險溝通的方法，聯(lián)邦、州、部落、地方政府、私有部門和非政府組織共同工作，無論事件發(fā)生的原因、規(guī)模或復(fù)雜性，都能進行準備、響應(yīng)、復(fù)原和減緩活動。突發(fā)事件管理系統(tǒng)是一種標準的事件管理程序，它強調(diào)一般災(zāi)害響應(yīng)的原則、方法與支持機制，并進行資源整合管理。雖然突發(fā)事件開始并結(jié)束于發(fā)生區(qū)域，但是突發(fā)事件的成功應(yīng)對依賴于多個部門、多個政府層次的干預(yù)，廣泛協(xié)作能夠提高事件應(yīng)對的效率與效果。

（2）應(yīng)急管理學(xué)院（Emergency Management Institute，EMI）［14］。FEMA最早關(guān)注的災(zāi)種為火災(zāi)，隨后將注意力擴大到自然災(zāi)害，之后又增加了事故災(zāi)難，美國911事件發(fā)生之后更是將反恐事件納入其管理范圍。但是，無論FEMA管理的業(yè)務(wù)范圍發(fā)生什么變化，培訓(xùn)都一直是其重點強調(diào)的內(nèi)容。2004年FEMA轉(zhuǎn)型以來，EMI項目更成為FEMA的核心業(yè)務(wù)板塊。應(yīng)急管理學(xué)院提供各個層次的培訓(xùn)，培訓(xùn)對象不僅包括普通的美國公民，還包括應(yīng)急管理中的管理層。以應(yīng)急管理專業(yè)程序（EMPP）為例，它旨在強化領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理的能力，提供相關(guān)的管理理論與概念教學(xué)以及案例研究。參加者主要包括政府、非贏利志愿組織、私有部門負有應(yīng)急管理職責的領(lǐng)導(dǎo)者或國土安全部門的人員。應(yīng)急管理學(xué)院的培訓(xùn)課程針對的是短期的災(zāi)害響應(yīng)，支撐國土安全部與FEMA制定的目標，增進美國各級政府的應(yīng)急準備、保護、響應(yīng)、恢復(fù)的能力，減少各種災(zāi)害與突發(fā)事件的對美國人的潛在影響。應(yīng)急管理學(xué)院提供多種服務(wù)，包括遠程學(xué)習(xí)程序（ISP）、國家事件管理系統(tǒng)（NIMS）、應(yīng)急管理專業(yè)程序（EMPP）、部落課程（Tribal Curriculum）、學(xué)校多危險與群體傷亡事件計劃（Multi hazard and Mass Casualty Planning）、專業(yè)演練實踐程序（MEPP）和專業(yè)培訓(xùn)程序（MTP）等。在這些服務(wù)中，有些需要去應(yīng)急管理學(xué)院進行實地培訓(xùn)，有些則只需要登錄應(yīng)急管理學(xué)院的網(wǎng)站，通過注冊申請就能學(xué)習(xí)。以遠程學(xué)習(xí)程序為例，美國公民輸入證件號碼就可以進入在線學(xué)習(xí)的界面，所有可以學(xué)習(xí)的課程都顯示在首頁，每月都會有一些新增課程。每個課程都有詳細的課程目標、課程回顧以及考試時間和方式。由此可見遠程學(xué)習(xí)課程是一種實時的遠程教學(xué)，能夠確實提高美國公民的應(yīng)急管理能力。

