環(huán)境監(jiān)管過失的注意義務(wù)與司法認(rèn)定*

侯艷芳

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

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環(huán)境監(jiān)管過失的注意義務(wù)與司法認(rèn)定*

侯艷芳

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

在對環(huán)境資源犯罪進(jìn)行持續(xù)性專項治理的中國當(dāng)下，環(huán)境監(jiān)管失職罪的司法適用頻率依然很低，背后的主要原因在于環(huán)境監(jiān)管過失的司法認(rèn)定缺乏具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的來源包括規(guī)范性法律文件明確規(guī)定的義務(wù)和單位內(nèi)部規(guī)范性文件明確規(guī)定的義務(wù)。環(huán)境監(jiān)管過失的判斷，在項目投入使用前環(huán)境影響評估和監(jiān)督“三同時”制度落實過程中，應(yīng)采取形式合法性與實質(zhì)合法性的雙層次標(biāo)準(zhǔn)；在項目投入使用后環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察過程中環(huán)境監(jiān)管人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為或者明顯隱患，應(yīng)采取“盡責(zé)上報”標(biāo)準(zhǔn)。上級責(zé)任人員對下級責(zé)任人員進(jìn)行日常性監(jiān)管過程中，應(yīng)嚴(yán)格限制環(huán)境監(jiān)管過失的成立；上級責(zé)任人員具有具體事項最終決定權(quán)或者具有以實質(zhì)性的積極作為方式履行對下級的監(jiān)管職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管過失責(zé)任。

環(huán)境監(jiān)管失職罪；環(huán)境監(jiān)管過失；注意義務(wù)；環(huán)境監(jiān)測；環(huán)境監(jiān)察

有外國學(xué)者曾言：“國家推行相關(guān)法律以保證每一個人獲得公平的生態(tài)空間之權(quán)力需要強(qiáng)化。”*Mark J. Smith、Piya Pangsapa, Environment and citizenship: integrating Justice, responsibility and civic engagement, Zed Books,2008,p.76.依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和踐行生態(tài)發(fā)展理念，在當(dāng)下中國也已成為重要的政治話語和社會共識。環(huán)境治理的良好程度已與執(zhí)政合法性和民眾幸福感高度關(guān)聯(lián)，環(huán)境保護(hù)的法治成效已成為政績評價的關(guān)鍵指標(biāo)。環(huán)境保護(hù)的行政權(quán)力是環(huán)境治理最為重要的強(qiáng)制力量。該項權(quán)力的不法行使將嚴(yán)重減損環(huán)境治理的有效性，因此，對其進(jìn)行刑事規(guī)制成為環(huán)境資源犯罪治理的重要內(nèi)容，嚴(yán)懲相關(guān)領(lǐng)域的瀆職犯罪具有充分的必要性。我國《刑法》第408條規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管失職罪是對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域瀆職犯罪的特別規(guī)定，該罪名的司法適用迄今仍缺乏可操作性，無法滿足環(huán)境刑事治理的迫切需要。破解環(huán)境監(jiān)管失職罪適用困境的關(guān)鍵，在于明確其主觀罪過即環(huán)境監(jiān)管過失之司法認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)。

一、環(huán)境監(jiān)管過失的實踐難題與理論界定

(一)環(huán)境監(jiān)管過失的實踐難題

以侵害方式為標(biāo)準(zhǔn)，可把環(huán)境資源犯罪劃分為一般環(huán)境資源犯罪和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。前者直接侵害環(huán)境法益，包括污染環(huán)境類犯罪和破壞環(huán)境資源類犯罪，后者包括環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪。環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)的行使直接影響著一般環(huán)境資源犯罪的行為模式與法益侵害后果，故有必要借助刑事制裁手段督促環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)的規(guī)范運行。嚴(yán)懲一般環(huán)境資源犯罪背后的瀆職犯罪是督促環(huán)境行政保護(hù)主管部門正確、及時、有效地履行職權(quán)以制止或預(yù)防嚴(yán)重侵害環(huán)境法益之行為的重要手段。我國《刑法》規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管失職罪是對履行環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任且造成嚴(yán)重后果之行為人的追責(zé)。

為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境資源犯罪形勢，最高人民檢察院自2014年開展了“破壞環(huán)境資源專項立案監(jiān)督活動”，“嚴(yán)肅查辦一批背后職務(wù)犯罪”是其確定的主要目標(biāo)。嚴(yán)肅查辦環(huán)境資源犯罪背后的職務(wù)犯罪，是督促環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)落實到位的最嚴(yán)厲方式，是切斷權(quán)力尋租、權(quán)力俘獲與嚴(yán)重侵害環(huán)境法益行為之間關(guān)聯(lián)的最后手段。2013年7月至2015年12月，全國新收環(huán)境監(jiān)管失職罪刑事案件48件，審結(jié)49件，生效判決涉及人數(shù)63人。*參見喻海松、馬劍：《〈關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋〉實施情況分析》，《中國環(huán)境報》2016年4月6日，第1版。這一數(shù)據(jù)表明，即使在環(huán)境資源犯罪專項整治的嚴(yán)峻形勢下，環(huán)境監(jiān)管失職罪的司法適用頻率仍然較低，在同期環(huán)境資源犯罪案件總數(shù)中的占比極低。*最高人民法院的工作報告顯示，2014全國審結(jié)環(huán)境資源犯罪案件1.6萬件，2015年全國審結(jié)環(huán)境資源犯罪案件1.9萬件。我國法律明確將環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其他相關(guān)部門行使。隨著2008年環(huán)境保護(hù)部的設(shè)立，環(huán)境保護(hù)行政主管部門的獨立化逐步推開。2014 年4月修訂的我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了建立最嚴(yán)格制度的要求，確立了環(huán)境保護(hù)行政主管部門在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律的地位。*參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護(hù)法〉的前世今生》，《政法論叢》2014年第5期。2015年國務(wù)院發(fā)文支持地方環(huán)境保護(hù)部門獨立執(zhí)法監(jiān)管，*2014年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，提出支持地方環(huán)保部門獨立執(zhí)法監(jiān)管，要求2015年6月底以前，地方各級人民政府要全面清理、廢除阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”，并將清理情況向上一級人民政府報告。由此地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門的獨立監(jiān)管權(quán)日漸實然化。環(huán)境保護(hù)行政權(quán)力機(jī)構(gòu)與職權(quán)的理順是環(huán)境監(jiān)管失職罪適用的重要前提。然而，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在機(jī)構(gòu)上為新設(shè)，地方環(huán)境行政權(quán)力的獨立化尚需時日。與此同時，環(huán)境資源犯罪因果關(guān)系的特殊性和對行為人(尤其是企業(yè)法人等單位主體)自我監(jiān)控手段的過分依賴，直接導(dǎo)致懲治環(huán)境資源犯罪取證困境。環(huán)境監(jiān)管失職罪中行為人與法益侵害后果之間介入了第三方的行為，在一般環(huán)境資源犯罪因果關(guān)系認(rèn)定之上再做一次歸因判斷實屬難上加難。我國環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)體系尚未健全，加之環(huán)境資源犯罪本身因果關(guān)系復(fù)雜，環(huán)境監(jiān)管失職罪的適用面臨嚴(yán)重困境。

