污染物總量控制制度實(shí)施中的若干問(wèn)題研究*

王春磊

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

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污染物總量控制制度實(shí)施中的若干問(wèn)題研究*

王春磊

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，污染物總量控制制度成為環(huán)境法體系中的一個(gè)基本制度。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)污染物總量控制制度的規(guī)定比現(xiàn)行其他污染防治法要嚴(yán)格。對(duì)新舊法律規(guī)定不一致之處要區(qū)別對(duì)待，應(yīng)采用目的解釋和體系解釋等方法，并遵循我國(guó)《立法法》關(guān)于法律沖突的規(guī)定，適用更為嚴(yán)格的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。污染物總量控制制度實(shí)施的重點(diǎn)是控制指標(biāo)的設(shè)定和分配，實(shí)踐中以“合理性”、“價(jià)值判斷”為導(dǎo)向的做法，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂后應(yīng)嚴(yán)格遵守程序性規(guī)定，以保障其在合法性框架下運(yùn)行。

環(huán)境保護(hù)法；污染物排放總量控制；法律沖突；指標(biāo)設(shè)定；指標(biāo)分配

修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》增加了很多重要內(nèi)容，重點(diǎn)污染物排放總量控制制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)：污染物總量控制制度)就是其中之一。這一修訂使污染物總量控制制度在實(shí)然法層面上升為環(huán)境法律體系中的基本制度，與“三同時(shí)”、“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”、“排污許可”等制度一起作為防治污染的重要環(huán)境管理制度，可謂意義重大。與其他修訂內(nèi)容不同的是，污染物總量控制制度涉及的范圍廣、層級(jí)多，且與政府目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)保部門(mén)行政管理、排污企業(yè)事業(yè)單位利益直接相關(guān)，因此其具體施行需要全面細(xì)致的研究，其涉及(但不限于)指標(biāo)設(shè)定、分配方法、監(jiān)管措施、執(zhí)法過(guò)程、法律責(zé)任承擔(dān)等環(huán)節(jié)。由于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂后增加了排污許可和規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，污染物總量控制制度與這兩項(xiàng)制度的關(guān)系、它們之間的結(jié)合功效等方面也值得關(guān)注，其與排污許可制度共同構(gòu)建的排污權(quán)交易的制度框架及實(shí)施依據(jù)亦值得深入研究。筆者于本文中將在這些問(wèn)題內(nèi)擇取部分涉及污染物總量控制制度具體施行的內(nèi)容做些思考。

一、適用法律的選擇

污染物總量控制制度在我國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段，逐步從政策上升為法律。*參見(jiàn)趙繪宇、趙晶晶：《污染物總量控制的法律演進(jìn)及趨勢(shì)》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第1期。除了我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》之外，在法律層面，現(xiàn)行法僅有我國(guó)《大氣污染防治法》、我國(guó)《水污染防治法》、我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)該制度作出規(guī)定。此次我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂內(nèi)容與已有法律規(guī)定既有一致之處，又存在沖突。在學(xué)術(shù)研究層面上，我國(guó)學(xué)界的共識(shí)是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境法體系中的基本法，是其他污染防治法的“母法”，但從我國(guó)《立法法》的角度看，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》在立法位階上與我國(guó)《大氣污染防治法》、我國(guó)《水污染防治法》、我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》一樣，均由全國(guó)人大常委會(huì)制定，都屬于一般性法律。因此，污染物總量控制制度在具體施行中將面臨法律沖突問(wèn)題。在具體環(huán)境執(zhí)法中，面臨的這些法律沖突應(yīng)采用不同的方法予以解決。污染物總量控制制度相關(guān)法律規(guī)定情況如表1所示。

從表1可以看出，除配合我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》而修訂的我國(guó)《大氣污染防治法》外，總體上看，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于污染物總量控制的規(guī)定無(wú)論是適用范圍、落實(shí)主體還是超標(biāo)責(zé)任，都嚴(yán)于其他相關(guān)法律的規(guī)定。由于上述法律都是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的，法律位階相同，在具體適用時(shí)就需要根據(jù)我國(guó)《立法法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。2015年修改后的我國(guó)《立法法》第92條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。該法第94條規(guī)定，對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