（3）社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)團隊項目（Community Emergency Response Team，CERT）［15］。FEMA一直比較注重基層應(yīng)急反應(yīng)能力的培訓(xùn)，具體反應(yīng)在CERT項目上，從早期的社區(qū)影響力項目到現(xiàn)在CERT項目都是應(yīng)急管理署關(guān)注的焦點。影響力項目是指構(gòu)建具有災(zāi)害抵抗力的社區(qū)，而社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)團隊是一個發(fā)展規(guī)劃，這個計劃從2014年持續(xù)到2018年，目的向人們傳授影響其區(qū)域的災(zāi)害準備知識，進行基本的災(zāi)害響應(yīng)技能的培訓(xùn)，例如火災(zāi)安全、搜尋與營救、團隊組織與災(zāi)害醫(yī)療。事實上，CERT的概念并不是FEMA創(chuàng)立，而是于1985年由洛杉磯城市火災(zāi)部門提出，F(xiàn)EMA認為針對社區(qū)的項目是有意義的，從1993年至今已經(jīng)有28個州實施這個項目。根據(jù)FEMA的理念，在發(fā)生某一事件后，如果專業(yè)救援人員還沒有到來，CERT成員可以利用在課堂和練習(xí)期間學(xué)到的培訓(xùn)知識為周圍或工作場所的其他人員提供幫助，以求延伸第一響應(yīng)者的服務(wù)，直到專業(yè)人員到來。團隊成員被鼓勵更加積極主動地參與社區(qū)應(yīng)急準備項目，在其中擔負起更積極的角色，為應(yīng)急機構(gòu)提供支持。這個項目不僅使居民獲得在災(zāi)害發(fā)生后的生存技能，還可以使其可以了解自己在災(zāi)害后可以獲得的幫助和支持，以及應(yīng)該承擔的責任。應(yīng)急管理署認為讓居民提高應(yīng)急準備和災(zāi)后生存技能很重要，因此后來將這個項目擴展到所有災(zāi)害中。實施CERT項目的步驟：首先，識別目標及其資源需求，這一步需要得到官員的支持，主要是州政府官員的支持；其次，從社區(qū)組織、商業(yè)組織、工人和政府雇員中招募志愿者；再次，培訓(xùn)團隊干部，實施計劃；最后，進行培訓(xùn)與演練。

1.2 州政府層級風(fēng)險溝通實踐

美國各個州政府的風(fēng)險溝通實踐的形式相差較大，但實質(zhì)內(nèi)容基本相同。因此，選擇地理位置距離聯(lián)邦較近的特拉華州為例進行剖析。特拉華州風(fēng)險溝通事務(wù)由其應(yīng)急管理署（Delaware Emergency Management Agency，DEMA）執(zhí)行。DEMA起源自二戰(zhàn)時的民防準備辦公室，最初關(guān)注自然災(zāi)害、氣象事件、化學(xué)泄漏、生物威脅、核泄漏等事件，發(fā)展至今DEMA已經(jīng)成為國土安全部的一個分支機構(gòu)。DEMA主要的業(yè)務(wù)活動包括六個方面：特拉華緊急事件通知系統(tǒng)、緊急狀態(tài)駕車限制、培訓(xùn)與演練、居民合作、備災(zāi)和其他輔助信息［16］。

（1）緊急事件通知系統(tǒng)（Delaware Emergency Notification System，DENS）。DENS是進行公眾預(yù)警與應(yīng)急保護行動的信息系統(tǒng)，它實際上是一種電話系統(tǒng)。公眾同意加入這個系統(tǒng)之后，一旦災(zāi)害影響居民的健康和安全時，城市、縣與州的機構(gòu)就會通過打電話的方式向公眾發(fā)出通知與預(yù)警。緊急事件通知系統(tǒng)允許地方911中心或應(yīng)急管理者向特定的街區(qū)、鄰里或大型受影響地區(qū)發(fā)布事件信息，以及利用固定電話線向家庭或商業(yè)設(shè)施內(nèi)傳遞信息。家庭或商業(yè)用戶只要申請緊急事件通知系統(tǒng)的服務(wù)，就能接收到災(zāi)害信息。很多家庭與商業(yè)設(shè)施沒有這種傳統(tǒng)的電話線路，公眾可以通過移動電話或IP電話申請這種服務(wù)。

（2）緊急狀態(tài)駕車限制。這指國土安全部有權(quán)授予具有健康能力的組織、實體和個人在發(fā)生緊急事件的情況下繼續(xù)駕駛的權(quán)力。申請者必須提前21天申請，才能獲得許可，而在緊急事件發(fā)生過程中不得申請。申請者必須要達到三個要求：第一，健康：個體或組織的健康狀況必須能夠保障在緊急情況下駕車的行為是安全的，以求最小化或完全抵消死亡、人身傷害或財產(chǎn)損失造成的風(fēng)險；第二，安全：當有死亡或受傷的威脅沖擊的時候，個體或組織的行動要能夠最小化或完全抵消危險狀態(tài)；第三，商務(wù)：如果居民在駕車禁止期間仍然駕車出行，則要使其了解可能遭受的損失。