破解環(huán)境監(jiān)管失職罪適用困境的關(guān)鍵在于明確對其主觀罪過進(jìn)行司法認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)。可是環(huán)境監(jiān)管失職罪之主觀罪過為過失抑或故意仍存有爭議。對于環(huán)境監(jiān)管失職罪的罪過形式學(xué)界存在過失說和過失加間接故意說兩種學(xué)說。前者認(rèn)為該罪的主觀罪過為過失，*參見王良順、胡玉川：《環(huán)境監(jiān)管失職罪的反思與完善措施》，《環(huán)境保護(hù)》2014年第13期。后者認(rèn)為“環(huán)境監(jiān)管失職罪在主觀上是過失，但在一些特殊情況下，不能排除放任間接故意的存在”。*宋海鷗、樸光洙、秦紀(jì)樣：《如何認(rèn)定環(huán)境監(jiān)管失職罪》，《環(huán)境保護(hù)》2009年第23期。根據(jù)我國《刑法》的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪的罪過僅是過失。我國《刑法》瀆職罪一章濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪是對國家機(jī)關(guān)工作人員故意或者過失導(dǎo)致公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失構(gòu)成犯罪的一般性規(guī)定，其罪名并未出現(xiàn)“失職”，罪狀中亦無“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的表述”。然而，規(guī)定特定領(lǐng)域瀆職行為的罪名中，失職致使在押人員脫逃罪、商檢失職罪以及動植物檢疫失職罪三個過失犯罪在罪名中出現(xiàn)“失職”，罪狀中規(guī)定有“不負(fù)責(zé)任”，這與環(huán)境監(jiān)管失職罪的罪狀極為相似。為保障立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，環(huán)境監(jiān)管失職罪的罪過應(yīng)認(rèn)定為過失。

(二)環(huán)境監(jiān)管過失的理論界定

環(huán)境監(jiān)管失職罪的過失，不同于直接過失，其是一種監(jiān)督管理過失。刑法上的過失理論經(jīng)歷了傳統(tǒng)過失論、新過失論和新的新過失論三個發(fā)展階段，其認(rèn)定分別對應(yīng)的是預(yù)見結(jié)果義務(wù)、結(jié)果避免義務(wù)以及修正結(jié)果避免預(yù)見可能性判斷標(biāo)準(zhǔn)的危懼感三個核心點。新的新過失論是在社會風(fēng)險不斷加大的背景下，為適應(yīng)新犯罪態(tài)勢的懲治需要而擴(kuò)大過失認(rèn)定范圍的努力。新的新過失論認(rèn)為，不要求行為人注意義務(wù)判斷中的結(jié)果避免預(yù)見可能性是具體的，只要存在危懼感或者不安感即可，較之于新過失論，其擴(kuò)大了過失認(rèn)定的范圍。

新的新過失論衍生出監(jiān)管過失理論。對監(jiān)督過失與管理過失之間的關(guān)系，學(xué)界存在并列說和包容說兩種觀點。并列說認(rèn)為，監(jiān)督過失是指直接行為人違反了使別人不要犯過失的監(jiān)督注意義務(wù)的過失，管理過失是指管理者自身對物力、人力設(shè)備、機(jī)械、人員體制等管理上有不善而構(gòu)成過失的情況。*參見[日]大谷實：《刑法總論》，黎宏譯，法律出版社2003年版，第156頁。包容說認(rèn)為，所謂監(jiān)督過失(廣義)，是指處于監(jiān)督會引起直接結(jié)果的行為人(直接行為人)的立場的人的過失，它可以分為因為對直接行為人的指揮、監(jiān)督不當(dāng)而成立過失的“監(jiān)督過失”(狹義)和通過管理者的物質(zhì)配備、人事制度的不完善自身和引起結(jié)果之間的關(guān)系(不通過直接行為人的不當(dāng)行為)而成立過失的“管理過失”。*參見[日]大塜裕史：《企業(yè)災(zāi)害和過失論》，黎宏譯，高銘暄、趙秉志主編：《過失犯罪的基礎(chǔ)理論》，法律出版社2002年版，第86頁。鑒于環(huán)境監(jiān)管失職罪中因為對直接行為人的指揮、監(jiān)督不當(dāng)和由于管理者的物質(zhì)配備、人事制度不完善而成立過失兩種情形在司法實踐中均為多發(fā)，且在環(huán)境監(jiān)管過失責(zé)任認(rèn)定中差異不大，筆者將二者作為監(jiān)管過失一并研究。

環(huán)境監(jiān)管過失是指負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為人在實施行政行為的過程中，*2014年我國《行政訴訟法》修改的最大亮點是將所有條文中的“具體行政行為”一律修改為“行政行為”。這一改變結(jié)束了具體行政行為作為確立行政訴訟受案范圍邏輯起點的歷史，有望緩解行政訴訟“立案難”的問題。參見章志遠(yuǎn)：《新〈行政訴訟法〉實施對行政行為理論的發(fā)展》，《政治與法律》2016年第1期。應(yīng)當(dāng)預(yù)見由于其沒有履行監(jiān)管職責(zé)而發(fā)生侵害法益的后果，因疏忽大意沒有預(yù)見或者已經(jīng)預(yù)見而輕信能夠避免，以致被監(jiān)管者的行為造成了嚴(yán)重侵害環(huán)境法益的后果的主觀心態(tài)。過失的認(rèn)定要符合“行為人欠缺構(gòu)成要件之故意”和“行為人違反客觀的注意義務(wù)”，*陳子平：《刑法總論》，元照出版社(臺北)2008年版，第206-207頁。后者是過失認(rèn)定的核心。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行為人具有注意義務(wù)，依據(jù)其專業(yè)性判斷，對被監(jiān)管人的行為和嚴(yán)重法益侵害后果具有抽象性、概括性的預(yù)見且具有避免義務(wù)，對上述注意義務(wù)的違反則成立環(huán)境監(jiān)管過失。環(huán)境監(jiān)管過失認(rèn)定的關(guān)鍵在于探討注意義務(wù)的來源和構(gòu)造。

二、環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的來源

在環(huán)境監(jiān)管過失認(rèn)定中，注意義務(wù)是犯罪成立的積極要素，只有行為人具備注意義務(wù)，才可能成立環(huán)境監(jiān)管失職。確定注意義務(wù)的來源是認(rèn)定監(jiān)督過失的前提性要件，只有行為人具有注意義務(wù)，才可能成立監(jiān)管過失，因此有必要首先確定環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的來源。環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的來源包括規(guī)范性法律文件明確規(guī)定的義務(wù)和單位內(nèi)部規(guī)范性文件明確規(guī)定的義務(wù)。

(一)規(guī)范性法律文件明確規(guī)定的義務(wù)

