金融監(jiān)管模式的演進(jìn)及對(duì)我國(guó)監(jiān)管體制改革的啟示

王松

[摘要]文章從金融監(jiān)管客體與監(jiān)管主體兩個(gè)角度分析了世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管模式的演進(jìn)路徑，總結(jié)了金融經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)與監(jiān)管模式之間、演進(jìn)路徑之間的一般關(guān)系，并在討論美國(guó)次貸危機(jī)后監(jiān)管模式變化的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)正在推進(jìn)之中的金融監(jiān)管體制改革提出了建議。

[關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管；監(jiān)管模式；演進(jìn)；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.061

金融監(jiān)管模式是指一國(guó)或者地區(qū)對(duì)其金融監(jiān)管客體、監(jiān)管主體的制度及體制安排。金融監(jiān)管模式的演進(jìn)本質(zhì)上反映著監(jiān)管理念的演進(jìn)。世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管理念的演進(jìn)大致有以下幾個(gè)發(fā)展階段：一是20世紀(jì)30年代以前，這一時(shí)期金融監(jiān)管的目標(biāo)是提供一個(gè)穩(wěn)定貨幣供給，防止銀行擠兌帶來(lái)的消極影響，很少涉及對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管；二是20世紀(jì)30年代到20世紀(jì)70年代，這一時(shí)期凱恩斯主義興起，金融監(jiān)管理念順應(yīng)了這一變化，美國(guó)等國(guó)開(kāi)始執(zhí)行嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管制度；三是20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)90年代，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)界新自由主義理論開(kāi)始復(fù)興，金融監(jiān)管隨之開(kāi)始放松，混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融創(chuàng)新持續(xù)深化；四是20世紀(jì)90年代至今，這一時(shí)期一系列區(qū)域金融危機(jī)相繼爆發(fā)，尤其是由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，使得政策制定者反思“市場(chǎng)化監(jiān)管”的弊端，逐漸更加關(guān)注金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，更加注重金融安全和市場(chǎng)效率之間的平衡。

1 金融監(jiān)管模式的演進(jìn)

1.1 基于監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管模式演進(jìn)

第一，機(jī)構(gòu)型監(jiān)管。機(jī)構(gòu)型監(jiān)管模式按照金融機(jī)構(gòu)類(lèi)型設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同的監(jiān)管者監(jiān)管不同的金融機(jī)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。各國(guó)金融監(jiān)管體制傳統(tǒng)上就是根據(jù)金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)而按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管的原則來(lái)設(shè)立的。在金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)下，機(jī)構(gòu)型監(jiān)管效果十分明顯，可以發(fā)揮監(jiān)管專(zhuān)業(yè)分工優(yōu)勢(shì)，解決不同監(jiān)管目標(biāo)的相互沖突，也可以保持不同監(jiān)管者之間一定程度的競(jìng)合，避免不必要的重復(fù)監(jiān)管。但隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的深入發(fā)展，機(jī)構(gòu)型監(jiān)管存在著一些問(wèn)題。如在混業(yè)經(jīng)營(yíng)下提供相同金融服務(wù)的不同金融機(jī)構(gòu)面臨不同的監(jiān)管者，其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可能不一，從而影響公平競(jìng)爭(zhēng)；此外，金融控股公司也可利用其跨業(yè)經(jīng)營(yíng)的便利實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利。

第二，功能型監(jiān)管。功能型監(jiān)管按照金融業(yè)務(wù)類(lèi)型來(lái)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同金融業(yè)務(wù)由不同的監(jiān)管者監(jiān)管（見(jiàn)圖2）。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)背景下，跨行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)和跨市場(chǎng)的金融產(chǎn)品不斷出現(xiàn)，原有金融業(yè)態(tài)之間的界限不斷模糊，這樣機(jī)構(gòu)型監(jiān)管就顯得力不從心。功能型監(jiān)管則不拘泥于機(jī)構(gòu)性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)跨行業(yè)和跨市場(chǎng)監(jiān)管，這樣就更有利于金融風(fēng)險(xiǎn)防范和化解。功能型監(jiān)管也有其固有缺陷，如混業(yè)經(jīng)營(yíng)可能導(dǎo)致功能監(jiān)管者忽略不同行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)和文化差異，也可能導(dǎo)致監(jiān)管者之間由于協(xié)調(diào)不充分而出現(xiàn)監(jiān)管效率下降和金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付的局面。