在進(jìn)一步研究相關(guān)條款的具體適用選擇時(shí)，有必要對(duì)兩個(gè)問(wèn)題作出界定。首先是“一般”與“特別”的關(guān)系問(wèn)題。從立法本義上看，面臨選擇適用“一般”與“特別”，其內(nèi)在涵義就是兩者適用的前提是一致的，且特別屬于一般中的特例，即兩者是種屬包含關(guān)系，因此特別規(guī)定屬于對(duì)一般規(guī)定的細(xì)化、完善。其次是“新的規(guī)定”與“舊的規(guī)定”的關(guān)系問(wèn)題。在新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的情況下，人們可以通過(guò)體系解釋、目的解釋等多種途徑來(lái)選擇確定，只有在“不能”確定如何適用時(shí)，才提交裁決。也就是說(shuō)，對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，如果能夠確定適用規(guī)則，則可直接選擇適用，而不需要提交裁決。最高人民法院在關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》的通知(法[2004]96號(hào))中明確，法院原則上應(yīng)按照下列情形適用：新的一般規(guī)定允許舊的特別規(guī)定繼續(xù)適用的，適用舊的特別規(guī)定；新的一般規(guī)定廢止舊的特別規(guī)定的，適用新的一般規(guī)定。不能確定新的一般規(guī)定是否允許舊的規(guī)定繼續(xù)適用的，法院應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，屬于法律的，逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決；屬于行政法規(guī)的，逐級(jí)上報(bào)最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決；屬于地方性法規(guī)的，由高級(jí)人民法院送請(qǐng)制定機(jī)關(guān)裁決。

由此，筆者對(duì)污染物總量控制制度相關(guān)法律適用情況作出如下梳理。

其一，我國(guó)《大氣污染防治法》的修訂晚于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，且在適用對(duì)象——環(huán)境要素——上屬于特別規(guī)定，因此符合修訂后的我國(guó)《立法法》第92條的規(guī)定，涉及大氣污染物的總量控制制度應(yīng)適用我國(guó)《大氣污染防治法》的規(guī)定。

其二，我國(guó)《水污染防治法》、我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》相對(duì)于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》而言，在適用對(duì)象——環(huán)境要素——上屬于特別規(guī)定，因此，在修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，舊的相關(guān)規(guī)定依然在其特定的環(huán)境要素(水、海洋)上有效。

其三，在指標(biāo)設(shè)定主體方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定總量控制指標(biāo)設(shè)定主體為國(guó)務(wù)院，但我國(guó)《水污染防治法》特別規(guī)定省級(jí)政府可以根據(jù)本行政區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量狀況和水污染防治工作的需要，確定本行政區(qū)域?qū)嵤┛偭肯鳒p和控制的重點(diǎn)水污染物。從法理上講，這屬于一般規(guī)定與特別規(guī)定的關(guān)系，因此我國(guó)《水污染防治法》的這一特殊規(guī)定應(yīng)繼續(xù)適用。正如地方政府環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限一樣，賦予省級(jí)政府在本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)定總控污染物和總量指標(biāo)，將更有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。新修訂的我國(guó)《大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定也印證了這一判斷。

其四，在適用地域范圍方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的總量控制制度適用于全國(guó)，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的總量控制制度僅適用于重點(diǎn)海域，兩者不一致，應(yīng)如何適用呢？從邏輯上看，兩法之間的“一般與特殊”的關(guān)系僅指在適用對(duì)象——環(huán)境要素——上的一般(全部環(huán)境要素)與特殊(海洋)，而非在適用范圍上的一般與特殊；我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂前，污染物的總量控制制度僅能夠依我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3條的規(guī)定適用于重點(diǎn)海域，而修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》則將污染物總量控制制度擴(kuò)大適用于全國(guó)，且后者的制度內(nèi)容有了重大變化，因此在此應(yīng)遵循“新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致”而非“新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致”的規(guī)則，適用我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。換言之，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，全國(guó)海域范圍內(nèi)都要實(shí)施海洋污染物總量控制制度，而不只是我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的重點(diǎn)海域如此。

其五，在指標(biāo)分配主體(落實(shí)政府)方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定的指標(biāo)分配主體都是地方政府，盡管表述的具體程度不同，但由于都是“分解落實(shí)”，在污染物總量控制制度落實(shí)過(guò)程中，各級(jí)地方政府有權(quán)將指標(biāo)逐級(jí)向下級(jí)地方政府分配，同時(shí)也有權(quán)對(duì)屬于本級(jí)政府管轄的排污企業(yè)直接分配。具體地說(shuō)，法律責(zé)任條款中責(zé)令排污者停產(chǎn)、關(guān)閉的“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”，就是直接向排污企業(yè)分配污染物總量控制指標(biāo)的主體。修訂后的我國(guó)《大氣污染防治法》則將此權(quán)力上收至國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。

我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定：“國(guó)家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定?！睂?duì)比其他三部法律上的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合上下文，本條款中的“國(guó)家”應(yīng)嚴(yán)格遵循文義解釋?zhuān)粗钢醒肴嗣裾?，換言之，應(yīng)由國(guó)務(wù)院直接向主要污染源分配控制指標(biāo)。這也符合我國(guó)海洋環(huán)境污染的客觀狀況(海岸線長(zhǎng)、跨行政區(qū)多、污染企業(yè)為“國(guó)”字頭或跨國(guó)企業(yè))，有利于海洋污染物總量控制制度的實(shí)現(xiàn)。那么，此條規(guī)定與修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于指標(biāo)分配主體的規(guī)定之間關(guān)系如何，又應(yīng)如何適用呢？我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》將分配主體限定為國(guó)務(wù)院的規(guī)定比修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定要嚴(yán)格，從邏輯上講，這屬于特別規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系，特別規(guī)定應(yīng)優(yōu)先適用。換言之，在海洋污染物總量控制制度中，控制指標(biāo)應(yīng)由國(guó)務(wù)院(通過(guò)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén))直接下達(dá)至排污企業(yè)。實(shí)際操作可參照我國(guó)《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，由于還有“具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”的內(nèi)容，在實(shí)踐中不排除國(guó)務(wù)院通過(guò)制定具體辦法將指標(biāo)分解到省級(jí)地方政府的可能。但從海洋環(huán)境保護(hù)的客觀情況出發(fā)，分配主體應(yīng)限定于國(guó)務(wù)院(環(huán)境保護(hù)主管部門(mén))為宜。