規(guī)范性法律文件包括憲法、法律(基本法律與非基本法律)、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章以及地方規(guī)章等。當(dāng)規(guī)范性法律文件規(guī)定有環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)時，*本文中規(guī)范性法律文件明確規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)，包括以規(guī)范形式直接明確規(guī)定的義務(wù)和通過因上述規(guī)定而負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)之主體的授權(quán)或者委托產(chǎn)生的義務(wù)。如果行為人沒有履行該義務(wù)進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重侵害法益后果的，成立環(huán)境監(jiān)管過失。我國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！痹撘?guī)定是對國家義務(wù)而非政府義務(wù)的規(guī)定，因此不能直接作為環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的來源。從黨的十八大報告把生態(tài)文明放到突出地位，到2015年9月黨中央印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，再到十八屆五中全會提出綠色發(fā)展理念，我國逐步形成明確而堅定的生態(tài)治國方略。在現(xiàn)代多樣化社會中，通過環(huán)境法律進(jìn)行的正式社會控制成為必要。*See Yingyi Situ. David Emmons, Environmental Crime the Criminal Justice System’s Role in Protecting the Environment. Sage Publications,Inc.,2000,p.20.我國環(huán)境保護(hù)法律對環(huán)境監(jiān)管過失的注意義務(wù)采取具體監(jiān)管職責(zé)(在總則中規(guī)定或者同時單設(shè)專章規(guī)定)與違反責(zé)任(在“法律責(zé)任”章規(guī)定)相結(jié)合的設(shè)計方式，通過對崗位監(jiān)管職責(zé)和層級監(jiān)管職責(zé)的設(shè)定進(jìn)行明確、具體規(guī)定。我國環(huán)境保護(hù)法制體系尚處于完善階段，相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章以及地方規(guī)章等的制定進(jìn)程存在較大的區(qū)域差異。盡管我國采取地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可嚴(yán)于國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的原則(我國《環(huán)境保護(hù)法》第15條、第16條)，但由于環(huán)境監(jiān)管過失的注意義務(wù)是對行為人職責(zé)的設(shè)定，直接影響對行為人進(jìn)行行政責(zé)任與刑事責(zé)任的追究，因此應(yīng)當(dāng)采取國家設(shè)定優(yōu)于地方設(shè)定的原則，即如果地方設(shè)定的環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)明顯違背了國家設(shè)定，則應(yīng)當(dāng)以國家設(shè)定為準(zhǔn)。鑒于環(huán)境保護(hù)法律不僅具有在全國范圍內(nèi)適用的效力，而且在作為環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)來源的規(guī)范性文件中具有最高位階的法律效力，有必要專門對我國《環(huán)境保護(hù)法》等六部重要環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)進(jìn)行剖析。

我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任、行政處分責(zé)任和管理行為責(zé)任，但其規(guī)定的監(jiān)管職責(zé)過于抽象、模糊。盡管其在個別條文中規(guī)定了具體負(fù)責(zé)的部門，*例如，我國《環(huán)境保護(hù)法》第49條規(guī)定了各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)在防止農(nóng)業(yè)面源污染方面的具體職責(zé)；第56條規(guī)定了負(fù)責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的部門在環(huán)境影響報告書公開和責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見方面的具體職責(zé)。但是多數(shù)條文將責(zé)任主體規(guī)定為縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，未明確規(guī)定負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的不同政府職能部門之間的分工，也未明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門內(nèi)部的具體職責(zé)，與環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)判斷標(biāo)準(zhǔn)的具體化要求相距甚遠(yuǎn)。環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)必須是明確而具體的，我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的責(zé)任與環(huán)境監(jiān)管過失造成的嚴(yán)重法益侵害后果在時間和空間上一般存在較遠(yuǎn)的距離，導(dǎo)致未盡到注意義務(wù)與法益侵害后果之間的原因力明顯較弱，因此一般不能單獨作為具體認(rèn)定環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)存在的依據(jù)，而需要與其他注意義務(wù)的來源相互印證。

我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》在規(guī)定國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為對全國環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門基礎(chǔ)上，明確了國家海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護(hù)部門以及沿?？h級以上地方人民政府等的監(jiān)管職責(zé)，為海洋保護(hù)中環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的確定提供了可操作依據(jù)。我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門在固體廢物污染環(huán)境防治方面的具體責(zé)任，同時明確了國務(wù)院建設(shè)行政主管部門和縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門對生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸、處置及污染環(huán)境防治的監(jiān)管職責(zé)(第10條、第74條)，縣級以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門和同級人民政府在生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口、使用淘汰設(shè)備或者采用淘汰生產(chǎn)工藝方面的監(jiān)管職責(zé)(第72條)，以及海關(guān)查處境外固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置行為，以及查處進(jìn)口屬于禁止進(jìn)口的固體廢物行為或者未經(jīng)許可擅自進(jìn)口屬于限制進(jìn)口的固體廢物用作原料行為及過境轉(zhuǎn)移危險廢物行為的職責(zé)(第78條、第79條)。我國《大氣污染防治法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者其他負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)部門的監(jiān)管職責(zé)，同時明確了縣級以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(第101條)、出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)(第101條、第110條)、能源主管部門(第102條)、質(zhì)量監(jiān)督部門(第103條、第107條)、工商行政管理部門(第103條、第110條)、海事管理機(jī)構(gòu)(第106條、第112條)、漁業(yè)主管部門(第106條)、國務(wù)院機(jī)動車生產(chǎn)主管部門(第109條)、公安機(jī)關(guān)交通管理部門(第113條)以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(第115條)等主體的監(jiān)管職責(zé)。此外，該法規(guī)定了縣級以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)(第116條、第118條、第119條)。較之于污染其他環(huán)境介質(zhì)，大氣污染防治具有證據(jù)收集極為困難、污染后果難以確定等特點。我國《大氣污染防治法》規(guī)定了極為細(xì)致的監(jiān)管職責(zé)分工，體現(xiàn)了當(dāng)下治理霧霾等大氣污染的決心和努力，為大氣污染監(jiān)管過失的認(rèn)定提供了具體依據(jù)。我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門在有組織利用規(guī)劃、專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價等方面的職責(zé)(第7條、第8條等)，職責(zé)主體與職責(zé)劃定都規(guī)定得較為籠統(tǒng)。該法僅是明確了環(huán)境保護(hù)行政主管部門對建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的審批職責(zé)(第22條)，以及法定情形下縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)的監(jiān)管職責(zé)(第31條)。我國《水法》對于縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定(第19條、第64條至第67條、第69條至第71條)，并規(guī)定了縣級以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(第68條)的監(jiān)管職責(zé)。

整體來看(具體可見表1)，我國《環(huán)境保護(hù)法》雖貴為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性、基本性規(guī)范，但其未就環(huán)境保護(hù)的具體監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，難以直接作為環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的來源。我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》和《水法》則針對不同介質(zhì)、不同領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)定了特定主體的具體監(jiān)管職責(zé)，可作為環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的重要來源。我國《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境影響評價法》還規(guī)定了環(huán)境保護(hù)層級監(jiān)管職責(zé)，可作為上級環(huán)境保護(hù)主管部門、同級或者上級政府責(zé)任人員環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的來源。*探討環(huán)境監(jiān)管過失司法認(rèn)定中的層級責(zé)任時，要處理好上下級環(huán)境保護(hù)主管部門之間、上下級政府之間以及環(huán)境保護(hù)主管部門與同級政府之間的關(guān)系。由于環(huán)境監(jiān)管的本質(zhì)在于管理，管理人與被管理人之間就形成了監(jiān)管管理、責(zé)任承擔(dān)意義上的上級與下級，因此為了表述的方便，后文統(tǒng)一用上級與下級的表述。