（3）培訓(xùn)與演練。DEMA開展各種突發(fā)事件威脅課程培訓(xùn)與演練，并且定期安排培訓(xùn)課程，課程內(nèi)容覆蓋減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)對與恢復(fù)過程，結(jié)合國家緊急事件通知系統(tǒng)、颶風(fēng)威脅、廢墟管理、大殺傷武器防范等多個活動，開展各種形式的培訓(xùn)，例如綜合課程、研討、工作組、會議等。課程對事件響應(yīng)者和志愿者開放，公眾需通過申請就能參加課程培訓(xùn)。每個課程開始之前都有詳細的課程介紹，包括課程名稱、授課時間、授課地點、課程目標、目標人群以及相關(guān)花費。課程對公眾開放后開始征集學(xué)員，學(xué)員征滿則開始上課，否則課程就關(guān)閉。

（4）居民合作（Citizen Corps，CC）項目。2001 年911事件以及2005卡特里娜與麗塔颶風(fēng)使美國居民遭受慘重的精神和物質(zhì)傷害，同時很多美國人開始涌現(xiàn)英雄主義式的熱情，此時CC項目被DEMA創(chuàng)建出來。CC項目主要通過公眾的力量教育、拓展以及培訓(xùn)志愿者，使公眾知道在災(zāi)難發(fā)生時自己擁有何種責任，能做什么準備，以及通過何種方式參與災(zāi)害響應(yīng)行動。CC項目是一個草根運動，目的是使社區(qū)更加安全、健康與更好準備。團隊成員來自社區(qū)的每一個人，政府在籌劃方面提供幫助，州政府和聯(lián)邦政府會派遣相關(guān)人員幫助一些社區(qū)完成居民合作。CC項目的主要活動包括公共教育、培訓(xùn)、志愿者活動，支持國土安全部的社區(qū)安全、準備與家庭安全計劃。

（5）備災(zāi)行動。DEMA的備災(zāi)行動包括以下幾個方面：一是災(zāi)害準備須知，這一項由州政府通知，包括應(yīng)急準備列表、家庭備災(zāi)計劃、緊急情況下食物與水、恐怖襲擊準備、家庭應(yīng)急包、寵物小貼士、冬季風(fēng)暴應(yīng)對情況等；二是災(zāi)害類型分析，例如洪水、危險物質(zhì)泄漏、熱浪、颶風(fēng)、雷擊與閃電，某些特定地區(qū)還包括干旱；三是尋求幫助的方式，例如美國紅十字會、FEMA支持程序、申請災(zāi)害救援。以應(yīng)急準備列表為例，內(nèi)容包括聯(lián)系應(yīng)急管理辦公室或美國紅十字會，創(chuàng)建自己的應(yīng)急計劃，準備家庭應(yīng)急包，設(shè)計逃跑路線，尋找避難地點，乘車逃離時的準備以及火災(zāi)安全。

（6）提供防災(zāi)減災(zāi)參考信息。DEMA提供很多防災(zāi)減災(zāi)參考信息，主要有兩個方面：第一，綜合性的學(xué)校安全程序（CSSP）：學(xué)校是人群聚集的地方，當災(zāi)難事件發(fā)生時，學(xué)校的第一響應(yīng)者不是警察或護理人員，而應(yīng)該是教師、行政人員和學(xué)校員工，這樣才能進行及時有效的響應(yīng)行動。學(xué)校安全程序就是發(fā)起學(xué)校人員進行應(yīng)急響應(yīng)的程序，這個程序的服務(wù)對象是 228個公立學(xué)校，132000學(xué)生以及15000教育工作者。第二，工作場所安全指引：DEMA工作場所安全指引可以指導(dǎo)工作中的人進行安全響應(yīng)，包括一般應(yīng)急響應(yīng)和特定應(yīng)急響應(yīng)。一般應(yīng)急響應(yīng)針對任何災(zāi)難事件，而特定應(yīng)急響應(yīng)針對特定的事件，如颶風(fēng)、火災(zāi)、危險化學(xué)品、輻射事故、劫持或武器以及自殺襲擊等。指引內(nèi)容包括：如何使用庇護所、疏散中心，如何與媒體進行信息溝通以及告知應(yīng)急電話。

