關(guān)于天津離岸金融監(jiān)督制度的研究

馬碧璘　張勁楠

摘要：離岸金融是金融國際化的重要歷史創(chuàng)新，也是我國新時期金融改革的重要組成部分。由于很大程度上獨立于一國現(xiàn)有的在岸金融體系，離岸金融市場面臨的風(fēng)險相對更高，因而對于規(guī)范的法律制度監(jiān)管的需求往往更加強(qiáng)烈。我國現(xiàn)有的離岸金融監(jiān)管法律制度尚不健全，還存在制度創(chuàng)設(shè)與完善的空間與價值。通過對離岸金融的基本問題進(jìn)行疏理與回顧，并介紹了國際已有的離岸金融監(jiān)管模式與內(nèi)容，分析了我國現(xiàn)行離岸金融監(jiān)管法律制度的不足，結(jié)合天津自貿(mào)區(qū)的實際情況，為天津離岸金融中心的建設(shè)提供可行的監(jiān)管法律制度創(chuàng)設(shè)建議。

關(guān)鍵詞：離岸金融；監(jiān)管法律制度；監(jiān)管模式

中圖分類號：F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）09-0051-05

一、離岸金融相關(guān)問題概述

（一）離岸金融的概念界定

1.離岸金融的內(nèi)涵與外延

學(xué)界對于離岸金融的定義尚無統(tǒng)一看法，現(xiàn)研究的離岸金融是指，在不具有金融市場所在國國籍的非居民之間進(jìn)行的不受一國國內(nèi)金融法律法規(guī)影響且與一國國內(nèi)金融體系相隔離的資金融通行為。

離岸金融主要包括離岸貨幣業(yè)務(wù)與離岸資本業(yè)務(wù)。離岸銀行業(yè)務(wù)是最主要的離岸貨幣業(yè)務(wù)，約80%以上的離岸金融業(yè)務(wù)是銀行間同業(yè)往來。離岸資本業(yè)務(wù)主要為離岸證券業(yè)務(wù)，其中包括離岸債券、離岸股票、離岸期貨、離岸期權(quán)等。

2.離岸金融的性質(zhì)與特點

相較于國內(nèi)金融和傳統(tǒng)的國際金融，離岸金融具有真正的、徹底的國際性。離岸金融交易主體大都不具有金融交易市場所在國國籍，具有非居民性；離岸金融所指的“岸”不僅是地域概念的邊界，還是抽象的一國的貨幣循環(huán)系統(tǒng)，離岸金融交易所使用的貨幣是游離于一國貨幣循環(huán)系統(tǒng)之外的貨幣，如歐洲美元市場是指在倫敦的國際金融市場上用美元作為交易貨幣而進(jìn)行資金融通的國際資金借貸市場。

離岸金融的作用與影響具有全球性，離岸金融市場的發(fā)展打通了全球范圍內(nèi)的資金投融資通路，推動了經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程。被稱為現(xiàn)代意義的國際金融的離岸金融具有真正的、徹底的國際性，是真正意義上的國際金融。

除了上述離岸金融的本質(zhì)特征之外，離岸金融市場還具虛擬性、監(jiān)管的多頭性和松散性的特點。

離岸金融市場通常以被獲準(zhǔn)從事離岸業(yè)務(wù)的銀行將境外業(yè)務(wù)另立賬戶處理或是在交易商之間通過電子通訊手段的方式進(jìn)行，沒有柜臺設(shè)施類的物理上的交易場所，所以離岸金融市場交易平臺是無形的，使得離岸金融帶有虛擬性的特點。就在岸市場而言，離岸金融的市場監(jiān)管除了可以受到市場所在國和金融機(jī)構(gòu)母國的監(jiān)管之外，還涉及貨幣發(fā)行國、籌資者母國、資金提供者母在內(nèi)的多個國家主權(quán)事項，離岸金融帶有完全的涉外因素，離岸金融的監(jiān)管必然帶有多頭性的特點。離岸金融交易成本低，交易量大，政策優(yōu)惠多，各個主權(quán)國家均對離岸金融采取寬松的監(jiān)管手段以吸引外資，看似各個主權(quán)國家都對離岸金融進(jìn)行監(jiān)管，實則任何一主權(quán)國家對于離岸金融都沒有做到完全的監(jiān)管，這導(dǎo)致了離岸金融監(jiān)管的松散性。

