委托-代理理論視角下政策執(zhí)行偏差及矯正

□張榮榮 宋明爽

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委托-代理理論視角下政策執(zhí)行偏差及矯正

□張榮榮 宋明爽

公共政策執(zhí)行偏差不僅會影響政策的正常運行還會嚴(yán)重影響政府的權(quán)威，降低政府的公信力。本文對T鎮(zhèn)在貫徹上級政府土地增減掛鉤項目上面出現(xiàn)的問題進行了介紹，從委托-代理理論角度分析其政策執(zhí)行存在偏差的深層原因在于，委托人與代理人利益相沖突、雙方信息不對稱、監(jiān)督和激勵機制不健全等。研究表明要提高地方政府的政策執(zhí)行力應(yīng)從以下方面著手：建立健全監(jiān)督機制和激勵機制，打破政策執(zhí)行主體的壟斷地位，不斷完善合同。

委托-代理；政策執(zhí)行偏差；原因；矯正

古人云，令必行，禁必止。在法治社會，保障政令暢通更是法治政府的基本要求。然而長期以來，各地普遍存在“上有政策、下有對策”式的政策懸空現(xiàn)象，導(dǎo)致該到群眾頭上的實惠到不了，該到群眾嘴里的肉吃不到，久而久之群眾對政策、對政府就失去了信心。

在現(xiàn)代公司中，委托人指公司所有者，代理人指公司經(jīng)營者，兩者的分離導(dǎo)致委托人利益受損，委托-代理理論早先便是研究公司中委托人利益受損現(xiàn)象。但在公共政策領(lǐng)域也存在委托-代理關(guān)系，即制定政策權(quán)和執(zhí)行權(quán)在多數(shù)情況下并不合二為一，因此，委托-代理問題同樣存在于政策執(zhí)行領(lǐng)域。

本文試圖用委托-代理理論探究政策執(zhí)行偏差的深層原因，并提出有效對策，為分析政策執(zhí)行提供一個新的視角。

一、委托-代理理論與公共政策執(zhí)行

(一)委托-代理理論之借用

委托-代理理論的產(chǎn)生源于一些經(jīng)濟學(xué)家對阿羅-德布體系中企業(yè)“黑箱”理論的不滿，而深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題發(fā)展起來的[1]。委托-代理理論將“經(jīng)濟人”假設(shè)作為研究核心，以利益沖突和信息不對稱作為兩個基本前提假設(shè)。該理論的主要任務(wù)是解決委托人和代理人

在利益相沖突和信息不對稱的情況下，委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約激勵代理人，并對代理人的行為進行監(jiān)督和約束[2]。

委托人與代理人利益相沖突假設(shè)。人是“經(jīng)濟人”，追求個人利益最大化。企業(yè)所有者追求利潤最大化，經(jīng)營者關(guān)心的是自己的薪酬、地位、保障等。由于利益目標(biāo)的不一致，代理人可能利用委托人授予的資源決策權(quán)為自己謀取利益，從而產(chǎn)生代理問題。因此，企業(yè)所有者要減少損失，就必須采取措施對經(jīng)營者進行監(jiān)督和約束。

委托人與代理人之間信息的不對稱性假設(shè)。在委托-代理關(guān)系中，代理人知識、能力等的不完全可知性，以及受技術(shù)、不可控因素、成本方面的限制，使得委托人對代理人的行為進行全面的監(jiān)督變得非常困難。在這種情況下，代理人容易為了自身利益，利用信息優(yōu)勢對委托人做出不利的行為，引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險問題。因此，委托人必須設(shè)計某種契約或機制，促使代理人按委托人意志行事。

在西方國家，隨著制度經(jīng)濟學(xué)和博弈理論的巨大成功，二十世紀(jì)九十年代中后期之后，委托-代理理論被迅速、廣泛應(yīng)用于政治分析，成為理解政治領(lǐng)域委托-代理關(guān)系的有效工具。委托-代理理論進入我國，是在上世紀(jì)八十年代末、九十年代初。此時，恰逢國有企業(yè)改革，委托-代理理論成為學(xué)者闡述對其改革看法、建議的理論依據(jù)。隨著委托-代理理論的不斷完善和發(fā)展，這一理論也不斷被應(yīng)用到我國行政管理過程中，并為公共政策研究提供了新的思路和理論基礎(chǔ)。