其六，在關(guān)于地區(qū)超過(guò)總量控制指標(biāo)的法律責(zé)任方面，我國(guó)《水污染防治法》和我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂內(nèi)容基本一致，我國(guó)《大氣污染防治法》則更為嚴(yán)格。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，因此，可以直接適用我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，也就是說(shuō)，在海洋污染物總量控制中，對(duì)超總量控制指標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)暫停審批新增排放總量的項(xiàng)目環(huán)評(píng)，地方政府及其負(fù)責(zé)人應(yīng)受到目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)的約束。對(duì)超總量控制指標(biāo)的排污者也應(yīng)如此。

其七，在關(guān)于企事業(yè)單位的法律責(zé)任方面，存在適用選擇問(wèn)題。我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定，企事業(yè)單位超出總量控制指標(biāo)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任有：環(huán)保部門(mén)對(duì)違反本法規(guī)定、嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布；環(huán)保部門(mén)責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額2倍至5倍的罰款；限期治理期間，責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治；限期治理的期限最長(zhǎng)不超過(guò)一年；逾期未完成，報(bào)請(qǐng)有關(guān)政府責(zé)令關(guān)閉。從中可以看出，我國(guó)《水污染防治法》的上述規(guī)定與我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第60條有兩處不同：一是罰款；二是限期治理。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中并沒(méi)有關(guān)于罰款的規(guī)定，因此依據(jù)特殊規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，在水污染物總量控制制度中，罰款作為一項(xiàng)法律責(zé)任仍可以繼續(xù)適用。關(guān)于限期治理，有學(xué)者認(rèn)為，雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第60條的規(guī)定廢除了限期治理制度，但“作為新的一般法的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定與這些舊的特別法之規(guī)定之間的關(guān)系如何處理，有待明確”。*鞏固：《守法激勵(lì)視角中的〈環(huán)境保護(hù)法〉修訂與適用》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。筆者認(rèn)為，這種看法是不正確的，因?yàn)閮烧叩年P(guān)系不是“有待明確”，而是非常明確。的確，與《環(huán)境保護(hù)法》相比，我國(guó)《水污染防治法》對(duì)于超指標(biāo)排污的立場(chǎng)，盡管同樣是由環(huán)保部門(mén)責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，但排污企業(yè)只有在一年治理未完成的情況下才可能被停業(yè)關(guān)閉。而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》只以情節(jié)嚴(yán)重為條件，沒(méi)有一年的寬限期，兩者之間看似存在明顯的適用選擇情況，但實(shí)際上兩者不存在選擇適用問(wèn)題。根據(jù)筆者關(guān)于“新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定”選擇適用的論證，在新的一般規(guī)定廢止了舊的特別規(guī)定的情況下，應(yīng)適用新的一般規(guī)定。據(jù)此，在水污染物總量控制制度中，限期治理制度將不再存在適用空間。

值得關(guān)注的是，我國(guó)《水污染防治法》正在啟動(dòng)修改工作，2016年6月環(huán)境保護(hù)部起草并公開(kāi)征求意見(jiàn)的《水污染防治法(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿)未規(guī)定限期治理制度，轉(zhuǎn)而采用與我國(guó)《大氣污染防治法》類(lèi)似的法律責(zé)任設(shè)計(jì)。由此可以印證筆者的上述判斷。前述征求意見(jiàn)稿只是環(huán)境保護(hù)部的起草的方案，由于立法修訂從啟動(dòng)到最終審議通過(guò)周期較長(zhǎng)，涉及部門(mén)眾多，最終修訂結(jié)果如何尚無(wú)法得知。出于保證法律之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的需要，也是基于前述關(guān)于法律適用選擇的基本推理，可以預(yù)見(jiàn)我國(guó)《水污染防治法》修訂中限期治理責(zé)任的取消是必然的。但依據(jù)筆者的論證，在其正式修訂之前，環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)在處理企事業(yè)單位違法總量控制指標(biāo)時(shí)，有關(guān)限期治理的法律規(guī)定也不應(yīng)再繼續(xù)作為法律依據(jù)。