（二）離岸金融的發(fā)展與現(xiàn)狀

1.離岸金融的歷史發(fā)展

（1）國際歷史發(fā)展

離岸金融市場起源于歐洲美元市場，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，歐洲市場上的交易的貨幣從單一的美元增加到了多種當(dāng)時世界上可自由兌換的貨幣，歐洲馬克市場、歐洲日元市場及歐洲法郎市場相應(yīng)出現(xiàn)，各國隨之紛紛開始建立本國的離岸金融市場。

通過新加坡、香港及菲律賓等地的不斷探索，亞洲離岸金融市場最終建立。大西洋沿岸及加勒比海地區(qū)的海島國家通過減、免稅的優(yōu)惠政策為吸引國際資金，繁榮本國經(jīng)濟(jì)，也形成了目前避稅港型的離岸金融市場。美國于20世紀(jì)80年代設(shè)立了國際銀行業(yè)設(shè)施，日本也在大藏省的支持下于1986年建立了東京離岸金融市場，自此，世界大部分發(fā)達(dá)國家都擁有了離岸金融市場，標(biāo)志著離岸金融開始具有全球性。

（2）國內(nèi)歷史發(fā)展

我國離岸金融業(yè)務(wù)試點的歷史發(fā)展分為三個階段。1985年5月招商銀行在深圳開辦離岸銀行業(yè)務(wù)，標(biāo)志著我國離岸金融業(yè)務(wù)開辦的開端。1998年底，東南亞金融危機(jī)爆發(fā)，國內(nèi)銀行離岸資產(chǎn)面臨巨大壓力，我國離岸金融業(yè)務(wù)被迫停業(yè)整頓。2002年6月，招商銀行和深圳發(fā)展銀行恢復(fù)開辦離岸業(yè)務(wù)，我國離岸金融業(yè)務(wù)再次起航。

2006年9月，天津批準(zhǔn)設(shè)立資本項下人民幣可兌換的試點，開辦離岸金融業(yè)務(wù)。2013年，銀監(jiān)會批復(fù)浦東發(fā)展銀行、交通銀行、招商銀行、平安銀行四家具備經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)資格的中資商業(yè)銀行可授權(quán)上海自貿(mào)區(qū)分行辦理離岸業(yè)務(wù)，標(biāo)志著我國自貿(mào)區(qū)建立離岸金融中心已經(jīng)起步。2015年4月，天津自貿(mào)區(qū)正式成立，銀監(jiān)會允許有資格的中資銀行在天津自貿(mào)區(qū)開辦離岸銀行業(yè)務(wù)，這是繼上海自貿(mào)區(qū)被獲準(zhǔn)開辦離岸金融業(yè)務(wù)之后的又一新發(fā)展，是我國離岸金融市場發(fā)展的又一重要里程碑。

2.天津離岸金融的發(fā)展定位與現(xiàn)狀

通過借鑒上海自貿(mào)區(qū)離岸金融的發(fā)展經(jīng)驗，天津自貿(mào)區(qū)離岸金融發(fā)展的內(nèi)容包括利率市場化、人民幣跨境使用等多項內(nèi)容，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的離岸金融發(fā)展必然與自貿(mào)區(qū)的建設(shè)相輔相成，互相促進(jìn)。國際實踐表明，離岸金融市場的建立是實現(xiàn)地區(qū)跨越式發(fā)展的必由之路。天津是我國北方首個自貿(mào)區(qū)，也是我國新時期推進(jìn)金融創(chuàng)新的主陣地之一，其戰(zhàn)略定位掛鉤京津冀協(xié)同發(fā)展，帶動環(huán)渤海地區(qū)，配合長三角、珠三角地區(qū)，輔助上海、深圳金融中心的發(fā)展，帶動全國經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，為處于經(jīng)濟(jì)換擋升級關(guān)鍵時期的我國釋放巨大的市場活力。