第三，目標(biāo)型監(jiān)管。由于機(jī)構(gòu)型監(jiān)管和功能型監(jiān)管各有利弊，目標(biāo)型監(jiān)管便在金融理論和監(jiān)管實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生。金融學(xué)家Taylor 1995年提出的“雙峰式”監(jiān)管就是目標(biāo)型金融監(jiān)管模式的典型代表，雙峰監(jiān)管認(rèn)為金融監(jiān)管有兩類(lèi)核心目標(biāo)，即審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管（見(jiàn)圖3）。雙峰監(jiān)管模式得到了澳大利亞、荷蘭等國(guó)的積極響應(yīng)。隨著2008年金融危機(jī)后越來(lái)越多的國(guó)家在金融監(jiān)管改革中的成功運(yùn)用，世界范圍內(nèi)目標(biāo)型監(jiān)管趨勢(shì)愈加明顯。目標(biāo)型監(jiān)管這種新的監(jiān)管模式擺脫了具體的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)導(dǎo)向的約束，定位于金融監(jiān)管的根本目標(biāo)。與分業(yè)多頭監(jiān)管相比，它降低了監(jiān)管者之間相互協(xié)調(diào)的成本和難度，避免了監(jiān)管真空和重復(fù)；與功能型統(tǒng)一監(jiān)管相比，它又在一定程度上保留了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)制約關(guān)系從而避免了監(jiān)管壟斷導(dǎo)致的監(jiān)管效率下降。當(dāng)然，實(shí)施目標(biāo)型監(jiān)管，需要對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行徹底的調(diào)整，其實(shí)施難度可以想象。

1.2 基于監(jiān)管主體的監(jiān)管模式演進(jìn)

第一，多邊監(jiān)管。多邊監(jiān)管模式由多個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)不同金融產(chǎn)品、不同金融機(jī)構(gòu)和不同金融市場(chǎng)的監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)間沒(méi)有隸屬關(guān)系，各自在其職權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行監(jiān)管。多邊監(jiān)管最為典型的是金融分業(yè)監(jiān)管模式。

第二，混合監(jiān)管。混合監(jiān)管模式是介于統(tǒng)一監(jiān)管與多邊監(jiān)管之間的一種折中監(jiān)管模式。巴西、美國(guó)等國(guó)的牽頭、傘形監(jiān)管模式就是這種監(jiān)管模式的典型代表。

第三，統(tǒng)一監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管模式由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品和金融市場(chǎng)的監(jiān)管。英國(guó)和日本都在20世紀(jì)末根據(jù)國(guó)內(nèi)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展進(jìn)行了監(jiān)管體制的“大爆炸”改革，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式。理論上，統(tǒng)一監(jiān)管可以獲得監(jiān)管的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，避免多邊監(jiān)管容易產(chǎn)生的監(jiān)管沖突、監(jiān)管疏漏和重復(fù)監(jiān)管，從而提高監(jiān)管實(shí)效。但是，統(tǒng)一監(jiān)管由于缺乏監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)也可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管效率的下降，在從多邊監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管的過(guò)程中如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合不好，也有可能帶來(lái)監(jiān)管規(guī)模和范圍的不經(jīng)濟(jì)。

1.3 金融監(jiān)管模式的一般演進(jìn)路徑

圖4總結(jié)了金融業(yè)態(tài)與金融監(jiān)管模式之間的一般演進(jìn)路徑。虛線代表的是一種最優(yōu)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，比如，在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況下，由于一個(gè)機(jī)構(gòu)只能經(jīng)營(yíng)一種業(yè)務(wù)，這樣采用機(jī)構(gòu)監(jiān)管與多邊監(jiān)管本質(zhì)上是一致的。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)條件下，業(yè)務(wù)界限打破了，此時(shí)就適宜從業(yè)務(wù)的角度采用功能監(jiān)管，從圖2中我們可以看出如果各個(gè)功能監(jiān)管者之間互不隸屬，這樣在高度混業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況下監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本將會(huì)極高，所以在機(jī)構(gòu)設(shè)置上就適宜監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)置化，采用統(tǒng)一監(jiān)管；抑或跳出機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)之爭(zhēng)采用目標(biāo)監(jiān)管，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置就應(yīng)采用峰式監(jiān)管架構(gòu)。當(dāng)然實(shí)踐中各經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)、監(jiān)管思想和機(jī)構(gòu)設(shè)置不一定是一一對(duì)應(yīng)的，因?yàn)檫^(guò)渡狀態(tài)的存在為監(jiān)管模式的具體實(shí)現(xiàn)形式提供了多種可能性。

2 金融監(jiān)管模式演進(jìn)的美國(guó)案例分析

2.1 美國(guó)金融監(jiān)管模式演進(jìn)