(二)公共政策執(zhí)行中委托-代理關(guān)系的產(chǎn)生

委托-代理關(guān)系包括三方面要素：委托人(企業(yè)所有者)、代理人(企業(yè)經(jīng)營者)和通過口頭或書面簽訂的合同。在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域也存在委托-代理關(guān)系，即兩個并行的授權(quán)體系：自下而上的賦權(quán)體系和自上而下的授權(quán)體系。前者是指全體公民通過各級人民代表大會向各級政府直至中央政府的賦權(quán)而構(gòu)成的委托-代理關(guān)系鏈條；后者是指上級政府對下級政府的授權(quán)而構(gòu)成的委托-代理關(guān)系鏈條。在這兩個體系中，公民、各級人大及上級政府都可作為委托人，同時中央政府和各級地方政府相對的又可作為代理人。本文著重探討自上而下的授權(quán)體系即上級政府作為委托人，下級政府作為代理人時的政策執(zhí)行情況。而政策執(zhí)行領(lǐng)域的委托-代理合同，即指相關(guān)的法律法規(guī)或制度規(guī)定。因此，用委托-代理理論分析公共政策執(zhí)行是可行的。

圖1 政策執(zhí)行領(lǐng)域委托-代理關(guān)系授權(quán)體系

二、地方政府政策執(zhí)行偏差案例——以T鎮(zhèn)Y村為例

Y村自2014年8月份開始搬遷到現(xiàn)在已有一年多的時間，搬遷工作還沒有結(jié)束，一部分居民已搬進新區(qū)，但還有大部分仍不愿搬遷。未搬遷居民整天生活在恐慌中，提心吊膽地過日子，有時候工作都提不起精神，生怕哪天自己的房屋被強制拆遷。不管是搬進新區(qū)的居民還是未搬遷者對這次整體搬遷都滿腹委屈與抱怨，對村委和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部更是極為不滿。

一位村民說，關(guān)于搬遷的事情從一開始我們就不清楚，一次村民大會都沒有召開過。關(guān)于為什么搬遷，該怎樣搬遷都沒有個說法。

一位老年人抱怨說，我今年70多歲了，在外打工一輩子，這兩年剛不打工了，辛辛苦苦攢錢蓋起了這個房子?，F(xiàn)在要搬遷，搬進新房還得往里貼錢，我哪有那么多錢？

一位婦女生氣道，房屋評估的時候就找的村里六七十歲的老年人給評的，你說，他們懂什么？人家三四百平米的房子給評個六七萬，有這樣的嗎？選房的時候我們都不知道，等我們從地里干活回來大房子都“搶”沒了，有的“當(dāng)官的”還搶到兩套房子！

(一)地方政府政策執(zhí)行偏差表現(xiàn)

關(guān)于Y村的這次整體搬遷，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的解釋是，貫徹上級政府的土地增減掛鉤項目。按理說，施行這樣的政策是造福百姓的大事，但現(xiàn)在為什么會出現(xiàn)這樣的情況呢？調(diào)查后發(fā)展，村民的不滿意主要集中于以下幾點：一是，村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)未被尊重。從一開始搬遷到現(xiàn)在，村委沒有召開過一次全體村民大會認(rèn)真地商量關(guān)于搬遷的事情，拆舊建新與補償安置方案也沒有征得村民同意。二是，評估不公平。村民反映，評估小組成員并非專業(yè)人士而是村里六、七十歲的老年人，其中還有很多人沒上過學(xué)。評估的標(biāo)準(zhǔn)未清楚公示，一些相同面積的新房估的價格還不如舊房子。三是，村民的生活水平還沒有達到住樓房的條件。現(xiàn)在村民生活主要靠第一產(chǎn)業(yè)，一旦搬上樓，勞作的工具無處安放，養(yǎng)殖工作也無法進行。隨著開支的增多，村民的生活將面臨很大的困難特別是老年人和家境不好者。