1.3 地方政府層級風(fēng)險溝通實踐

美國地方政府為草根政府，包括縣、鎮(zhèn)、市、學(xué)區(qū)、醫(yī)院區(qū)，但主要組成部分是縣市。地方政府主要權(quán)力是土地使用權(quán)管理及征收財產(chǎn)稅。近年來，由于美國經(jīng)濟不景氣，很多地方政府預(yù)算遭到削減，但是公共安全管理作為地方政府的一項重要職能，其預(yù)算顯現(xiàn)不減反增的勢頭。此處以特拉華州的紐瓦克市地方政府的風(fēng)險溝通實踐為例進行剖析。紐瓦克市是特拉華州第二大城市，人口約5萬人，是一個比較典型的美國小城市。紐瓦克市地方政府在風(fēng)險溝通方面的主要業(yè)務(wù)活動分為三類：一是日?；顒樱山?jīng)過培訓(xùn)的火災(zāi)部門人員執(zhí)行公共安全職責，例如醫(yī)療急救、消防行動、警察執(zhí)行公務(wù)；二是緊急事件，警察局長是城市應(yīng)急管理協(xié)調(diào)人，他與城市運部門有日常工作上的接觸。發(fā)生災(zāi)害時，應(yīng)急管理協(xié)調(diào)人負責協(xié)調(diào)外部的警察、火災(zāi)救援，與特拉華大學(xué)、當?shù)貜V播、電視臺合作，同時擁有22種渠道，可以通知居民采取應(yīng)急行動；三是提供信息資源，在網(wǎng)站上發(fā)布指導(dǎo)信息，例如發(fā)生緊急事件的時候如何做，颶風(fēng)與洪水的應(yīng)對計劃，以及關(guān)于雷電或冬季暴風(fēng)雪的常識等。

2 中國地方政府的風(fēng)險溝通實踐

由于中國政府層級從上至下分別是中央政府、省級政府、市政府、區(qū)縣政府，形成立體組織架構(gòu)，強調(diào)上下對口，即上級政府制定風(fēng)險溝通政策，下級政府負責政策實施［17］。這與美國政府體系互不隸屬的組織方式不同，因此結(jié)合中國地方政府風(fēng)險溝通實踐進行剖析。

2.1 風(fēng)險溝通的發(fā)展歷程

中國風(fēng)險溝通的理論與實踐起步都較晚，基本停留在學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗上，存在重研究輕應(yīng)用的趨勢，風(fēng)險溝通問題未上升到國家戰(zhàn)略層面。地方政府的風(fēng)險溝通實踐，一般遵循“宣傳教育”、“宣教培訓(xùn)”的傳統(tǒng)方式［18-20］。

2.2 風(fēng)險溝通的主要形式

中國地方政府的風(fēng)險溝通形式大多采用單向溝通的形式，還沒有形成有效的互動式風(fēng)險溝通模式。當前地方政府的主要溝通方式包括三種類型：一是重大節(jié)假日宣教活動，例如安全生產(chǎn)月，5.12全國防災(zāi)減災(zāi)日等全國性的節(jié)假日宣教活動；二是日常宣教活動，借助媒體和社區(qū)的力量進行防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動；三是其他宣教活動，主要包括基層干部培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)、電視臺、報紙、地鐵等媒體宣傳教育。

整體而言，中國地方政府的風(fēng)險溝通渠道大多為體制內(nèi)的組織化動員模式，缺少社會化動員的渠道，存在一定的缺陷，主要體現(xiàn)在：一是應(yīng)急管理采用聯(lián)席會議機制，欠缺風(fēng)險溝通執(zhí)行部門，加之聯(lián)席會議成員單位多，協(xié)調(diào)難度大，工作效率低；二是尚未建立信息共享機制，沒有形成完整統(tǒng)一的風(fēng)險數(shù)據(jù)庫；三是負責風(fēng)險溝通的宣傳部門和處置的業(yè)務(wù)部門，信息共享程度相對較低。