總而言之，在修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》施行后，新法規(guī)定比舊法嚴(yán)格的，應(yīng)適用新法；新法沒(méi)有規(guī)定或舊法嚴(yán)于新法的，應(yīng)適用舊法。這從法理上并不違反我國(guó)《立法法》有關(guān)法律沖突的解決規(guī)則，同時(shí)也符合立法機(jī)關(guān)此次修訂的本意。我國(guó)《大氣污染防治法》在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂后相應(yīng)進(jìn)行修訂，有關(guān)條款更為具體和嚴(yán)格，也可佐證立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境管理、保護(hù)和改善環(huán)境的立法本意。

二、污染物種類(lèi)篩選與總量控制指標(biāo)的設(shè)定

(一)污染物種類(lèi)篩選的現(xiàn)實(shí)做法

在實(shí)施總量控制制度的污染物種類(lèi)篩選上，我國(guó)當(dāng)前各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章中都沒(méi)有明確的篩選程序和原則，實(shí)踐中主要遵循《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》的做法。該計(jì)劃對(duì)主要污染物的篩選原則是：對(duì)環(huán)境危害大的、國(guó)家重點(diǎn)控制的主要污染物；環(huán)境監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)手段能夠支持的；能夠?qū)嵤┛偭靠刂频?。這一原則一直延續(xù)到之后的污染物總量控制計(jì)劃和實(shí)踐中。根據(jù)以上原則，“九五”時(shí)期，國(guó)家規(guī)定了十二種重點(diǎn)控制的污染物；“十五”期間，國(guó)家規(guī)定了五種重點(diǎn)控制的污染物；“十一五”期間，國(guó)家規(guī)定了兩種重點(diǎn)控制的污染物；“十二五”期間，國(guó)家規(guī)定了四種重點(diǎn)控制的污染物。有學(xué)者指出：“適合于全國(guó)總量控制的污染物必須滿足如下條件：①區(qū)域性而非局域性的污染物；②可監(jiān)測(cè)、可統(tǒng)計(jì)、可考核，有基礎(chǔ)；③控制對(duì)象是一次污染物，最好也不是混合型污染物；④有治理減排途徑，減排技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)可以承受?！?王金南、田仁生、吳舜澤、董戰(zhàn)峰：《“十二五”時(shí)期污染物排放總量控制路線圖分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2010年第8期。也有學(xué)者總結(jié)道：“實(shí)踐表明，納入五年規(guī)劃的主要污染物的篩選應(yīng)遵循以下原則：一要有普遍意義，對(duì)全國(guó)各地都有約束力；二要對(duì)環(huán)境質(zhì)量起到舉足輕重的主導(dǎo)作用乃至決定性作用，使環(huán)境質(zhì)量在總量控制中得到改善；三要有利于解決影響群眾健康的突出問(wèn)題，使群眾在總量控制中得實(shí)惠?！?施問(wèn)超、張漢杰、張紅梅：《中國(guó)總量控制實(shí)踐與發(fā)展態(tài)勢(shì)》，《污染防治技術(shù)》2010年第2期。