2011年至今，天津東疆保稅港區(qū)的離岸金融業(yè)務(wù)經(jīng)過四年的發(fā)展，融資租賃業(yè)全國領(lǐng)先、離岸業(yè)務(wù)發(fā)展成果顯著并將在國內(nèi)市場占據(jù)重要地位。但隨著天津經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)前自貿(mào)區(qū)離岸金融面臨的主要問題是，在自貿(mào)區(qū)離岸資金需求量不斷增長的同時，現(xiàn)實的自貿(mào)區(qū)離岸資金供給因受到當(dāng)前政策的制約增長緩慢，導(dǎo)致離岸資金供求不平衡，嚴(yán)重影響天津自貿(mào)區(qū)離岸金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。

二、現(xiàn)有離岸金融監(jiān)管法律制度分析

（一）國際離岸金融監(jiān)管法律制度模式介紹

為克服市場失靈，促進(jìn)天津自貿(mào)區(qū)離岸金融市場健康有序發(fā)展，我國應(yīng)當(dāng)通過建立一套完整的法律制度體系來完善離岸金融市場，使我國離岸金融的發(fā)展有法可依。

離岸金融法律制度的重心在于監(jiān)管法律制度。無論是離岸金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部業(yè)務(wù)的執(zhí)行還是外部各類交易的開展，離岸金融與“在岸”金融的關(guān)鍵區(qū)別就在于“離岸”，因而掌控好“離岸”的尺度，有效地實施對各項“離岸”業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，在強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)合法性和保障投資者合法權(quán)益的同時如何將風(fēng)險置于可控范圍內(nèi)，這一切對于自貿(mào)區(qū)金融及我國金融的健康發(fā)展都有著至關(guān)重要的意義。

1.離岸金融市場模式類型

明確離岸金融的市場模式，是研究離岸金融法律問題的基礎(chǔ)，目前世界范圍內(nèi)的離岸金融市場可以分為內(nèi)外混合型、內(nèi)外分離型和虛擬業(yè)務(wù)型的市場模式，分別具有不同的特點。

（1）內(nèi)外業(yè)務(wù)混合型

在內(nèi)外業(yè)務(wù)混合型的離岸金融市場上，為便利離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)的相互轉(zhuǎn)換從而使彼此相互促進(jìn)，二者通常并賬操作。由于其是歷史原因自發(fā)形成的，對市場所在國的經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展水平有較高的要求，一般出現(xiàn)在實力雄厚、積淀深遠(yuǎn)的大型國際金融中心。但如果離岸金融機(jī)構(gòu)挪用離岸賬戶資金從事在岸業(yè)務(wù)以逃避監(jiān)管，就可能會增加國內(nèi)金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性，容易引起金融危機(jī)，因而其也具有較大的市場風(fēng)險。

目前國際上主要以倫敦、香港為代表，例如，香港離岸金融中心沒有特殊針對離岸業(yè)務(wù)監(jiān)管的法律文件，對離岸業(yè)務(wù)和在岸業(yè)務(wù)也不做嚴(yán)格的劃分，居民與非居民可以平等的參與各種金融活動。

（2）內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型

內(nèi)外分離型離岸金融市場通常由所在國政府人為創(chuàng)設(shè)，規(guī)定經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)必須專門開設(shè)離岸賬戶。這種管理模式既通過政策鼓勵了離岸金融的發(fā)展，又方便管理當(dāng)局對離岸業(yè)務(wù)加以監(jiān)控，防止金融機(jī)構(gòu)逃避監(jiān)管，較為有效地阻擋國際金融市場投機(jī)活動對國內(nèi)金融市場的沖擊，防范金融風(fēng)險。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家如美國IBF和日本JOM的當(dāng)局都采用了此種類型。

后來，一些內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型的離岸金融市場所在國，缺乏資金且國家干預(yù)能力有限，但為了更大限度的利用外資以及平衡國際收支需求，開始允許離岸資金向在岸資金進(jìn)行一定的滲透，繼而出現(xiàn)了分離滲透型離岸金融市場，主要以發(fā)展中國家為代表，如新加坡的亞洲貨幣單位、泰國的國際銀行設(shè)施以及馬來西亞納敏離岸金融市場。