2.3 風(fēng)險溝通的媒體渠道

中國地方政府將風(fēng)險信息向公眾傳遞時，主要通過四種方式：平面媒體，包括報紙雜志，專業(yè)書籍，宣傳海報等；戶外媒體，包括社區(qū)宣傳欄，社區(qū)電子屏，交通工具站臺等；電波媒體，包括廣播電臺，電視媒體，地鐵、公交公益視頻等；網(wǎng)絡(luò)媒體，包括專業(yè)網(wǎng)站，微信，微博，手機短信等。事實上，該方面的中美差異并不大：雖然美國法律不允許政府擁有新聞機構(gòu)，以免新聞機構(gòu)對納稅人進行政治宣傳，但是地方政府還是通過在地方報紙上購買版面、在電視臺購買時段等形式，刊登一些事關(guān)公共安全的事宜，地方政府還會定期召開新聞發(fā)布會，進行情況通報。

中國地方政府還通過專業(yè)培訓(xùn)等面對面溝通的方式溝通風(fēng)險信息。一是理論講座，包括針對某一災(zāi)種知識要點的系統(tǒng)講授、針對熱點問題的咨詢講座活動、采取互動式教學(xué)方式開展講座，以及針對近期出現(xiàn)的突發(fā)事件案例的案例講座等。二是實踐展示，主要是通過圖片、實物展覽與觀摩等方式，促使市民深入了解防災(zāi)要點知識，可分為兩種形式，針對某一特定災(zāi)種舉辦專題展覽，通過圖片、實物展覽的方式，向市民進行宣傳；參觀防災(zāi)場所，對大中型體驗式培訓(xùn)基地、防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)等場所或部門進行參觀學(xué)習(xí)。三是體驗教學(xué)，主要包括根據(jù)特定災(zāi)種情況進行應(yīng)急疏散演練、災(zāi)害模擬體驗。四是自主學(xué)習(xí)，主要包括發(fā)放宣傳手冊自學(xué)、通過競賽的方式讓市民參與其中，以及通過網(wǎng)絡(luò)進行在線專業(yè)培訓(xùn)。

3 中美兩國社會環(huán)境差異

中國與美國在地域方面存在相似性，都處于北緯10°～50°之間的廣大區(qū)域，疆域面積大體相同。地域上的相似性使兩個國家遭遇的災(zāi)害種類也大致相似。但是中國和美國在風(fēng)險溝通環(huán)境存在較多不同，主要體現(xiàn)在政府體制、社會文化、公民素質(zhì)等方面。

（1）政府體制方面的差異。中國的政府體系是金字塔型，下級官員聽命于上級領(lǐng)導(dǎo)［21］。這種政府體制的行政層級較多，管理嚴格。但是，信息溝通在各個層級間傳播時會不斷產(chǎn)生信息耗損，導(dǎo)致信息不對稱，行政效率降低。這種組織機構(gòu)的強項在于應(yīng)急響應(yīng)動員能力，其弱項是職責有重疊、人浮于事，不利于平時風(fēng)險溝通效率。美國政府體系是平面型，各級政府在法律框架內(nèi)各自行事，不相互隸屬。這種政府組織方式的強項是分工明確、職能上相互補充，弱項在于應(yīng)急狀態(tài)下的溝通協(xié)調(diào)能力相對較差。

（2）社會文化方面的差異。社會學(xué)家費孝通［22］認為，中國社會是熟人社會，而美國社會是陌生人社會。熟人社會的特點是人與人之間有著一種私人關(guān)系，這種關(guān)系將人們聯(lián)系起來構(gòu)成關(guān)系網(wǎng)，背景和關(guān)系是熟人社會的典型話語。陌生人社會里人與人之間的交往存在風(fēng)險，因此關(guān)系建構(gòu)在法律規(guī)則之上。文化人類學(xué)家本尼狄克特［23］則認為：美國社會是罪感文化，受原罪感驅(qū)動，東方社會是恥感文化，受任務(wù)失敗的羞恥感驅(qū)動。原罪文化導(dǎo)致個體具有較強的自我約束性，對個體的激勵應(yīng)注重內(nèi)部因素；恥感文化導(dǎo)致個體較有較強的集體約束性，對個體的激勵應(yīng)注重外部因素。

