脫鉤背景下行業(yè)協(xié)會監(jiān)管模式探析

李利利　劉慶順

摘要：

行業(yè)協(xié)會承擔(dān)著服務(wù)會員與協(xié)調(diào)政府的雙重職責(zé)，是社會和經(jīng)濟發(fā)展的橋梁和樞紐。而“雙重”管理體制嚴(yán)重制約了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。行業(yè)協(xié)會脫鉤試點在全國各地正如火如荼地展開。但脫鉤并不意味著脫管，反而應(yīng)加強政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管，確保承擔(dān)其應(yīng)有職責(zé)。本文認(rèn)為在治理理論基礎(chǔ)上，可嘗試對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管，鼓勵行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管，讓政府的行政規(guī)制成為行業(yè)協(xié)會自律失效的后盾，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自主性，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會；監(jiān)管模式；回應(yīng)性監(jiān)管

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及“小政府、大社會”時代的到來，使原本由政府承擔(dān)的職能部分地由包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會組織替代。而行業(yè)協(xié)會的“居中”地位和“紐帶”作用偶爾也會有偏差，出現(xiàn)“志愿失靈”。因此，加強對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管是“去行政化”改革之后必須強化的環(huán)節(jié)。行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤并不意味的“脫管”，而是要加強對其監(jiān)管，促使其更好地履行職責(zé)。

一、回應(yīng)性監(jiān)管理論的內(nèi)涵

在《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》一書中，伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特詳細(xì)分析了回應(yīng)性監(jiān)管理論 [1]。回應(yīng)性監(jiān)管為政府政策的制定者提供了決定什么時候進(jìn)行監(jiān)管和采用什么樣監(jiān)管手段的一套系統(tǒng)的方法。政府要根據(jù)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、被監(jiān)管者的動機和自我監(jiān)管的能力而采用不同程度的干預(yù)和不同的監(jiān)管手段

[2]。兩位學(xué)者把回應(yīng)性監(jiān)管方法描述成“金字塔理論”，包括“強制金字塔”和“管制策略金字塔”兩部分。

回應(yīng)性監(jiān)管的“金字塔理論”包含四個方面的要義：首先，“針鋒相對”主要是說由于個體動機的差異性，監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)被監(jiān)管者具體情況的差異而選擇合適的監(jiān)管策略和手段。例如，對積極守法且認(rèn)真履行責(zé)任的被監(jiān)管者應(yīng)以采取“勸服”等軟性約束為主，避免因采用過于嚴(yán)厲的監(jiān)管而削弱其積極性。而對于那些制造外部不經(jīng)濟性、非法為自己謀取利益的被監(jiān)管者應(yīng)采取嚴(yán)厲的監(jiān)管，做到防患于未然。其次，勸服優(yōu)先，即指將“軟”措施作為首選手段，主要是由于處罰需要的資源和代價遠(yuǎn)大于說服。而且懲罰會增生被管制者的抵觸情緒，監(jiān)管者和被監(jiān)管者間的博弈會隨之增加和強化[3]。此外，懲罰優(yōu)先不利于維護(hù)監(jiān)管者的合理性和權(quán)威性，懲罰不當(dāng)會使監(jiān)管者的公信力降低。第三，以懲罰作為威懾的后盾。監(jiān)管需要“溫和的大炮”，懲罰手段不可經(jīng)常使用；然一旦采用懲罰手段，必須使被處罰者受到切實的懲罰，確保監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。第四，監(jiān)管者應(yīng)該能根據(jù)被監(jiān)管對象的不同行為采取相對應(yīng)的監(jiān)管方式，懲罰手段應(yīng)該多元化且威懾有效。

二、政府對行業(yè)協(xié)會回應(yīng)性監(jiān)管的模式

回應(yīng)性監(jiān)管理論主要解釋政府監(jiān)管者面對被監(jiān)管個體時采用什么樣的強制策略和手段的問題，它鼓勵被監(jiān)管者的自我監(jiān)管[4]?；貞?yīng)性監(jiān)管強調(diào)的是多元監(jiān)管主體參與以及多種監(jiān)管手段運用，摒棄傳統(tǒng)監(jiān)管過程中政府單一的強制監(jiān)管手段。而脫鉤之后，政府由對行業(yè)協(xié)會的直接管理轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和監(jiān)督，政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管手段也應(yīng)由 “軟”及“硬”，監(jiān)管方式也應(yīng)多樣化。

回應(yīng)性監(jiān)管為政府政策的制定者提供了決定什么時候進(jìn)行監(jiān)管和采用什么樣監(jiān)管手段的一套系統(tǒng)的方法。在不產(chǎn)生外部不經(jīng)濟性的情況下，政府鼓勵行業(yè)協(xié)會自我監(jiān)管。給行業(yè)協(xié)會充分的自主性，激勵他們?yōu)樯鐣峁└唷⒂袃?yōu)的公共物品，產(chǎn)生最大的外部經(jīng)濟性。行業(yè)協(xié)會應(yīng)制定相應(yīng)的運行規(guī)范，并依照規(guī)范進(jìn)行自我監(jiān)管。如果行業(yè)協(xié)會不能進(jìn)行有效的自我監(jiān)管，如違背行業(yè)規(guī)范謀取私利、做出違法、違背道德規(guī)范、損害會員企業(yè)利益的事情等，政府需要采取說服等手段對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行強制性管制，如果還達(dá)不到預(yù)期效果，則進(jìn)一步采取更加嚴(yán)厲的懲罰措施，如命令控制型管制，直到實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