表1 六部重要環(huán)境保護(hù)法律對環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定一覽表

(二)單位內(nèi)部規(guī)范性文件明確規(guī)定的義務(wù)

為了確保單位功能的有效實現(xiàn)，單位內(nèi)部一般會規(guī)定監(jiān)督機(jī)制，*例如，政府職能部門的設(shè)立必須確定其工作職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、部門人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等，即所謂的“三定方案”(定機(jī)構(gòu)，定編制，定職能)。包括規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件，而只有單位內(nèi)部規(guī)定權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單等的規(guī)范性文件才能成為環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的來源。為應(yīng)對社會風(fēng)險發(fā)生的激增和發(fā)生的不確定性，新的新過失論本身擴(kuò)大了過失犯的處罰范圍，如果將單位的內(nèi)部非規(guī)范性文件作為環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的來源，即不加區(qū)分地將會議記錄、口頭約定、職位說明書、行政責(zé)任書、有關(guān)機(jī)關(guān)臨時委派的工作任務(wù)和臨時設(shè)立的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)等作為環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的來源，就會過分加大行為人的注意義務(wù)、不當(dāng)擴(kuò)大刑事處罰的范圍。新的新過失論“過于擴(kuò)大過失處罰的范圍，容易違反責(zé)任主義”。*參見張明楷：《刑法原理》，商務(wù)印書館2011年版，第254頁。將單位內(nèi)部非規(guī)范性文件排除出環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的來源，有利于矯治刑事處罰擴(kuò)大化的傾向。在規(guī)范性文件沒有明確規(guī)定為環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的情形下，行政領(lǐng)導(dǎo)人的講話、意志不能成為追究環(huán)境監(jiān)管失職罪刑事責(zé)任的依據(jù)。盡管這在環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)體系尚未完全建立的形勢下會有放縱之嫌，但符合維護(hù)刑事法適用之統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的要求。將單位內(nèi)部的規(guī)范性文件作為環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的來源，有利于防止因行政領(lǐng)導(dǎo)人意志的變遷而隨意改變環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

作為環(huán)境監(jiān)管失職注意義務(wù)的來源，目前規(guī)范性文件明確規(guī)定的義務(wù)呈現(xiàn)出不同程度的抽象性，其雖對負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的政府職能部門之間的分工有詳細(xì)規(guī)定，但是對職能部門內(nèi)部的具體分工尚需立法跟進(jìn)。如此一來，行為人是否具有環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)就需要將規(guī)范性文件明確規(guī)定的義務(wù)與相關(guān)職位說明、行政責(zé)任書等單位內(nèi)部非規(guī)范性文件相結(jié)合進(jìn)行判斷。需要說明的是，單位內(nèi)部的非規(guī)范性文件雖不能單獨地作為環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的來源，但是可以成為確定行為人是否具有環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的重要依據(jù)。單位內(nèi)部的非規(guī)范性文件作為確定行為人具有環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)遵循實質(zhì)判斷原則，即如果單位內(nèi)部非規(guī)范性文件明確了行為人的職責(zé)且行為人實際行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)力、負(fù)有環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，則可以認(rèn)定環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)的存在；如果單位內(nèi)部的非規(guī)范性文件對環(huán)境監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了約定、授權(quán)或者規(guī)定，但是行為人僅具有部分環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，或者雖然形式上具有環(huán)境監(jiān)管決定權(quán)但是必須通過上級或者其他人員最終決定才能行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)力、負(fù)有環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的，則不能認(rèn)定行為人具有環(huán)境監(jiān)管注意義務(wù)。

三、環(huán)境監(jiān)管過失之注意義務(wù)的構(gòu)造

新的新過失論把注意義務(wù)分為結(jié)果預(yù)見義務(wù)和結(jié)果避免義務(wù)，且以結(jié)果避免義務(wù)為中心。在環(huán)境監(jiān)管過失的注意義務(wù)中，具有結(jié)果預(yù)見義務(wù)是環(huán)境監(jiān)管過失認(rèn)定的前提，不存在結(jié)果預(yù)見義務(wù)就沒有必要探討結(jié)果避免義務(wù)。環(huán)境監(jiān)管過失的結(jié)果預(yù)見義務(wù)的內(nèi)容實質(zhì)上是在介入了一般環(huán)境資源犯罪行為后行為人對嚴(yán)重法益侵害后果所負(fù)責(zé)的范圍。結(jié)果避免義務(wù)是環(huán)境監(jiān)管過失的核心，由于環(huán)境保護(hù)行政職責(zé)具有多重性，且環(huán)境保護(hù)行政裁量權(quán)的自由幅度較大，使得判斷行為人是否具有結(jié)果避免義務(wù)時面臨不小的困難。

(一)環(huán)境監(jiān)管過失中的結(jié)果預(yù)見義務(wù)

1.環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見可能性標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見可能性的判斷包括預(yù)見對象和預(yù)見能力兩個方面。關(guān)于監(jiān)管過失中的預(yù)見對象學(xué)界存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)督過失中的預(yù)見是對被監(jiān)管人實施違法行為的預(yù)見，不包括對危害結(jié)果的預(yù)見。*參見王安異：《淺談監(jiān)督過失的注意義務(wù)》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2005年第6期。也有學(xué)者認(rèn)為：“管理、監(jiān)督過失的預(yù)見對象，既包括作為中介的被管理的物和被監(jiān)督的直接行為人的違法行為，也包括危害結(jié)果，換言之，預(yù)見對象是以被管理的物或者直接行為人的違法行為為中介的危害結(jié)果?！?王良順：《管理、監(jiān)督過失及其判斷》，《政法論壇》2010第6期。學(xué)界對環(huán)境監(jiān)管過失中的預(yù)見對象包括被監(jiān)管人的違法行為基本達(dá)成共識，但是對是否包括嚴(yán)重法益侵害后果存有爭議。筆者認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)管過失中的預(yù)見對象不僅應(yīng)包括被監(jiān)管人的違法行為，而且應(yīng)包括嚴(yán)重法益侵害后果。其理由在于以下兩個方面。第一，環(huán)境監(jiān)管過失中的預(yù)見對象包括嚴(yán)重法益侵害后果，符合犯罪過失的基本理論。過失是行為人對法益侵害后果的心態(tài)，如果環(huán)境監(jiān)管過失的預(yù)見對象僅包括被監(jiān)管人的違法行為，在主觀上要求行為人對被監(jiān)管人直接侵害法益的行為負(fù)責(zé)，則背離了犯罪過失的判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時，環(huán)境監(jiān)管過失的預(yù)見對象僅限于被監(jiān)管人的違法行為，則會導(dǎo)致犯罪構(gòu)成要件在主觀上不要求行為人對法益侵害后果負(fù)責(zé)而在客觀上則要求行為人對法益侵害后果負(fù)責(zé)，進(jìn)而造成犯罪認(rèn)定中主客觀不一致的困境。第二，環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見對象包括嚴(yán)重法益侵害后果，能夠解決一般環(huán)境資源犯罪因果關(guān)系認(rèn)定的難題。一般環(huán)境資源犯罪因果關(guān)系的認(rèn)定具有復(fù)雜性，尤其是在多因一果的情形下存在更大的刑事追責(zé)困難。2006年《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡稱：《瀆職侵權(quán)立案標(biāo)準(zhǔn)》)對環(huán)境監(jiān)管失職案的規(guī)定明確，“造成生活飲用水地表水源和地下水源嚴(yán)重污染的”應(yīng)予立案。該類案件中，若每一個被監(jiān)管人的排污行為都不足以引發(fā)嚴(yán)重法益侵害后果，但是多個被監(jiān)管人的排污行為相互作用最終造成嚴(yán)重法益侵害后果，此時追究被監(jiān)管人即排污者一般環(huán)境資源犯罪的刑事責(zé)任即面臨困難。將嚴(yán)重法益侵害后果作為環(huán)境監(jiān)管過失中的預(yù)見對象，要求環(huán)境監(jiān)管人對嚴(yán)重法益侵害后果有預(yù)見，有利于提高環(huán)境監(jiān)管人的注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化其監(jiān)管責(zé)任，以從根本上預(yù)防多因一果造成嚴(yán)重法益侵害后果的發(fā)生。