（3）公民素質(zhì)方面的差異。美國是被稱為“文化熔爐”的多民族國家，美國教育的目的強調(diào)公民應(yīng)該對自己的國家和文化具有強烈的認同感和責任感，守護國家和家人是“美國精神”的重要部分［24］。美國崇尚自由，鼓勵發(fā)展個性，家庭教育更愿意信奉價值澄清理論，因此公民教育程度相對較高，且自主學(xué)習(xí)能力很強，而且美國公民普遍接受過系統(tǒng)的災(zāi)害教育。在素質(zhì)教育方面，美國提倡間接教育，即將所有的課程結(jié)合起來培育道德品質(zhì)，因此公民都有強烈的社會公德意識。中國是多民族友好相融的大家庭，中國的教育重視民族團結(jié)和民族融合，強調(diào)民族認同感和歸屬感。中國的家庭一般都管教嚴格，傳統(tǒng)觀念仍然對現(xiàn)代教育有影響，因此中國公民的自主學(xué)習(xí)能力較弱，而且教育程度相對較低，且中國公民一般沒有接受過系統(tǒng)的災(zāi)害教育。

值得關(guān)注的是，經(jīng)濟因素等方面的差異也是造成中美兩國風(fēng)險溝通實踐差異的重要根源。但經(jīng)濟因素的影響更多的體現(xiàn)于技術(shù)手段、渠道等的差異方面，這些差異對社會環(huán)境具有間接影響，因而沒有單獨分析。

4 結(jié)論與討論

依據(jù)美國政府體系的風(fēng)險溝通實踐經(jīng)驗，以及中國地方政府風(fēng)險溝通形式與渠道的分析，結(jié)合中美兩國社會環(huán)境差異，總結(jié)得出美國經(jīng)驗對中國風(fēng)險溝通實踐的啟示。

（1）關(guān)于風(fēng)險情境方面。風(fēng)險溝通情境可以劃分為短期災(zāi)害預(yù)警溝通和長期危險調(diào)整溝通兩種類型，不同類型的情境應(yīng)該采取不同的響應(yīng)行動［25-26］。美國各級政府針對兩類溝通情境采取的做法是不同的：針對短期災(zāi)害預(yù)警情境的主要策略是開展災(zāi)害響應(yīng)溝通，例如特拉華州的緊急事件通知系統(tǒng)；針對長期危險調(diào)整情境的主要策略是威脅調(diào)整，例如培訓(xùn)居民合作行為。風(fēng)險類型的劃分，不僅有利于平時的風(fēng)險溝通和風(fēng)險調(diào)整相關(guān)的培訓(xùn)活動，也能夠在風(fēng)險發(fā)生時采取針對性的響應(yīng)行動，減少風(fēng)險損失。該方面的啟示是，應(yīng)進行深入的風(fēng)險分析并開展公眾風(fēng)險認知情況調(diào)查，針對需求緊迫的災(zāi)種與需求一般的災(zāi)種，制定梯次宣教培訓(xùn)規(guī)劃，提高宣教培訓(xùn)的效果。

（2）關(guān)于信息渠道方面。信息渠道可以劃分為非正式渠道與正式渠道，不同信息渠道對居民接受災(zāi)害信息有重要影響。非正式渠道包括社會網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)參與、家庭責任等形式，其特點是與反應(yīng)時間有密切相關(guān)；正式渠道包括面對面接觸、電話、警報器、移動揚聲器、收音機、電視（廣播和有線電視、報紙），它的特點是傳播精度高、侵入性高、存在人群偏好。針對不同人群實施不同的風(fēng)險信息傳播渠道，或者將多種信息傳播渠道結(jié)合起來，能夠更廣泛地傳播正確的風(fēng)險信息，一方面使更多的人接收到風(fēng)險信息，另一方面減少錯誤的風(fēng)險信息可能引發(fā)的社會恐慌。該方面的啟示是，應(yīng)整合風(fēng)險溝通渠道，針對災(zāi)害特點與人群特點，深入研究災(zāi)害風(fēng)險信息流動規(guī)律，制定切合實際的宣教培訓(xùn)方案。