關(guān)于總量控制指標(biāo)的設(shè)定，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章同樣沒(méi)有規(guī)定。污染物總量控制分為目標(biāo)總量控制和容量總量控制兩種類(lèi)型，兩者“只是采用不同方法的總量控制，其區(qū)別僅在于總量控制目標(biāo)的確定方法”。目標(biāo)總量控制是指“國(guó)家本著經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段特征和環(huán)境質(zhì)量的實(shí)際狀況，確定全國(guó)乃至各地區(qū)污染物排放總量控制指標(biāo)的一種總量控制方法。目標(biāo)總量控制一般是以指令性總量控制的方式來(lái)實(shí)施的，如將排放污染物總量控制指標(biāo)列為國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)”。容量總量控制是“根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際的環(huán)境容量來(lái)確定污染物排放總量控制指標(biāo)的一種總量控制方法，即主要是根據(jù)環(huán)境容量來(lái)確定總量控制指標(biāo)”。*同上注，施問(wèn)超、張漢杰、張紅梅文。也有人認(rèn)為，“目標(biāo)總量控制是基于階段性環(huán)境目標(biāo)而制定的環(huán)境容量上限和排放總量上限，而容量總量控制是基于最終環(huán)境目標(biāo)制定的環(huán)境容量上限和排放總量上限”。*李家才：《總量控制與太湖流域水污染治理——〈太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案〉述評(píng)》，《環(huán)境污染與防治》2010年第4期。新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和其他現(xiàn)行法并沒(méi)有對(duì)我國(guó)的污染物總量控制制度類(lèi)型做出規(guī)定，但在環(huán)境科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，測(cè)定環(huán)境容量技術(shù)難度非常大，且在當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下，測(cè)定全國(guó)的環(huán)境容量也存在經(jīng)濟(jì)、人員隊(duì)伍等多方面的現(xiàn)實(shí)困難。因此有人主張：“根據(jù)環(huán)境容量確定的總量控制指標(biāo)是比較科學(xué)的方法，無(wú)疑是一個(gè)發(fā)展方向。但是，由于研究環(huán)境容量難度大、時(shí)間長(zhǎng)，加之國(guó)內(nèi)目前的環(huán)境質(zhì)量狀況，總體上是污染負(fù)荷遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境容量，當(dāng)務(wù)之急是削減現(xiàn)有的污染負(fù)荷，努力恢復(fù)環(huán)境容量，所以采取目標(biāo)總量控制比較實(shí)際，也比較可行。”*同前注④，施問(wèn)超、張漢杰、張紅梅文。也有人主張區(qū)分不同的污染物選擇不同的指標(biāo)設(shè)定方法：“理論上說(shuō)，國(guó)家排放總量控制是一個(gè)特定污染物覆蓋所有排放源下的總量控制，由于目前技術(shù)支撐能力的限制，國(guó)家總量控制很難建立在環(huán)境容量基礎(chǔ)上，很難與環(huán)境質(zhì)量密切掛鉤。建議‘十二五’期間，除了COD和SO2實(shí)施國(guó)家總量控制之外，其他污染物慎重選擇國(guó)家或全國(guó)性排放總量控制模式?！?同前注③，王金南、田仁生、吳舜澤、董戰(zhàn)峰文。盡管根據(jù)環(huán)境容量確定總量控制指標(biāo)更為科學(xué)，也更符合立法目的，但考慮到我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，現(xiàn)階段采用目標(biāo)總量控制的指標(biāo)設(shè)定模式具有其合理性。我國(guó)在實(shí)務(wù)層面一直使用的也是目標(biāo)總量控制。*從“九五”規(guī)劃至“十二五”規(guī)劃，其中都直接規(guī)定了排放總量控制目標(biāo)。目前有少數(shù)行政規(guī)范性文件涉及部分領(lǐng)域總量控制指標(biāo)設(shè)定，如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào))、《建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法》(環(huán)發(fā)[2014]197號(hào))、《“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)》(環(huán)境保護(hù)部[2015]22號(hào))等都直接給出相關(guān)控制指標(biāo)或指標(biāo)來(lái)源。

(二)當(dāng)前做法存在的問(wèn)題及實(shí)施改進(jìn)方法

由于缺乏明確的相關(guān)規(guī)定，污染物總量控制制度的施行還將以實(shí)踐做法為主。然而，值得關(guān)注的是，在污染物種類(lèi)選擇和總量控制指標(biāo)設(shè)定中的價(jià)值判斷和政策選擇不能成為其“合法”運(yùn)行的盾牌?？刹僮餍浴⒖茖W(xué)性是政策和技術(shù)層面的考慮，法律在總量控制實(shí)施方面要考慮的是保證程序的公平，以程序來(lái)限制以及避免科學(xué)技術(shù)上可能存在的問(wèn)題。在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂前，污染物總量控制制度只在特定范圍內(nèi)施行，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，該制度已經(jīng)上升為環(huán)境法律體系和環(huán)境管理的基本制度，已經(jīng)不區(qū)分地域和環(huán)境要素在全國(guó)范圍內(nèi)施行。污染物種類(lèi)選擇和總量控制指標(biāo)設(shè)定之前實(shí)踐的做法僅具有階段合理性，而總量控制制度在法律體系中的重要性已經(jīng)不能允許環(huán)境管理實(shí)踐只顧“合理性”不顧“合法性”。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)此雖然沒(méi)有直接規(guī)定，但其他相關(guān)規(guī)定依然可以為污染物種類(lèi)選擇和總量控制指標(biāo)設(shè)定過(guò)程提供合法性保障。從立法角度講，建議以行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章等有法律效力的規(guī)范形式明確環(huán)境行政主管部門(mén)在進(jìn)行污染物種類(lèi)篩選確定和指標(biāo)確定中必須遵循的程序。有關(guān)法律規(guī)定出臺(tái)之前，在污染物種類(lèi)選擇和指標(biāo)設(shè)定上，相關(guān)政府和部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第五章關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與的規(guī)定，充分吸收公眾意見(jiàn)，合理參考專(zhuān)家意見(jiàn)，以程序規(guī)制保證“合理性”在合法性的框架下運(yùn)行。未來(lái)出臺(tái)的具體實(shí)施條例等也應(yīng)充分考慮以下內(nèi)容。