環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)具有特殊性。對于監(jiān)管過失中預(yù)見能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)存在主觀標(biāo)準(zhǔn)說、客觀標(biāo)準(zhǔn)說和作為通說的折中說。主觀標(biāo)準(zhǔn)說以行為人本人的注意能力為確定違反注意義務(wù)的過失標(biāo)準(zhǔn)；客觀標(biāo)準(zhǔn)說以社會一般人或平均人的注意能力為標(biāo)準(zhǔn)來確定行為人的違反注意義務(wù)能力；折衷說把具有相應(yīng)情況的某些個人的注意能力加以抽象化，作為一種類型的標(biāo)準(zhǔn)。*參見韓玉勝、沈玉忠：《監(jiān)督過失論略》，《法學(xué)論壇》2007年第1期。環(huán)境監(jiān)管較之于一般行政監(jiān)管具有環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性，其從業(yè)人員的預(yù)見能力應(yīng)高于一般人；同時，較之于行為人本人的注意能力又具有一定的客觀性，因此環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見能力的判斷應(yīng)當(dāng)以從事環(huán)境保護(hù)行政主管工作人員的能力為標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)為追究環(huán)境監(jiān)管失職罪之司法人員的業(yè)務(wù)能力提出了很高的要求。環(huán)境監(jiān)管失職罪的追責(zé)對環(huán)境保護(hù)與法律適用的專業(yè)性均有極高要求，盡管目前我國已經(jīng)開啟環(huán)境責(zé)任追究的專業(yè)化進(jìn)程，*公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)均以不同形式成立了專門的環(huán)境保護(hù)內(nèi)設(shè)部門，以整合內(nèi)部力量、節(jié)約司法資源、實現(xiàn)有效對接。但是雙重人才的培養(yǎng)需要較長時間，這對環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見能力判斷標(biāo)準(zhǔn)的司法適用提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見可能性程度

關(guān)于監(jiān)管過失中的預(yù)見可能性程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要有具體預(yù)見可能性說和危懼感說。具體預(yù)見可能性說要求行為人應(yīng)當(dāng)對構(gòu)成要件結(jié)果及基本因果關(guān)系有預(yù)見，危懼感說要求行為人對會造成的某種危險具有不安感。為了彌補傳統(tǒng)過失論對預(yù)見可能性程度的高要求帶來的監(jiān)管過失難以追責(zé)的問題，新的新過失論將危懼感作為監(jiān)管過失預(yù)見可能性程度判斷的標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境監(jiān)管過失的預(yù)見可能性程度的判斷宜采取危懼感說，對被監(jiān)管人的違法行為和嚴(yán)重法益侵害后果具有危懼感即可，預(yù)見可能性只要求具有抽象性、概括性，即只要大體上對在何種場合、因何種原因會造成嚴(yán)重法益侵害后果具有預(yù)見可能性即可。

環(huán)境監(jiān)管過失中預(yù)見可能性程度采危懼感說，符合當(dāng)下懲處環(huán)境監(jiān)管失職罪的需要。環(huán)境監(jiān)管工作具有高度的專業(yè)性，行為人預(yù)見可能性的判斷標(biāo)準(zhǔn)較之于一般人要高。環(huán)境監(jiān)管人具備專業(yè)的環(huán)境保護(hù)知識和經(jīng)驗，對環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜性和不確定性有充分的認(rèn)識，其對被監(jiān)管人的行為和嚴(yán)重法益侵害后果的認(rèn)知能力更高，因此，不同于一般過失要求必須達(dá)到對具體法益侵害后果的預(yù)見，只要對被監(jiān)管人和嚴(yán)重法益侵害后果具有概括性、抽象性預(yù)見即可。環(huán)境監(jiān)管人的行為與嚴(yán)重法益侵害后果之間介入了第三方即被監(jiān)管人的行為，環(huán)境監(jiān)管人對被監(jiān)管人的行為引起嚴(yán)重法益侵害后果的因果過程認(rèn)識難度很大，如果以達(dá)到對具體法益侵害后果的預(yù)見為標(biāo)準(zhǔn)，則會導(dǎo)致對環(huán)境監(jiān)管過失的預(yù)見可能性程度要求過高，進(jìn)而造成環(huán)境監(jiān)管人的出罪理由不當(dāng)擴(kuò)大化，進(jìn)一步將環(huán)境監(jiān)管失職罪虛置。

(二)環(huán)境監(jiān)管過失中的結(jié)果避免義務(wù)

結(jié)果避免義務(wù)是為預(yù)防危險和制止危害擴(kuò)大而采取相應(yīng)避免措施的義務(wù)。行為人在預(yù)見義務(wù)的基礎(chǔ)上，違反結(jié)果避免義務(wù)時才能認(rèn)定行為人成立犯罪過失。結(jié)果避免義務(wù)主要是指行為時的謹(jǐn)慎義務(wù)，即對法益侵害后果的避免義務(wù)。當(dāng)監(jiān)督者對法益侵害后果的發(fā)生負(fù)有結(jié)果避免義務(wù)的同時，其對被監(jiān)督者的行為也負(fù)有監(jiān)督義務(wù)。*參見楊建軍、周紹忠：《監(jiān)督過失責(zé)任研究》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2010年第5期。監(jiān)督過失中的結(jié)果避免義務(wù)既包括對被監(jiān)督人行為的避免，也包括對法益侵害后果的避免。

環(huán)境監(jiān)管過失中的結(jié)果避免義務(wù)包括督促被監(jiān)管人合法合理進(jìn)行業(yè)務(wù)活動的義務(wù)和避免嚴(yán)重法益侵害后果的義務(wù)兩個方面。前者是指環(huán)境監(jiān)管人督促被監(jiān)管人按照法律法規(guī)等規(guī)范性文件、依據(jù)有關(guān)部門的授權(quán)或者委托以及單位內(nèi)部規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行與環(huán)境相關(guān)的業(yè)務(wù)活動。此種結(jié)果避免義務(wù)的實現(xiàn)一般以一定頻次的檢查、監(jiān)督等作為實現(xiàn)手段，具有日常性和常規(guī)性。后者是指環(huán)境監(jiān)管人發(fā)現(xiàn)被監(jiān)管人的不當(dāng)行為時應(yīng)當(dāng)及時予以制止并在職責(zé)范圍內(nèi)窮盡懲治措施，發(fā)現(xiàn)明顯威脅、侵害環(huán)境法益的隱患應(yīng)當(dāng)采取有效手段防止侵害后果實際發(fā)生、采取措施避免損害進(jìn)一步擴(kuò)大。此種結(jié)果避免義務(wù)的實現(xiàn)要求環(huán)境監(jiān)管人及時發(fā)現(xiàn)問題并采取有效止損措施。