1.從政策執(zhí)行目標(biāo)看，違背政策精神實質(zhì)

法國行政學(xué)家夏爾.德巴什認(rèn)為：“對于行政機構(gòu)來說，如果決策與它所希望的東西不相符合或在它看來是無法實施時，它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容?！盵5]也就是說，如果某項政策的執(zhí)行不利于代理人利益的實現(xiàn)或該政策執(zhí)行起來較為困難，那么代理人在執(zhí)行時會選擇敷衍執(zhí)行、選擇執(zhí)行、替換執(zhí)行等。Y村搬遷的原因，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的解釋是，貫徹上級政府的土地增減掛鉤項目。關(guān)于土地增減掛鉤項目，國務(wù)院2010年發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》中對該項目如何實施以及落腳點等進行了說明。強調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜、量力而行，嚴(yán)禁盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律。從規(guī)定中我們可以知道，土地增減掛鉤項目的實施必須是在有條件的地方，通過整合農(nóng)村土地，集中發(fā)展來提高耕地效率和質(zhì)量從而提高農(nóng)民生活水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但Y村的搬遷已很明顯的偏離了政策的精神實質(zhì)，改變了既定措施的內(nèi)容。在村民普遍反映沒有條件上樓的情況下，沒有征得大家的同意就私自建樓讓村民搬遷，并且打算將騰出的土地用于建設(shè)化工廠。雖然建設(shè)化工廠能增加就業(yè)機會，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，但不合理的搬遷會讓一些村民背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，特別對喪失勞動能力的村民，這種行為方式不但不利于提高生活水平反而成為他們生活的巨大絆腳石。

2.從政策執(zhí)行過程看，缺乏正義性

首先，信息不公開透明，群眾參與度低。公共政策程序正義首先要求公民廣泛參與，鼓勵公民充分表達自己的觀點，并尊重他們的意見。既然政策是惠民的、有利的，為什么不讓村民知道？只有政策對象充分了解了政策的意義才會配合政策的實施，才有利于政策更好更快地執(zhí)行。對于這次Y村搬遷的原因、搬遷的各階段時間安排、搬遷后村民生活如何保障等大家并不清楚，在這種情況下就不會很好地配合政策執(zhí)行。不清楚事情真相有村民的原因，但很大程度上還是因為政策宣傳不到位，信息不公開透明導(dǎo)致的。

其次，政策執(zhí)行手段簡單粗暴。公共政策執(zhí)行的基本手段有經(jīng)濟手段、行政手段、法律手段、思想教育手段。在Y村的這次搬遷中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委主要運用行政手段，依靠組織權(quán)威，采用行政命令強制執(zhí)行，村民處于被動地位。開始搬遷的時候召開過村民代表大會和黨員大會，但在會上卻不允許代表們關(guān)于這次搬遷發(fā)言，開會只是走個形式。搬遷的過程也沒有按照程序走，之前答應(yīng)村民的條件事后又反悔。村委會張貼的通知內(nèi)容與廣播里傳達的不一樣，搞得村民心神不寧。而村委對村民疑問的答復(fù)都是過兩天再說，卻一直拖著，遲遲沒有回應(yīng)。

3.從政策調(diào)整來看，政策措施調(diào)整乏力

“所謂政策調(diào)整，就是在政策監(jiān)督和控制所獲得的有關(guān)政策系統(tǒng)運行(尤其是政策執(zhí)行的效果)的反饋信息的基礎(chǔ)上，對政策方案、方案與目標(biāo)之間的關(guān)系等進行不斷的修正、補充和發(fā)展，以便達成預(yù)期政策效果的一種政策行為?！盵6]而政策措施是指“實施政策方案的具體步驟、手段和方法，是政策調(diào)整當(dāng)中最常見也是最容易實現(xiàn)的一種?！盵7]對政策進行調(diào)整能及時糾正政策偏差，保證政策的有序運行。Y村在貫徹土地增減掛鉤項目的前期，由于考慮不周，步驟安排不合理，方法運用不當(dāng)?shù)葘?dǎo)致搬遷工作很不順利，面臨尷尬的局面：一部分村民搬進新村，一部分村民仍在舊村不愿意搬。村民經(jīng)常上訪討說法，村委和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也是疲于應(yīng)付。這樣的結(jié)果既影響了干群關(guān)系又耽誤了原計劃的進行。由于這次搬遷涉及到的利益眾多、情況復(fù)雜，到現(xiàn)在村委和鎮(zhèn)政府也沒有對原政策措施進行調(diào)整，更談不上重新拿出一個使大家都滿意的方案。