（3）虛擬業(yè)務(wù)型

虛擬業(yè)務(wù)型離岸金融市場是指一些金融機(jī)構(gòu)在不征稅地區(qū)，并不實際經(jīng)營離岸金融業(yè)務(wù)，而是經(jīng)名義上設(shè)立在市場所在國的賬戶完成交易的虛擬金融市場。這些市場所在國不具有國際經(jīng)濟(jì)中心的地位，也缺乏開展離岸業(yè)務(wù)的大型基礎(chǔ)設(shè)施，更沒有發(fā)展歷史的沉淀，但是為了增加財政、吸引外資，營造寬松的市場環(huán)境，當(dāng)局采用相當(dāng)寬松的市場監(jiān)管政策，取消了外匯管制并給予市場主體大量的稅收優(yōu)惠。這種虛擬業(yè)務(wù)型離岸金融市場一般出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自身規(guī)模極小的小型國家或地區(qū)，比如大西洋沿岸、加勒比海地區(qū)的安圭拉、巴哈馬、英屬開曼群島、維京群島等。

2.美國的離岸金融法律制度

縱觀各國，發(fā)達(dá)國家的金融法制完備，金融法律制度適應(yīng)性強(qiáng)，修改機(jī)制靈活，必要時多采取司法能動主義來彌補(bǔ)法律的漏洞，對于新興的離岸金融，一般沒有專門的立法。

以美國為例，美國于1981年成立國際銀行業(yè)設(shè)施（IBF），美國境內(nèi)符合規(guī)定的銀行均可以開辦離岸業(yè)務(wù)。美國的離岸金融法律制度以監(jiān)管為核心，主要包括以下規(guī)定。

（1）監(jiān)管主體

美聯(lián)儲是離岸金融的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，美國境內(nèi)的銀行要開辦離岸業(yè)務(wù)必須經(jīng)過美聯(lián)儲的批準(zhǔn)。同時，美國對美聯(lián)儲、證監(jiān)會和商品期貨交易委員會之間的監(jiān)管權(quán)限做出了明確的劃分，并建立了專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)—金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會來監(jiān)控美國金融市場。

（2）市場準(zhǔn)入監(jiān)管

美國對于準(zhǔn)人主體規(guī)定比較寬松，銀行其他非金融機(jī)構(gòu)在符合相關(guān)規(guī)定的前提下都可以從事離岸金融交易。但外國銀行如果要進(jìn)入美國離岸金融市場，仍需取得美聯(lián)儲的批準(zhǔn)。

（3）業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管

美國對于離岸金融的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍的監(jiān)管比較寬松，采用了國際上大多數(shù)國家的混業(yè)經(jīng)營模式，除離岸貨幣業(yè)務(wù)外，離岸金融機(jī)構(gòu)還可以辦理部分離岸證券業(yè)務(wù)，但不允許其參與金融創(chuàng)新項目的經(jīng)營。

（4）市場退出監(jiān)管

在美國的離岸金融機(jī)構(gòu)被宣告破產(chǎn)時，由聯(lián)邦存款保險公司對其接管，使離岸債權(quán)人的利益得以實現(xiàn)，保障離岸金融交易的安全與穩(wěn)定。

綜上，美國采取的內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型的離岸金融市場監(jiān)管模式既能鞏固其全球金融中心的地位，又能保證其國內(nèi)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，在世界范圍產(chǎn)生了廣泛的影響。美國建立離岸金融市場的經(jīng)驗對于我國來說也具有重大借鑒意義。我國國內(nèi)金融市場發(fā)展尚不成熟，不宜全面放開金融管制，可以學(xué)習(xí)美國，建立內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型的離岸金融市場。我國離岸金融監(jiān)管法律制度的框架體系應(yīng)當(dāng)包括離岸金融的市場監(jiān)管主體、離岸金融市場的發(fā)展模式，以及離岸金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的具體各個方面。

（二）我國離岸金融監(jiān)管法律制度模式及不足

1.我國離岸金融監(jiān)管法律制度的基本框架

我國離岸金融的法律制度主要為離岸金融監(jiān)管法律制度，在離岸金融業(yè)務(wù)試點階段，我國采取了嚴(yán)格的內(nèi)外分離型離岸金融監(jiān)管模式，即允許非居民之間的離岸賬戶資金進(jìn)行往來，但嚴(yán)格限制離岸賬戶和在岸賬戶之間的資金滲透。