圖1政府對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管模型

來源：自己繪制

從我國目前的情況來看，政府對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管具有一定的可行性的。從社會層面來看，我國的法律、法規(guī)不斷健全和完善，人們的法律意識、維權(quán)意識不斷增強，參與社會管理的意愿和實踐都有很大改善，而且對行業(yè)協(xié)會等社會組織的服務(wù)提出了更高的要求。社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)，尤其是信息、通信技術(shù)為科學(xué)監(jiān)管提供了技術(shù)上的保障。通過行政體會改革、簡政放權(quán)等一系列措施，政府的權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)變到政府必須提供的公共服務(wù)上來。現(xiàn)代治理理論要求政府把“該放的放下、該管的管好”。行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤之后，與政府之間的密切關(guān)系被割斷。要確保脫鉤后的行業(yè)協(xié)會更好的履行其職能，必須重視對其的監(jiān)管。政府也開始探索行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的新模式，制定相關(guān)的法律和規(guī)章，并在個別地方進(jìn)行個別試點，使政府監(jiān)管的能力得到較大提升。隨著市民社會的發(fā)展，行業(yè)協(xié)會不僅在數(shù)量上有顯著增長，其自我管理和自律能力也明顯增強。因此，從這個方面來說，政府對行業(yè)協(xié)會采取回應(yīng)性監(jiān)管的方法是可行的，而且“勸服”和“自我管理”等手段的運用對于激發(fā)行業(yè)協(xié)會的自主性、為會員企業(yè)提供更多、更優(yōu)質(zhì)的特殊服務(wù)、提升服務(wù)效率具有更好的效果。

三、政府對行業(yè)協(xié)會回應(yīng)性監(jiān)管的構(gòu)建

根據(jù)回應(yīng)性監(jiān)管理論，政府要實現(xiàn)對行業(yè)協(xié)會的有效監(jiān)管應(yīng)以行業(yè)協(xié)會的自律為主，積極采用“勸服”和“規(guī)勸”的手段，通過道德規(guī)范和文化感召來影響行業(yè)協(xié)會，降低外部不經(jīng)濟性的產(chǎn)生。在行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管起不到應(yīng)有的效果時，政府就應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的策略和手段，比如要求行業(yè)協(xié)會進(jìn)行強化性的自我監(jiān)管、或通過命令控制的方式進(jìn)行監(jiān)管。在監(jiān)管手段上也由“勸服”到“吊銷營業(yè)執(zhí)照”，強制措施的等級逐步增強。具體而言，可以從以下幾方面努力來構(gòu)建政府對行業(yè)協(xié)會的回應(yīng)性監(jiān)管體系：

第一，完善相關(guān)立法、制定行業(yè)協(xié)會運作的規(guī)則，規(guī)范行業(yè)協(xié)會的行為與結(jié)果。行業(yè)協(xié)會也是經(jīng)濟性的，本質(zhì)上也會追求自身的利益。政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管其實是兩者博弈的過程，雙方都希望通過最優(yōu)化的策略來實現(xiàn)自我利益的最大化。因此，規(guī)則的制定應(yīng)考慮到雙方的利益，努力實現(xiàn)雙方利益的最大化。

第二，引入競爭機制，實行“一行多會”、“一業(yè)多會”制。有競爭才有比較，一個行業(yè)內(nèi)有多個協(xié)會才能進(jìn)行競爭、對比。通過競爭機制激發(fā)協(xié)會改善組織管理，提升自己的服務(wù)能力，為成員企業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第三，實施“事前承諾”機制和“第三方評估”機制。“事前承諾”能對行業(yè)協(xié)會起到很好的約束作用。但這種約束作用離不開事后的評估?！暗谌皆u估”可避免政府或行業(yè)協(xié)會自我評估的缺陷，是有效的外部制衡機制，能有效促進(jìn)行業(yè)協(xié)會服務(wù)質(zhì)量的提升。

第四，增強對行業(yè)協(xié)會的文化和道德影響，提高文化認(rèn)同感，更好地實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的“公共性”。文化影響和道德規(guī)范作為約束行業(yè)協(xié)會行為的輔助手段，有時能起到更實質(zhì)性的影響。

[參考文獻(xiàn)]

[1]楊炳霖.《監(jiān)管治理體系建設(shè)理論范式與實施路徑研究———回應(yīng)性監(jiān)管理論的啟示》[J]，載《中國行政管理》，2014（6）：47-54.

[2]Ian Ayers， John Braithwaite. Responsive Regulation： Transcending the Deregulation Debate. Oxford： Oxford University Press， 1992.

[3]J. Braithwaite. The Essence of Responsive Regulation， UBC Law Review， 2011， 44（3）； C. Parker Twenty Years of Responsive Regulation： An Appreciation and Appraisal. Regulation & Governmance， 2013，7（1）.

[4] 劉鵬； 王力，《回應(yīng)性監(jiān)管理論及其本土適用性分析》[J]，中國人民大學(xué)學(xué)報，2016（1）：91-101.

（作者單位： 國家行政學(xué)院，北京 100089；山東青年政治學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250000）