其一，污染物種類(lèi)篩選的原則與程序。篩選需要進(jìn)行總量控制的全國(guó)性重點(diǎn)污染物或者區(qū)域性重點(diǎn)污染物，應(yīng)遵循公開(kāi)、全面、環(huán)境優(yōu)先的原則進(jìn)行。公開(kāi)指各種信息要公開(kāi)，程序要公開(kāi)。全面是指相關(guān)公開(kāi)的信息要覆蓋全面，參與確定程序的主體要全面。環(huán)境優(yōu)先是指在種類(lèi)確定上應(yīng)優(yōu)先考慮環(huán)境質(zhì)量改善，選擇具有普遍意義、對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善有重要作用污染物種類(lèi)進(jìn)行總量控制，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、執(zhí)法條件等方面的平衡。以此為原則，也能倒逼企業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和技術(shù)升級(jí)。在具體實(shí)施中，首先，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)依據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第54條的規(guī)定，依法公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量信息、環(huán)境監(jiān)測(cè)信息等相關(guān)環(huán)境信息，并細(xì)化至公布各種污染物的全國(guó)或區(qū)域排放總量統(tǒng)計(jì)數(shù)字、根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的環(huán)境容量、污染物分布及變化趨勢(shì)等信息，相關(guān)信息應(yīng)覆蓋全面，各項(xiàng)信息應(yīng)按照統(tǒng)一途徑公開(kāi)并可供隨時(shí)方便查閱。其次，在確定程序上至少應(yīng)設(shè)有廣泛征求意見(jiàn)、利益相關(guān)方直接參與篩選、專(zhuān)家篩選、公示等幾個(gè)主要階段。廣泛征求意見(jiàn)階段可以參考當(dāng)前各項(xiàng)立法和重大決策的經(jīng)驗(yàn)，采用書(shū)面和網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)的方式，最大范圍地保證參與廣度。利益相關(guān)方應(yīng)包括主要行業(yè)代表、政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)、環(huán)境保護(hù)組織、公眾代表、各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业?。需要說(shuō)明的是，在此階段，為避免“利益俘獲”，不建議重點(diǎn)污染企業(yè)直接參與污染物種類(lèi)篩選確定程序。按照目前我國(guó)的實(shí)踐，總量控制制度中的重點(diǎn)污染物種類(lèi)確定以五年為一個(gè)周期，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃同步。一旦污染物種類(lèi)確定，則作為硬性指標(biāo)實(shí)施，五年不變。因此，在污染物種類(lèi)篩選階段設(shè)置充分、全面、嚴(yán)格的程序是必要的，也是可行的。

其二，總量控制指標(biāo)的設(shè)定程序。與污染物種類(lèi)篩選一樣，總量控制指標(biāo)的設(shè)定在基本原則和程序上也應(yīng)遵循公開(kāi)、全面、環(huán)境優(yōu)先的原則進(jìn)行。盡管從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，采用目標(biāo)總量控制的方法確定指標(biāo)更具可行性，但可以在一定區(qū)域內(nèi)、在個(gè)別種類(lèi)的污染物上試點(diǎn)容量總量控制，從而積累經(jīng)驗(yàn)，逐步向全面采用容量總量控制過(guò)渡。在程序上，全國(guó)或區(qū)域總指標(biāo)設(shè)定可以與污染物種類(lèi)篩選程序一并進(jìn)行，以保證總量控制制度的立法目的充分實(shí)現(xiàn)。由于總量控制指標(biāo)最終要逐層分解，確定全國(guó)或區(qū)域總指標(biāo)后，在設(shè)定分解目標(biāo)的程序中，應(yīng)充分吸納排污企業(yè)的參與。排污企業(yè)的選擇以實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)行、實(shí)際產(chǎn)生排污為限，應(yīng)避免實(shí)際已關(guān)停和倒閉企業(yè)冒充參與。這樣一方面可以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的參與，另一方面也能促進(jìn)排污權(quán)交易的實(shí)際運(yùn)行，避免變相規(guī)避和虛假數(shù)字，使總量控制制度能真正實(shí)施。

三、總量控制指標(biāo)的分配辦法

(一)總量控制指標(biāo)分配的現(xiàn)實(shí)做法

污染物總量控制制度實(shí)施中最難的部分就是污染物排放總量控制指標(biāo)的分配辦法。在環(huán)境科學(xué)管理、環(huán)境技術(shù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)污染物排放總量分配方法有著眾多研究，形成了多種總量指標(biāo)分配方法。*參見(jiàn)劉年磊：《水污染物總量控制目標(biāo)分配研究——考慮主體功能區(qū)環(huán)境約束》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2014年第5期。新修訂的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)此沒(méi)有具體規(guī)定，其只規(guī)定了總指標(biāo)由國(guó)務(wù)院下達(dá)，省級(jí)人民政府分解落實(shí)。我國(guó)《水污染防治法》和我國(guó)《大氣污染防治法》則規(guī)定得詳細(xì)一些。我國(guó)《大氣污染防治法》要求，“確定總量控制目標(biāo)和分解總量控制指標(biāo)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定”。我國(guó)《水污染防治法》則規(guī)定了地方政府分級(jí)分解落實(shí)，且“具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。然而，截至目前，仍未制定具有法律效力的相關(guān)部門(mén)規(guī)章，僅有少數(shù)行政規(guī)范性文件涉及部分領(lǐng)域總量控制指標(biāo)的相關(guān)事宜，但其中也沒(méi)有明確的關(guān)于指標(biāo)分配辦法的規(guī)定，而是直接給出相關(guān)控制指標(biāo)或指標(biāo)來(lái)源。