離岸金融的市場監(jiān)管主要由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和國家外匯管理局在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面進(jìn)行監(jiān)督與管理。目前，我國還沒有一部系統(tǒng)的《離岸金融法》，只有中國人民銀行和外匯管理局制定的相關(guān)法規(guī)和細(xì)則，（中國人民銀行制定的《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、國家外匯管理局制定的《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法實施細(xì)則》兩部關(guān)于離岸金融市場監(jiān)管的辦法和細(xì)則，以及其他法律法規(guī)如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國際商業(yè)貸款管理辦法》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》和《外資銀行管理條例》等是目前現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定。）雖然初步形成了我國離岸金融市場法律監(jiān)管體系的制度框架，但并沒有涉及離岸金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險防范等其他具體內(nèi)容。

2.存在的不足

我國的離岸金融試點在初期高速發(fā)展之后被迫停業(yè)整頓，看似受國際金融危機(jī)影響，但根本原因則是監(jiān)管法律制度的構(gòu)建存在缺陷。從2002年允許招商銀行在深圳率先開辦離岸金融業(yè)務(wù)試點至今，我國僅有兩部正式的法規(guī)來規(guī)范離岸金融市場，且法規(guī)之間存在沖突矛盾。兩部法規(guī)僅規(guī)定了離岸業(yè)務(wù)的定義、監(jiān)管主體、市場主體資格、業(yè)務(wù)范圍等方面，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新時期離岸金融市場的發(fā)展，具有嚴(yán)重的滯后性。

（1）監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不明確

我國離岸金融業(yè)務(wù)的開展過程中涉及央行、外匯局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等多個監(jiān)管主體的監(jiān)管。一方面，幾個監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通、缺乏聯(lián)系互動機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。另一方面，在中央的垂直管理下，不僅中央監(jiān)管和地方監(jiān)管的權(quán)責(zé)劃分沒有明晰，而且地方政府難以從宏觀角度對全國統(tǒng)一的金融市場進(jìn)行有效監(jiān)管。

（2）市場主體范圍過窄

《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》及其實施細(xì)則中規(guī)定了我國只有經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn)的中資銀行及分行才有資格開展離岸銀行業(yè)務(wù)。相比于其他國家，我國的離岸金融市場主體范圍限制的過于單一，國際范圍內(nèi)的大部分離岸金融中心都允許外國銀行及非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參與經(jīng)營離岸業(yè)務(wù)，排除外國銀行參與市場競爭將會極大影響我國離岸金融的發(fā)展，不利于我國離岸金融市場的建立。

（3）離岸金融業(yè)務(wù)經(jīng)營內(nèi)容單一

國際上離岸金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的監(jiān)管涉及離岸金融運(yùn)作的資本金、交易貨幣、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、交易對象等各個方面。

我國對于離岸業(yè)務(wù)的態(tài)度過于保守，尚處于謹(jǐn)慎觀望階段。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，我國主要對離岸金融的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍進(jìn)行合法性監(jiān)管，我國銀行金融機(jī)構(gòu)只能開展經(jīng)外管局批準(zhǔn)的離岸業(yè)務(wù)，包括離岸存貸款業(yè)務(wù)、同業(yè)拆借業(yè)務(wù)、國際結(jié)算業(yè)務(wù)、外匯擔(dān)保及其他的銀行業(yè)務(wù)。

（4）嚴(yán)重忽視風(fēng)險監(jiān)管

在我國離岸金融發(fā)展初期，外匯局只規(guī)定了離岸流動資產(chǎn)與流動負(fù)債比不得低于60%，離岸流動資產(chǎn)與離岸總資產(chǎn)比不得低于30%。以及離岸銀行的定期報告制度、外匯管理局定期對離岸銀行各種經(jīng)營情況的檢查考評制度。雖然我國對于離岸銀行風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)、離岸金融機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)管的措施做出了少數(shù)規(guī)定，但顯然不夠細(xì)致，內(nèi)容單一，且缺乏有效的評級建設(shè)，還有進(jìn)一步完善的空間。

三、天津自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管法律制度創(chuàng)設(shè)