一般環(huán)境資源犯罪的因果關(guān)系判定難度大、成本高，這在污染環(huán)境多因一果的情形下尤為明顯。造成環(huán)境污染后果中污染物由多個被監(jiān)管人排放，排放的多種污染物與各種環(huán)境要素相互作用，發(fā)生諸如毒性與病理轉(zhuǎn)化、擴(kuò)散、生物降解和積累等化學(xué)、物理、生物反應(yīng)，最后共同造成嚴(yán)重法益侵害后果。上述情形中，環(huán)境監(jiān)管人的結(jié)果避免義務(wù)認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)從督促被監(jiān)管人合法合理進(jìn)行排污活動和避免嚴(yán)重法益侵害后果的義務(wù)兩個方面展開，即環(huán)境監(jiān)管人做到如下兩個方面方能免除罪責(zé)：一是環(huán)境監(jiān)管人對該區(qū)域內(nèi)的被監(jiān)管人均依法履行了常規(guī)性督促職責(zé)；二是環(huán)境監(jiān)管責(zé)任人對被監(jiān)管人違法行為的查處、環(huán)境隱患的排除、環(huán)境危害的止損已經(jīng)盡職。

四、環(huán)境監(jiān)管過失司法認(rèn)定的難題及克服

(一)環(huán)境監(jiān)管的崗位責(zé)任與監(jiān)管過失的司法認(rèn)定

一般環(huán)境資源犯罪中，污染環(huán)境罪和破壞環(huán)境資源類犯罪大都要求造成嚴(yán)重法益侵害后果，屬于實害犯。*根據(jù)2013年6月19日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱：《環(huán)境污染解釋》)第1條第1款的規(guī)定，污染環(huán)境罪的門檻之一是“在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的”。有人依此將污染環(huán)境罪的完成形態(tài)視為抽象危險犯，該觀點是以人類的利益作為抽象危險判斷的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為污染環(huán)境罪是對環(huán)境法益造成的實害，《環(huán)境污染解釋》第1條第1款的規(guī)定只是司法解釋制定者對環(huán)境法益造成實害的具體解讀。在造成嚴(yán)重法益侵害后果的情形下，被監(jiān)管人成立一般環(huán)境資源犯罪，環(huán)境監(jiān)管人因過失導(dǎo)致上述后果發(fā)生的，成立環(huán)境監(jiān)管失職罪。環(huán)境監(jiān)管人的監(jiān)管活動在司法實踐中一般圍繞可能侵害環(huán)境法益的項目展開。依據(jù)監(jiān)管的進(jìn)行時間和具體方式不同，環(huán)境監(jiān)管可以劃分為項目投入使用前和項目投入使用后兩個階段，*需要說明的是，此處的項目投入使用中涵蓋了被監(jiān)管人試生產(chǎn)的過程。對于未經(jīng)審批而擅自進(jìn)行生產(chǎn)而污染環(huán)境的，屬于“項目投入使用后”。不同階段各崗位的環(huán)境行政保護(hù)職責(zé)不同。

項目投入使用前環(huán)境監(jiān)管人的主要職責(zé)包括進(jìn)行環(huán)境影響評估和監(jiān)督“三同時”制度的落實。對于項目投入使用前環(huán)境監(jiān)管人是否盡到注意義務(wù)應(yīng)當(dāng)采取雙層次的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)進(jìn)行形式合法性與實質(zhì)合法性的判斷。形式合法性判斷是指，環(huán)境影響評估材料、“三同時”制度執(zhí)行情況的監(jiān)督手續(xù)、驗收文件等材料要在形式上完備，即材料符合法律法規(guī)等規(guī)范性文件的規(guī)定，證件手續(xù)齊全。實質(zhì)合法性判斷是指，環(huán)境影響評估材料、“三同時”制度執(zhí)行情況的監(jiān)督手續(xù)、驗收文件等材料具有客觀性且符合項目投入使用的基本條件。環(huán)境監(jiān)管人進(jìn)行了盡職核實，上述材料能夠反映項目投入使用前的真實情況。項目投入使用前環(huán)境監(jiān)管人的行為若符合上述兩個標(biāo)準(zhǔn)，便可認(rèn)定其已經(jīng)盡到了注意義務(wù)，此后即使由于被監(jiān)管人的行為導(dǎo)致了嚴(yán)重法益侵害后果的發(fā)生，對環(huán)境監(jiān)管人也不應(yīng)當(dāng)追究環(huán)境監(jiān)管失職罪的刑事責(zé)任。

項目投入使用后環(huán)境監(jiān)管失職罪的認(rèn)定是司法實踐中的難題。項目投入使用后環(huán)境監(jiān)管人的主要職責(zé)包括環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察兩個方面?！敖陙?，我國環(huán)境保護(hù)部制定的有關(guān)規(guī)章開始將實施監(jiān)督性監(jiān)測采樣行為的主體由環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到各級環(huán)境保護(hù)部門所屬的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！?參見朱謙：《環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督性監(jiān)測采樣行為的法律思考》，《法商研究》2013年第6期。盡管環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境監(jiān)察存在職能交叉，但是基于環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境監(jiān)察在執(zhí)法方式方面的差異，下文將分別探討。

環(huán)境監(jiān)測是對污染源排污狀況進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測的活動。環(huán)境監(jiān)測工作本身技術(shù)性較強(qiáng)，監(jiān)測數(shù)據(jù)具有客觀性。盡管有學(xué)者對于環(huán)境監(jiān)測主體的立法變化持反對態(tài)度，但是目前環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為環(huán)境監(jiān)測的主體已是實然狀態(tài)，環(huán)境監(jiān)測不僅是一項單純的技術(shù)性活動，其背后還承載著環(huán)境保護(hù)行政職能，因此探討環(huán)境監(jiān)測人是否構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職就具有了必要性。2007年《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測的主體與職責(zé)，這為環(huán)境監(jiān)測人注意義務(wù)的認(rèn)定提供了依據(jù)。環(huán)境監(jiān)測是督促被監(jiān)督人遵守法律、保護(hù)環(huán)境、防止嚴(yán)重法益侵害的重要手段，如果環(huán)境監(jiān)測人對被監(jiān)測人的行為和發(fā)生法益侵害后果有預(yù)見，且基于其環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識能夠?qū)ψ陨聿回?fù)責(zé)任所發(fā)生法益侵害后果而產(chǎn)生危懼感，則環(huán)境監(jiān)測人具有注意義務(wù)。環(huán)境監(jiān)測人的監(jiān)管過失主要體現(xiàn)為沒有按照要求對項目進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測和雖然進(jìn)行了環(huán)境監(jiān)測但是不負(fù)責(zé)任未及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常或者雖發(fā)現(xiàn)但是未采取相應(yīng)措施。如果環(huán)境監(jiān)測人盡到了環(huán)境監(jiān)測職責(zé)，而被監(jiān)管人采用斷電或者技術(shù)手段影響、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)測人無法發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪行為的，則環(huán)境監(jiān)測人不具有監(jiān)管過失。