20世紀(jì)30年代大蕭條后，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)了《格拉斯—斯蒂格爾法》，逐漸形成了一種“雙線多頭”的金融監(jiān)管模式，“雙線”指聯(lián)邦和州均各設(shè)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“多頭”指對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)設(shè)有不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FRS）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理署（OTS）、國(guó)家信用社管理局（NCUA）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）、證券交易委員會(huì)（SEC）和商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）等。70年代后隨著金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)不斷深化，金融監(jiān)管不斷放松。1999年美國(guó)通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，從法律角度確認(rèn)了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的事實(shí)，確立了金融控股公司的法律地位，并建立了傘形監(jiān)管制度，即美聯(lián)儲(chǔ)承擔(dān)金融控股公司傘形監(jiān)管者職能，金融控股公司的子銀行和非銀行類(lèi)子機(jī)構(gòu)仍分別保持原有的監(jiān)管模式。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，傘形監(jiān)管是介于統(tǒng)一監(jiān)管與分業(yè)多頭監(jiān)管之間的折中監(jiān)管模式；從監(jiān)管思想上看，傘形監(jiān)管盡管強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管，但是實(shí)踐中機(jī)構(gòu)監(jiān)管特征依然突出。實(shí)際運(yùn)行中，上述監(jiān)管制度在一定程度上存在監(jiān)管重疊、監(jiān)管缺位和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，這也是2008年的金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一。

2.2 美國(guó)金融監(jiān)管模式改革取向

自2008年后，美國(guó)政府在總結(jié)金融危機(jī)原因的基礎(chǔ)上，實(shí)施了一系列監(jiān)管改革措施，先后出臺(tái)了《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》《金融監(jiān)管改革框架》《金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)》等文件，簽發(fā)了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》。這些改革文件和法案具體內(nèi)容雖然有所差別，但有許多共同的改革取向。比如《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》中提出整合監(jiān)管資源，建立三個(gè)新的大型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即建立市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者（MSR）、審慎監(jiān)管者（PFR）和行為監(jiān)管者（BCR），全面負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)金融體系和經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)投資者和消費(fèi)者進(jìn)行必要保護(hù)；《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》則要求建立金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSOC）和消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），切實(shí)加強(qiáng)對(duì)跨市場(chǎng)衍生品和影子銀行的監(jiān)管。可以看出，上述改革文件和法案均注重完善宏觀審慎監(jiān)管框架，注重加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，注重推進(jìn)金融消費(fèi)者保護(hù)，這與目標(biāo)型監(jiān)管思想總體一致。作為在世界金融體系中有著重要地位的美國(guó)逐漸轉(zhuǎn)向目標(biāo)導(dǎo)向型監(jiān)管，這一模式或者說(shuō)這一模式所代表的金融監(jiān)管思想在世界范圍內(nèi)的運(yùn)用趨勢(shì)將會(huì)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.3 對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的啟示

近年來(lái)，我國(guó)許多實(shí)業(yè)集團(tuán)以及金融機(jī)構(gòu)通過(guò)組建金融控股公司打通貨幣市場(chǎng)、證券市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)，一些跨市場(chǎng)的金融產(chǎn)品也不斷涌現(xiàn)，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)越發(fā)明顯。但金融監(jiān)管模式仍然屬于分業(yè)機(jī)構(gòu)型監(jiān)管，與我國(guó)當(dāng)前的金融業(yè)態(tài)以及系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范要求極不相符。尤其是2015年的股災(zāi)為我國(guó)金融監(jiān)管敲響了警鐘，推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革刻不容緩。這一點(diǎn)無(wú)論是在理論界還是實(shí)務(wù)界均取得了廣泛一致，但如何實(shí)施監(jiān)管體制改革爭(zhēng)論很大。從本文分析的世界范圍內(nèi)金融監(jiān)管模式的演進(jìn)路徑以及美國(guó)最新監(jiān)管改革實(shí)踐來(lái)看，在對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)需要注意以下三點(diǎn)：一是盡管具體監(jiān)管模式的選擇受政治體制、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、金融結(jié)構(gòu)等多種因素影響從而呈現(xiàn)多樣性，但縱向看監(jiān)管模式的演進(jìn)仍有章可循，體現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能和目標(biāo)監(jiān)管、從分散多頭監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管的演進(jìn)路徑；新的監(jiān)管體制應(yīng)有利于發(fā)揮功能監(jiān)管和目標(biāo)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)全面實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的最終目標(biāo)。二是隨著我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的深入發(fā)展，金融創(chuàng)新產(chǎn)品變得越發(fā)復(fù)雜，極大地超出了金融消費(fèi)者的理解能力；新的監(jiān)管體制應(yīng)有利于加強(qiáng)行為監(jiān)管，從而促進(jìn)消費(fèi)者和投資者保護(hù)。三是從靜態(tài)分析，各種監(jiān)管改革方案都各有利弊；新的監(jiān)管模式應(yīng)有利于強(qiáng)化宏觀審慎政策框架，提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定。

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本文僅代表作者個(gè)觀點(diǎn)，不代表作者所在單位意見(jiàn)。

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