（3）關(guān)于培訓(xùn)方式方面。美國的風(fēng)險溝通注重精英培訓(xùn)與大眾培訓(xùn)的結(jié)合。精英培訓(xùn)指的是培養(yǎng)一批能夠在第一時間應(yīng)對風(fēng)險事件的人，例如社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)團隊，培訓(xùn)方式主要是面對面溝通；大眾培訓(xùn)主要是進行網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)。精英培訓(xùn)與大眾培訓(xùn)的結(jié)合使美國公民普遍接受關(guān)于風(fēng)險的系統(tǒng)教育，還能在風(fēng)險發(fā)生后得到快速準確的引導(dǎo)，降低風(fēng)險發(fā)生后的損失。該方面的啟示是，在宣教培訓(xùn)活動中，應(yīng)注重重點骨干人群與一般人群的搭配，將示范帶動效應(yīng)與整體推動相結(jié)合，切實發(fā)揮政府的作用，提升社區(qū)、學(xué)校等基層場所的應(yīng)急響應(yīng)能力。

（4）關(guān)于溝通內(nèi)容方面。美國在進行風(fēng)險溝通時，注重風(fēng)險溝通具體內(nèi)容的建設(shè)。不但關(guān)于風(fēng)險的各項內(nèi)容比較完整詳細，而且經(jīng)常修訂，能夠提供契合情境的溝通內(nèi)容。該方面的啟示是，應(yīng)結(jié)合社會情境與災(zāi)害形勢，推進宣教培訓(xùn)內(nèi)容體系標準化建設(shè)，將宣教培訓(xùn)的形式與內(nèi)容相統(tǒng)一，切實提高宣教培訓(xùn)的效果。

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中圖分類號：D523

文獻標識碼：A

文章編號：1673-8047（2016）02-0072-08

收稿日期：2016-03-05

基金項目：國家社會科學(xué)基金（16BGL175）

作者簡介：劉鐵忠（1974—），男，博士，副研究員，主要從事危機管理與風(fēng)險分析方向的研究。查，但隨之而來的問題是，如果安全距離內(nèi)有居民區(qū)居住，這些信息又被反饋給地方政府，地方政府將如何把這些信息告知居民？如何預(yù)測他們的行為？如何使其針對周邊環(huán)境危險因素采取相應(yīng)的保護行動？這一系列問題都需要政府風(fēng)險溝通部門予以回答。在這方面，美國政府的實踐做法與理論研究值得借鑒。事實上，美國聯(lián)邦應(yīng)急署（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）的應(yīng)急管理各階段的實現(xiàn)都依賴高效的風(fēng)險溝通［12］：減災(zāi)階段涉及告知公眾謹慎選取建筑地址或把公眾搬離高風(fēng)險區(qū)域；備災(zāi)階段需要對公眾進行教育，促進公眾風(fēng)險意識的提升；恢復(fù)階段政府主要進行信息采集與形勢評估，政府和公眾通過有效的風(fēng)險溝通避免二次傷害。

Risk Communication Practical Experience of U.S.A Government and Its Enlightenment for China

Liu Tiezhong1，Han Xiao2，Li Huiru1，Zhang Hubo1，LiXiaowei1
（1.School of Management and Economics，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081；2.Propaganda and Education agency，Beijing Municipal Office of Civil Air Defense，Beijing 100053）

Abstract：An analysis of risk communication experience of U.S.A government system and Chinese local government was implemented.The analysis of U.S.A government system was implemented from the three levels：federal government，state system，and local government，which focused on National Incident Management System and the project of Community Emergency Response Team；while the analysis on Chinese local government was implemented from aspects of form and channel.The discussions were done from three aspects：structure of government system，social culture，and public educational level.Conclusions：in terms of risk context，ladder-like training plan should be established in accordance with urgent requirement and general requirement；in terms of information channel，flow rule of disaster information should be discovered in order to formulate reasonable training plan；in terms of training form，demonstration effects should be emphasized in order to improve community emergency response capacity；in terms of communication contents，standardized training system should be built in order to improve the effectiveness of training. Keywords：risk communication；U.S.A government system experience；local government experience of China；community participation；public education status