離岸金融的監(jiān)管法律制度主要為政府對離岸金融市場進(jìn)行監(jiān)管的一系列法律法規(guī)。我國離岸金融業(yè)務(wù)試點發(fā)展的過程中，出現(xiàn)停業(yè)整頓情況的根本原因是市場監(jiān)管模式缺陷、對業(yè)務(wù)經(jīng)營的監(jiān)管存在漏洞、風(fēng)險監(jiān)管不到位以及立法滯后。而離岸金融監(jiān)管的最終目的是通過國家適度的干預(yù)經(jīng)濟(jì)，克服市場失靈，減少和防范離岸金融交易中的風(fēng)險，維持離岸金融交易安全和穩(wěn)定，保護(hù)善意投資者的權(quán)利。所以，我國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管制度的建設(shè)，構(gòu)建離岸金融市場的監(jiān)管制度框架，完善符合國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的具體監(jiān)管制度。

（一）天津自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管主體的確定

確定監(jiān)管主體是構(gòu)建離岸金融法律制度的必要前提，天津自貿(mào)區(qū)離岸金融的市場監(jiān)管主體可以考慮采取以下兩種方式。

一些觀點認(rèn)為，我國可以學(xué)習(xí)美國的離岸金融監(jiān)管制度，將自貿(mào)區(qū)的離岸金融交易由在岸監(jiān)管主體監(jiān)管，由中國人民銀行制定離岸金融業(yè)務(wù)政策，與國家外匯局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會以及會計師事務(wù)所等專業(yè)性的社會組織統(tǒng)一對離岸金融市場進(jìn)行監(jiān)管。

由在岸監(jiān)管主體統(tǒng)一監(jiān)管的做法有一定的合理性，但離岸金融監(jiān)管具有特殊性，傳統(tǒng)的“一行三會”垂直管理使中央監(jiān)管和地方監(jiān)管的權(quán)責(zé)劃分沒有明晰，難以做到有效監(jiān)管。獨立監(jiān)管是國際潮流，為減少中央政府對微觀行為的監(jiān)管，許多發(fā)達(dá)國家在政府機(jī)構(gòu)改革中，都建立了帶有相對獨立性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。天津自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管可以借鑒馬來西亞或迪拜國際金融中心（DIFC）的監(jiān)管組織架構(gòu)，設(shè)立專門的離岸金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——天津離岸金融監(jiān)管局。

天津離岸金融監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)相對獨立于現(xiàn)有的“一行三會”政府體系，由其全面負(fù)責(zé)天津自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的執(zhí)照授予及離岸金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，包括市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營、市場退出及風(fēng)險監(jiān)管等方面。這種監(jiān)管模式不但符合中國推進(jìn)的“依法治國”和“負(fù)面清單”的方針，還能主動適應(yīng)國際金融中心普遍通行的混業(yè)模式。當(dāng)然，在保障離岸金融市場監(jiān)管的獨立性的同時，也需要其與政府相配合，得到中央、天津市政府及開發(fā)區(qū)管委會的政策支持，使國家宏觀調(diào)控與微觀行為監(jiān)管有利結(jié)合，促進(jìn)我國離岸金融發(fā)展的安全高效。

（二）離岸金融監(jiān)管法律制度基本框架及內(nèi)容構(gòu)建

1.天津自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管模式的選擇分析

離岸金融的市場模式選擇，是市場所在國對離岸金融市場監(jiān)管的基礎(chǔ)。前已述及，世界范圍內(nèi)離岸金融的市場模式包括內(nèi)外業(yè)務(wù)混合型、內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型和虛擬業(yè)務(wù)型。

以上三種模式各有優(yōu)劣，在天津自貿(mào)區(qū)離岸金融監(jiān)管模式選擇的問題上，國內(nèi)學(xué)者大都主張我國應(yīng)借鑒新加坡內(nèi)外業(yè)務(wù)分離滲透型的市場模式，結(jié)合我國實際情況，筆者認(rèn)為我國采取該類型的市場模式具有可行性。