在我國(guó)污染物總量控制的實(shí)踐中，對(duì)污染物排放總量分配辦法也沒(méi)有具有法律效力的規(guī)定。一般的做法是根據(jù)企業(yè)排污申報(bào)和環(huán)保部門(mén)環(huán)境管理的相關(guān)數(shù)據(jù)，依據(jù)一定的原則進(jìn)行分配?！丁熬盼濉逼陂g全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》規(guī)定的總量分解原則是：服從總目標(biāo)；突出重點(diǎn)；區(qū)別對(duì)待，適當(dāng)照顧地區(qū)差別；扶持優(yōu)強(qiáng)?！丁笆晃濉逼陂g全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》規(guī)定的分配原則是：在確保實(shí)現(xiàn)全國(guó)總量控制目標(biāo)的前提下，綜合考慮各地環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境容量、排放基數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和削減能力以及各污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)東、中、西部地區(qū)實(shí)行區(qū)別對(duì)待。

從這些原則可以看出，實(shí)踐中制定分配辦法更多的是以價(jià)值判斷和政策衡量為主，缺乏程序性、合法性規(guī)制；在價(jià)值判斷中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予了更多的權(quán)重。如有的實(shí)務(wù)人員直白地指出，“從區(qū)域環(huán)境目標(biāo)的整體性出發(fā)，動(dòng)態(tài)地管理和調(diào)控各污染源應(yīng)分擔(dān)的排污總量，不計(jì)較一兩個(gè)排污源的得失，是實(shí)施‘總量控制’的主要手段”；“為了發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢(shì)經(jīng)濟(jì)，可以允許單一污染源排污總量的增加，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和淘汰能耗高、污染重的企業(yè)單位等措施來(lái)‘消化’掉新增的排污量，以達(dá)到區(qū)域總體上排污總量的‘動(dòng)態(tài)平衡’，最終保證區(qū)域環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這在‘總量控制’中被稱(chēng)為：點(diǎn)源損失面源補(bǔ)，局部損失全局補(bǔ)，工業(yè)損失生活補(bǔ)，行業(yè)損失部門(mén)補(bǔ)”。*馮燕、張巖：《關(guān)于“總量控制”的幾個(gè)問(wèn)題之我見(jiàn)》，《中國(guó)環(huán)境管理》1999年第1期?？梢?jiàn)，實(shí)踐中的這種做法在具體指標(biāo)的分配中難免有失公平公正，這不僅直接損害了受到污染物總量控制制度影響的企事業(yè)單位的合法權(quán)益，也與我國(guó)環(huán)境法立法目的、污染物總量控制制度的立法目的相悖離。此外，理論上也存在從環(huán)境科學(xué)管理、環(huán)境技術(shù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)等角度對(duì)總量分配方法的研究，如比例分配法、按貢獻(xiàn)率削減分配法、基尼系數(shù)法、經(jīng)濟(jì)最優(yōu)法等。