環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)環(huán)境保護(hù)規(guī)范性法律文件實施的行政執(zhí)法活動。*司法實踐和環(huán)境監(jiān)察中對固體廢物處理的監(jiān)察正在逐步實現(xiàn)獨立化，本文對固體廢物處理監(jiān)察的探討一并放入環(huán)境監(jiān)察中進(jìn)行。2012年《環(huán)境監(jiān)察辦法》明確規(guī)定了環(huán)境監(jiān)察的主體與職責(zé)。以環(huán)境監(jiān)察過程中履行職責(zé)的方式為依據(jù)，可以將其劃分為主動性檢查監(jiān)督和被動性檢查監(jiān)督。主動性檢查監(jiān)督是指環(huán)境監(jiān)察人依法對項目進(jìn)行常規(guī)性查看，并對人或者物的整改、完善等進(jìn)行督促。主動性檢查監(jiān)督分為以下兩種情形。一是未發(fā)現(xiàn)違法行為。一般情形下，主動性檢查監(jiān)督的職責(zé)履行難有具體可操作標(biāo)準(zhǔn)。為解決該問題，筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)違法行為的危害性、隱蔽性、時空性等因素進(jìn)行綜合判斷，將違法行為劃分為一般違法行為和重大違法行為。對于一般違法行為，只要環(huán)境監(jiān)察人按照法律法規(guī)等規(guī)范性文件、單位內(nèi)部規(guī)范性文件規(guī)定的監(jiān)察方式、監(jiān)察頻率、監(jiān)察記錄等要求進(jìn)行了檢查監(jiān)督，則已經(jīng)盡到了注意義務(wù)，不能追究其環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。對于重大違法行為，環(huán)境監(jiān)察人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)但是輕信可以避免或者應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)的，則應(yīng)當(dāng)追究環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。*例如，2015年6月16日最高人民檢察院發(fā)布十起檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例，其中案例九“倪可佃等3人環(huán)境監(jiān)管失職案”中環(huán)境監(jiān)管人“沒有及時發(fā)現(xiàn)、制止”被監(jiān)管人的生產(chǎn)設(shè)施、車間內(nèi)存放大量與正常生產(chǎn)范圍無關(guān)的原輔材料、非法排放等違法行為。二是發(fā)現(xiàn)違法行為未做處理、虛假處理或者處理不當(dāng)。環(huán)境監(jiān)察人發(fā)現(xiàn)違法行為未做處理、虛假處理屬于明顯的環(huán)境監(jiān)管失職，值得探討的是處理不當(dāng)?shù)那樾?。處理不?dāng)主要指針對發(fā)現(xiàn)的違法行為未能窮盡有效措施。窮盡是從措施的來源評價，要求環(huán)境監(jiān)察人已經(jīng)用盡了其環(huán)境保護(hù)行政職權(quán)；*例如，2015年6月16日最高人民檢察院發(fā)布十起檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例，其中案例十“張建強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管失職案”中環(huán)境監(jiān)管人對于發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)存在非法經(jīng)營的場所后，僅以罰款了事，而未進(jìn)一步采取依法取締等更為嚴(yán)厲的行政懲罰手段。有效是從措施的結(jié)果評價，要求環(huán)境監(jiān)管人的措施能夠防止嚴(yán)重環(huán)境法益侵害后果發(fā)生。只要環(huán)境監(jiān)察人窮盡有效的措施，則已經(jīng)盡到了注意義務(wù)，不能追究其環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。被動性檢查監(jiān)督是指，環(huán)境監(jiān)察人通過舉報等方式獲知被監(jiān)管人的違法情況，并依此對人或者物的整改、完善等進(jìn)行督促。被動性違法信息處理過程中，只要環(huán)境監(jiān)察人對獲得的違法信息在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行了相應(yīng)處理并記錄在案，則已經(jīng)盡到了注意義務(wù)，不能追究其環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。

項目投入使用后環(huán)境監(jiān)管人已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為或者明顯隱患，但是仍然發(fā)生了嚴(yán)重法益侵害后果，如果環(huán)境監(jiān)管人窮盡了監(jiān)管手段，則不具有結(jié)果避免義務(wù)，不構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管失職。有研究者認(rèn)為，“對于那些沒有最終決定權(quán)的監(jiān)督管理者來說，只要他履行了如實反映情況的義務(wù)，即使最終沒能避免環(huán)境事故的發(fā)生，也不能追究其監(jiān)督過失責(zé)任”。*杜琪：《環(huán)境領(lǐng)域公務(wù)員監(jiān)督過失責(zé)任研究》，《江淮論壇》2012年第1期。該觀點主張“僅履行了如實反映情況的義務(wù)就不追究監(jiān)督過失”，有違提高監(jiān)管人注意義務(wù)的初衷。因此，宜采用“盡責(zé)上報”的標(biāo)準(zhǔn)判斷注意義務(wù)的履行情況。盡責(zé)上報是指，環(huán)境監(jiān)管人窮盡了法律規(guī)定的監(jiān)管手段，且將發(fā)現(xiàn)的違法行為或者明顯隱患上報給相關(guān)部門，無論該相關(guān)部門是否已經(jīng)做出處理，環(huán)境監(jiān)管人都不再具有結(jié)果避免義務(wù)，不能追究其環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。需要說明的是，環(huán)境監(jiān)管人將發(fā)現(xiàn)違法行為或者明顯隱患上報給相關(guān)部門但是相關(guān)部門未及時處理的情況下發(fā)生了嚴(yán)重法益侵害后果，環(huán)境監(jiān)管人仍然不成立環(huán)境監(jiān)管失職。例如，環(huán)境監(jiān)管人依職權(quán)對于被監(jiān)管人給予罰款或者責(zé)令停產(chǎn)的行政處罰，但是被監(jiān)管人仍然進(jìn)行非法生產(chǎn)，而環(huán)境監(jiān)管人權(quán)力已經(jīng)用盡，則環(huán)境監(jiān)管人應(yīng)當(dāng)盡快向環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者同級政府報告，如此則環(huán)境監(jiān)管人不擔(dān)責(zé)。

(二)環(huán)境監(jiān)管的層級責(zé)任與監(jiān)管過失的司法認(rèn)定

環(huán)境監(jiān)管在本質(zhì)上是國家對社會的管理、政府對企業(yè)的管理。環(huán)境監(jiān)管關(guān)系可以分為各級政府、環(huán)境保護(hù)主管部門因行政管理的需要而形成的監(jiān)管關(guān)系和各級政府、各級環(huán)境保護(hù)主管部門在管理其他社會組織體的過程中形成的監(jiān)管關(guān)系。各級政府、環(huán)境保護(hù)主管部門通過執(zhí)行和落實環(huán)境政策與法律，最終實現(xiàn)對其他社會組織體環(huán)境行為的監(jiān)管。環(huán)境監(jiān)管失職罪懲處的對象是對被監(jiān)管人具有直接監(jiān)管職責(zé)的環(huán)境監(jiān)管人，對于環(huán)境監(jiān)管人及其本單位主管人員監(jiān)管過失的認(rèn)定，依照一般監(jiān)管過失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行即可，但是對于上級環(huán)境保護(hù)主管部門、同級或者上級政府責(zé)任人員是否應(yīng)當(dāng)追究以及應(yīng)當(dāng)追責(zé)到何種層級是司法認(rèn)定中的難題。