作為發(fā)展中國家，我國首先考慮建立的是由政策導(dǎo)向的，并能夠最大程度保障金融安全、更有利于隔絕爆發(fā)于國外的金融危機(jī)的內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型離岸金融市場。其次，我國金融環(huán)境尚未發(fā)展成熟，內(nèi)外一體型的市場模式不能很好地適應(yīng)于天津的離岸金融市場。另外，天津建立離岸金融市場的主要目的不是通過提供避稅便利來吸引離岸資金的注入，而是真正的從事離岸金融業(yè)務(wù)，服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)，所以虛擬業(yè)務(wù)型并不適合天津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國金融自由化程度、監(jiān)管水平一直受到政策框架的限制，借鑒國際上其他發(fā)展中國家的成功經(jīng)驗，天津在建立內(nèi)外業(yè)務(wù)分離型離岸金融市場的基礎(chǔ)上可以考慮存在一定的滲透，即首先保障居民與非居民賬戶的嚴(yán)格區(qū)分，但允許離岸資金向在岸資金存在一定滲透，既能最大限度的吸引國際資金注入國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又能保障在岸賬戶資金的充足，以便抵御金融風(fēng)險。

2.離岸金融市場準(zhǔn)入監(jiān)管

市場準(zhǔn)入監(jiān)管是保障金融安全運(yùn)行的第一道屏障。首先我國需明確離岸金融機(jī)構(gòu)的組織形式以及離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入許可方式，然后對離岸業(yè)務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行重新整理。

（1）離岸金融機(jī)構(gòu)的組織形式

我國可以規(guī)定在自貿(mào)區(qū)開辦離岸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)必須采取分公司的形式進(jìn)入離岸金融市場。由于在自貿(mào)區(qū)從事離岸業(yè)務(wù)的跨國銀行的分公司不具有獨立的法人格，跨國銀行分公司的母公司為其行為承擔(dān)后果，由母行為子行承擔(dān)清償責(zé)任，向債權(quán)人負(fù)責(zé)。所以，采取分行的形式使從事離岸業(yè)務(wù)的跨國銀行分公司得到其所隸屬的整個跨國銀行資本的支持，可以更大程度的保障離岸客戶的資金安全，歷史上我國也更青睞于金融機(jī)構(gòu)設(shè)立離岸業(yè)務(wù)部、分支機(jī)構(gòu)的形式參與我國離岸業(yè)務(wù)的經(jīng)營。

由于子公司具有獨立的法人格，母公司對子公司的行為不承擔(dān)責(zé)任。如果允許跨國銀行的子行從事離岸業(yè)務(wù)，子行僅能以其自身的資本對債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，這將使債權(quán)人的權(quán)利不能很好的得到保障。因此，為更好的保障投資人的權(quán)利，保持離岸金融市場的安全穩(wěn)定，最好要求境外金融機(jī)構(gòu)以分公司的形式進(jìn)人我國離岸金融市場。

（2）離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入許可方式

目前存在四種不同的市場準(zhǔn)入的監(jiān)管原則：自由主義、特許主義、準(zhǔn)則主義與核準(zhǔn)主義。我國應(yīng)參照大部分國家離岸金融市場準(zhǔn)入的通行做法，實行核準(zhǔn)主義的準(zhǔn)入原則，即金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)入離岸金融市場時不僅應(yīng)符合法律規(guī)定的條件，還應(yīng)經(jīng)過政府的批準(zhǔn)。我國政府應(yīng)堅持審慎準(zhǔn)入的原則，既要對銀行的資本充足率、治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險管理水平做出合理規(guī)定，還要考慮銀行業(yè)務(wù)能力等實質(zhì)性條件。

從全球范圍來看，發(fā)放牌照的做法是更為普遍的離岸金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入許可方式。具體來說，我國可以學(xué)習(xí)新加坡的三級銀行牌照制。以銀行的具體條件為標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)給資本實力和信用狀況不同的銀行以不同的離岸業(yè)務(wù)執(zhí)照，以實行不同的監(jiān)管政策。普通執(zhí)照銀行可以辦理在岸金融業(yè)務(wù)，但不能辦理離岸金融業(yè)務(wù)。全面性執(zhí)照銀行既可以經(jīng)營在岸銀行業(yè)務(wù)也可以經(jīng)營離岸銀行業(yè)務(wù)。離岸執(zhí)照銀行只能在固定的區(qū)域（自貿(mào)區(qū)）開展離岸金融業(yè)務(wù)，不能開展在岸業(yè)務(wù)。這種三級銀行牌照制在保證了離岸業(yè)務(wù)的審慎監(jiān)管的同時也最大程度地對離岸業(yè)務(wù)注入了活力。