(二)當(dāng)前做法存在的問(wèn)題及實(shí)施改進(jìn)方法

污染物總量控制制度指標(biāo)的具體分配與排污企業(yè)利益直接相關(guān)，也與各級(jí)政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)密切相關(guān)，因此具體分配方案的制定應(yīng)該嚴(yán)格遵守相關(guān)程序?，F(xiàn)行法明確規(guī)定了總量控制指標(biāo)的分配方案“具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院制定”或“由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定”。這一授權(quán)性規(guī)定既規(guī)定了權(quán)力也規(guī)定了義務(wù)。國(guó)務(wù)院(環(huán)境保護(hù)主管部門(mén))應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)《立法法》、我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，通過(guò)嚴(yán)格的程序制定指標(biāo)分配辦法。修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》將總量控制制度上升為基本制度且在全國(guó)范圍施行，因此關(guān)于總量控制指標(biāo)的設(shè)定及分配辦法宜由國(guó)務(wù)院(環(huán)境保護(hù)主管部門(mén))以行政法規(guī)(規(guī)章)的形式出臺(tái)，并在其中詳細(xì)規(guī)定法律責(zé)任及救濟(jì)途徑。以全國(guó)性污染物總量控制分配為例，建議由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，內(nèi)容包括基本分配原則、分配方案確定、分配程序、公眾參與、法律責(zé)任等。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章則可以細(xì)化上述內(nèi)容，并重點(diǎn)細(xì)化分配方法的確定和分配程序、公眾參與。這樣能以立法形式嚴(yán)格保障分配辦法制定過(guò)程中的公平、公開(kāi)、公正，也能使排污企業(yè)在權(quán)益受到損害時(shí)通過(guò)法律途徑尋求救濟(jì)。否則以單純規(guī)范性文件或其他形式下發(fā)分配方案，很可能出現(xiàn)兩方面困境：對(duì)排污企業(yè)一方而言，因所獲得的分配指標(biāo)直接關(guān)系到自身生產(chǎn)和發(fā)展，其在對(duì)分配方案存在異議時(shí)，即使在我國(guó)《行政訴訟法》修訂后，法院可以附帶審查行政規(guī)范性文件，但面臨嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)行政管理措施及繞不開(kāi)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可等相關(guān)法律制度，排污企業(yè)的利益損害在實(shí)踐中很難獲得真正的救濟(jì)；對(duì)總量控制制度的根本目標(biāo)而言，在修訂后的我國(guó)《行政訴訟法》設(shè)置附帶審查行政規(guī)范性文件的新規(guī)定、法院系統(tǒng)加強(qiáng)環(huán)境領(lǐng)域司法及建立環(huán)境公益訴訟制度等大背景下，以規(guī)范性文件具體落實(shí)污染物總量控制度制度，顯然在法律效力層面不利于環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在有關(guān)法律規(guī)定出臺(tái)之前，在總量控制指標(biāo)的具體分配上，相關(guān)政府和環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第五章關(guān)于信息公開(kāi)和公眾參與的規(guī)定，充分考量所涉排污行業(yè)、具體排污企業(yè)的意見(jiàn)，在對(duì)具體排污企業(yè)分配指標(biāo)的同時(shí)，應(yīng)考慮征求所涉區(qū)域相關(guān)公眾的意見(jiàn)，在程序合法、公正的前提下，最大程度地保證利益相關(guān)者的直接參與，保證具體指標(biāo)的分配具有最大的實(shí)施可行性。首先，在具體指標(biāo)分配前，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)保證全面準(zhǔn)確地公開(kāi)所涉的污染物排放總量、分布等數(shù)據(jù)，并以網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)等方式提供獲取信息的便捷性，同時(shí)建議提供減排示范、技術(shù)參考等信息。其次，在具體分配時(shí)，應(yīng)分地區(qū)、分行業(yè)組織進(jìn)行，并保證相關(guān)企業(yè)和公眾的充分參與。再次，具體分配應(yīng)從提高和改善環(huán)境質(zhì)量的前提目的出發(fā)，以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域環(huán)境容量為參照系，以保證總體控制指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為具體指引，并充分考慮環(huán)境污染“黑數(shù)”的實(shí)際存在，留出一定的余量指標(biāo)。最后，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第21條、第22條和第23條對(duì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)激勵(lì)政策和措施予以明確規(guī)定，其包括財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等。在污染物總量控制指標(biāo)分配時(shí)，可以根據(jù)這些明確的法律規(guī)定，在政策和具體措施上對(duì)主動(dòng)積極承擔(dān)和落實(shí)指標(biāo)分配的企業(yè)予以支持；如果因總量調(diào)控的需要而增加了相關(guān)企業(yè)的排放指標(biāo)，則也可以對(duì)所涉相關(guān)地區(qū)采取相關(guān)政策和措施傾斜(如優(yōu)先配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等)，以化解和減少鄰避運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)污染物總量控制制度的順利實(shí)施。*參見(jiàn)閻映全：《基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)：解決鄰避困境的新選擇》，《西部法學(xué)評(píng)論》2016年第4期。筆者建議未來(lái)出臺(tái)的具體實(shí)施條例也充分考慮上述內(nèi)容。

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)立的污染物總量控制制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法制變革的重要舉措。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，各領(lǐng)域污染物總量控制制度在具體實(shí)施時(shí)會(huì)面臨法律沖突的情況。雖然我國(guó)《大氣污染防治法》緊隨其后完成修訂，我國(guó)《水污染防治法》也進(jìn)入修訂議程，相關(guān)的法律沖突可以期待通過(guò)修法解決，但我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》未能進(jìn)入“十二五”立法規(guī)劃，《水污染防治法》的修訂也需要時(shí)日，短期內(nèi)仍會(huì)面臨總量控制制度法律適用的選擇問(wèn)題。在此問(wèn)題上應(yīng)區(qū)分具體條款區(qū)別對(duì)待，遵循我國(guó)《立法法》關(guān)于法律沖突的規(guī)定，并采用目的解釋和體系解釋等方法確定適用的法律依據(jù)，不能對(duì)其一概而論。污染物總量控制制度有效實(shí)施的重點(diǎn)是控制指標(biāo)的設(shè)定和分配，實(shí)踐中以“合理性”、“價(jià)值判斷”為導(dǎo)向的做法，在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂后應(yīng)嚴(yán)格遵守程序性規(guī)定，以保障其在合法性框架下運(yùn)行。為有效落實(shí)和實(shí)現(xiàn)污染物總量控制制度的目標(biāo)，應(yīng)盡快以高位階的行政法規(guī)或規(guī)章規(guī)范總量控制指標(biāo)的設(shè)定及分配，而完善程序和救濟(jì)也是非常必要的。

(責(zé)任編輯：陳歷幸)

王春磊，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國(guó)人民大學(xué)書(shū)報(bào)資料中心副編審。

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*本文系中國(guó)人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃成果。