在監(jiān)管過失的情境中，監(jiān)管人和被監(jiān)管人對法益侵害風(fēng)險的出現(xiàn)有共同的避免義務(wù)，且監(jiān)管人需要通過自己的監(jiān)管行為降低被監(jiān)管人對法益侵害風(fēng)險的擴(kuò)大。當(dāng)監(jiān)管人履行監(jiān)督職責(zé)不當(dāng)時，其直接作用方式違背職責(zé)規(guī)范要求，形成對事故發(fā)生的直接作用力，監(jiān)管人由此被非難和追責(zé)也就具有了正當(dāng)性。*參見易益典：《監(jiān)督過失犯罪中主體范圍的合理界定》，《法學(xué)》2013年第3期。在環(huán)境監(jiān)管過失中，直接負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為人與上級責(zé)任人員負(fù)有共同的環(huán)境法益侵害避免義務(wù)，上級責(zé)任人員逐級通過其下級人員直至直接負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為人，而與被監(jiān)管人的行為與嚴(yán)重法益侵害后果產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。上級責(zé)任人員的結(jié)果避免義務(wù)受被監(jiān)管人的行為與嚴(yán)重法益侵害后果之間原因力的影響，一般會隨著責(zé)任人員層級的降低而逐漸增大，其結(jié)果避免義務(wù)的判斷依賴于介入的下級責(zé)任人員行為。

上級責(zé)任人員對下級責(zé)任人員進(jìn)行日常性監(jiān)管和發(fā)現(xiàn)違法行為或者明顯隱患時，環(huán)境監(jiān)管過失的認(rèn)定中要特別注意以下兩個方面。第一，上級責(zé)任人員對下級責(zé)任人員進(jìn)行日常性監(jiān)管過程中，應(yīng)嚴(yán)格限制環(huán)境監(jiān)管過失的成立。上級責(zé)任人員對下級責(zé)任人員進(jìn)行日常性監(jiān)管是上級責(zé)任人員依照法律的規(guī)定對下級的日常性行政事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與管理，具有抽象性和不確定性?！靶谭ㄔ谖廴局卫眍I(lǐng)域并不是一把利器，其雖可以起到一定作用，但只應(yīng)適用于重罪?！?Zada Lipman,Old Wine in New Bottles :Difficulties in the Application of General Principles of Criminal Law to Environmental Law. Environmental Crime： Proceedings of a Conference Held1-3September1993, Hobart/edited by Neil Gunningham, Jennifer Norberry & Sandra Mckillop. Publisher Canberra, ACT：Australian Institute of Criminology,c1995,p.10.環(huán)境監(jiān)管失職罪作為刑事責(zé)任追究的手段，其適用應(yīng)采取對行政權(quán)的運用保持間接而謙抑的態(tài)度。因此，在上級責(zé)任人員對下級責(zé)任人員進(jìn)行日常性監(jiān)管的情形下，只有在上級責(zé)任人員嚴(yán)重違反監(jiān)管義務(wù)且因此造成極為嚴(yán)重法益侵害后果時，才能被追究環(huán)境監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。第二，上級責(zé)任人員發(fā)現(xiàn)下級的違法行為或者明顯隱患時，應(yīng)從嚴(yán)追究環(huán)境監(jiān)管過失的成立。此種情形中，上級責(zé)任人員的行為與嚴(yán)重環(huán)境法益侵害后果的時空距離更為接近，較之于日常性監(jiān)管更排除了因個人能力因素導(dǎo)致未能履職的可能，因此應(yīng)當(dāng)增加上級責(zé)任人員的注意負(fù)擔(dān)，從嚴(yán)追究環(huán)境監(jiān)管過失的成立。上級責(zé)任人員發(fā)現(xiàn)下級的違法行為或者明顯隱患時，即產(chǎn)生對下級和被監(jiān)管人的行為以及嚴(yán)重法益侵害后果的預(yù)見義務(wù)與避免義務(wù)，違背該注意義務(wù)造成嚴(yán)重法益侵害后果的應(yīng)當(dāng)成立環(huán)境監(jiān)管過失。

上級責(zé)任人員具有具體事項最終決定權(quán)或者具有實質(zhì)性的積極作為時環(huán)境監(jiān)管過失的認(rèn)定中要注意以下兩個方面。第一，在上級責(zé)任人員具有具體事項的最終決定權(quán)時環(huán)境監(jiān)管過失的認(rèn)定方面，在參與工作人員的共同作用下，在參與人具有特別的監(jiān)管義務(wù)或者其他監(jiān)督任務(wù)之處，信賴原理必須退居次要地位。*參見[德]克勞斯·羅可辛：《德國刑法學(xué)總論》，王世洲譯，法律出版社2005年版，第718頁。上級責(zé)任人員對下級責(zé)任人員的監(jiān)管過失要嚴(yán)格限制信賴原理的適用，而下級責(zé)任人員可以信賴上級責(zé)任人員能夠做出正確決定，如果因上級責(zé)任人員的指示錯誤而導(dǎo)致嚴(yán)重法益侵害后果，下級責(zé)任人員不應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管過失的刑事責(zé)任。例如，上級環(huán)境保護(hù)行政主管部門是具體事項的最終決定部門，對于因下級責(zé)任人員之監(jiān)督過失導(dǎo)致嚴(yán)重法益侵害后果的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)管過失責(zé)任。此時，如果下級責(zé)任人員認(rèn)真履行了監(jiān)管職責(zé)，只是由于上級責(zé)任人員的錯誤決定導(dǎo)致了嚴(yán)重法益侵害后果的發(fā)生，下級責(zé)任人員不成立環(huán)境監(jiān)管過失。第二，在上級責(zé)任人員具有實質(zhì)性的積極作為時環(huán)境監(jiān)管過失的認(rèn)定方面，上級責(zé)任人員雖沒有確定的具體事項的最終決定權(quán)，但是其基于一般職權(quán)以指揮、決定、命令等積極作為的方式履行對下級的監(jiān)管職責(zé)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)管過失責(zé)任。例如，各級政府對于同級環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境監(jiān)管行為進(jìn)行指揮，其對于因同級環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)任人員監(jiān)督過失導(dǎo)致嚴(yán)重法益侵害后果的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)管過失責(zé)任。

(責(zé)任編輯：杜小麗)

侯艷芳，山東大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士、政治學(xué)博士后。

*本文為國家社科基金后期資助項目“環(huán)境資源犯罪常規(guī)性治理研究”(項目編號：14FFX038)和山東省人民檢察院專題調(diào)研和理論研究課題“環(huán)境犯罪法律適用疑難問題研究”(項目編號：SD2015C17)的階段性成果。

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