我國在離岸金融業(yè)務(wù)重新開辦時期發(fā)給交通銀行、深圳發(fā)展銀行、招商銀行、浦東發(fā)展銀行全面性執(zhí)照，而給予工行、農(nóng)行和廣東發(fā)展銀行的深圳分行離岸業(yè)務(wù)執(zhí)照，這表明我國也正在向發(fā)放離岸銀行牌照的準(zhǔn)入方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

3.離岸金融市場退出監(jiān)管

國際上對離岸金融的監(jiān)管實踐證明，金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的必然結(jié)果。通常政府會對有問題的金融機(jī)構(gòu)采取接管、救助、收購、破產(chǎn)等多種措施，使失去競爭力的金融機(jī)構(gòu)退出市場，維護(hù)良性的競爭秩序。

目前，我國法律僅對離岸金融機(jī)構(gòu)退出市場的措施過于單一，顯然不利于出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu)及時退出市場。

參照美國和日本的經(jīng)驗，我國可以有選擇地采用最后貸款人制度和離岸金融機(jī)構(gòu)存款保險制度。最后貸款人制度被大部分國家所采用，即當(dāng)離岸銀行暫時發(fā)生信用危機(jī)時，由中央銀行為其提供流動性資金支持，幫助危機(jī)銀行走出困境，擺脫危機(jī)，以防止由單個銀行引起的擠兌和破產(chǎn)風(fēng)潮，引發(fā)系統(tǒng)性銀行業(yè)危機(jī)。通過存款保險制度，使經(jīng)營離岸存款業(yè)務(wù)的銀行按規(guī)定費率向?qū)ｉT的存款保險機(jī)構(gòu)繳納保險金，當(dāng)離岸銀行面臨支付風(fēng)險、破產(chǎn)倒閉的情形時，由存款保險機(jī)構(gòu)向離岸銀行提供流動性資金進(jìn)行救助，保障離岸存款人的利益能夠得以實現(xiàn)。

最后貸款人制度和存款保險制度是一國金融體系的最后一道防線，我國可以用法律規(guī)定建立以上兩種市場退出監(jiān)管制度，以維護(hù)良性的市場競爭秩序。

4.稅收監(jiān)管及優(yōu)惠政策

世界各國的離岸金融市場發(fā)展歷程已充分證明，稅收政策是否優(yōu)惠是離岸金融業(yè)務(wù)開展成敗與否的關(guān)鍵，稅收優(yōu)惠甚至免稅是離岸金融稅收制度的主旋律。大幅度的稅收減免是大多數(shù)離岸金融市場采取的稅收優(yōu)惠措施。

目前，我國離岸業(yè)務(wù)的稅收法律還沒有明文規(guī)定，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)以明確離岸金融業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠政策。在尚未制定出統(tǒng)一的離岸金融市場的稅收法規(guī)之前，自貿(mào)區(qū)可對從事離岸業(yè)務(wù)的銀行先實行部分減免稅的優(yōu)惠政策，如：營業(yè)稅、印花稅等，尤其是對于在天津自貿(mào)區(qū)從事跨境租賃、航運(yùn)金融的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)減免利息稅、資本利得稅、股息預(yù)扣稅等。

5.離岸金融市場風(fēng)險監(jiān)管

我國應(yīng)堅持審慎監(jiān)管的原則，從市場風(fēng)險監(jiān)管的方面采取措施，做一個審慎的監(jiān)管者。相較于在岸金融，離岸金融在監(jiān)管上要寬松許多，而交易成本低、交易量大、政策優(yōu)惠多的特點又使得離岸金融的風(fēng)險也較大，故傳統(tǒng)的風(fēng)險防范的措施并完全直接適用于現(xiàn)代的離岸金融。

我國應(yīng)對離岸金融試點階段的市場風(fēng)險比率標(biāo)準(zhǔn)做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，進(jìn)一步的改進(jìn)我國的CAMEL評級法，同時促進(jìn)風(fēng)險指標(biāo)管理體系的建立。我國還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化貸款風(fēng)險控制機(jī)制以及危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立，選定提前反映銀行危機(jī)的監(jiān)測指標(biāo)來提醒經(jīng)營方向的偏差和危機(jī)信號，預(yù)防我國潛在的離岸金融風(fēng)險。

[責(zé)任編輯：王旸]