三、地方政府政策執(zhí)行偏差成因分析

(一)利益相沖突

委托-代理理論的基本前提假設(shè)是委托人和代理人都是“經(jīng)濟人”，都追求自身利益的最大化。在政策執(zhí)行領(lǐng)域，作為委托人的目標(biāo)是希望政策能不折不扣、保質(zhì)保量地完成，而作為代理人則是希望自己的工資收入、工作環(huán)境、休閑時間、社會地位和自我價值等能夠得到滿足。如果執(zhí)行某項政策達不到他們所期望的要求甚至還損害某些利益，特別是當(dāng)代理人既是政策執(zhí)行者又是政策對象的時候，代理人為維護自己的利益便會消極執(zhí)行，采取替換執(zhí)行、選擇執(zhí)行或象征執(zhí)行、附加執(zhí)行等。對于實施土地增減掛鉤項目，上級政府目的在于整治農(nóng)村土地，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，改善的農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委來說，他們的目標(biāo)則是想盡辦法用最低的成本讓村民搬進新村，在保留原有耕地的情況下，將剩下的土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)或招商引資，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地的使用權(quán)將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委帶來切切實實的好處。這樣由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地考慮自己的利益，使得一項惠農(nóng)政策在執(zhí)行時出現(xiàn)偏離政策精神實質(zhì)的問題。

(二)信息的不對稱性

委托-代理理論是建立在對非對稱信息認(rèn)識的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。在政策執(zhí)行領(lǐng)域由于政策的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的相互分離，委托人和代理人之間存在較為明顯的信息不對稱現(xiàn)象。政策執(zhí)行者比制定者更清楚地知道目標(biāo)群體的特點，知道政策本身存在什么問題等。再加上政策執(zhí)行的信息反饋主要依靠代理人的反映，反饋方式單一。政策執(zhí)行者便會利用他們所具有的主動優(yōu)勢，隱瞞對自己不利的信息，夸大對自己有利的信息，出現(xiàn)追求自身利益最大化、偷懶、投機等代理問題。對于Y村的這次整體搬遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委也正是抓住了政策執(zhí)行時信息不對稱這個“優(yōu)勢”，從而不顧政策的精神實質(zhì)片面地執(zhí)行政策，使得好政策落不到實處。

(三)對代理人監(jiān)督不力

由于存在委托人和代理人都是“經(jīng)濟人”且信息不對稱現(xiàn)象，代理人會為了追求自身利益而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。但如果監(jiān)督機制比較健全，代理人便不敢或不輕易違背原政策實質(zhì)目標(biāo)、內(nèi)容而自行一套。孟德斯鳩在《在論法的精神》中指出：“一切有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵8]防止濫用權(quán)力，就必須制約權(quán)力。因此，監(jiān)督機制的不完善是導(dǎo)致我國地方政府政策執(zhí)行偏差的重要原因。這次Y村搬遷就出現(xiàn)監(jiān)督不力問題。首先，對代理人的選擇上監(jiān)督不力?！渡綎|省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目報批管理辦法》規(guī)定了申請該項目的條件，但比較發(fā)現(xiàn)Y村并不是很符合其中的一些規(guī)定卻最終得到批準(zhǔn)，這其中不免存在虛報申請的嫌疑。如：列為土地增減掛鉤試點項目應(yīng)當(dāng)符合的條件中的一條規(guī)定：項目區(qū)內(nèi)各村莊書面同意拆舊建新的村民達95%以上。但從現(xiàn)在搬遷的結(jié)果看，顯然這一條就不符合。其次，政策執(zhí)行過程監(jiān)督不力。信息的公開透明是監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。Y村從開始搬遷到現(xiàn)在，工作做得并不透明，村民對于搬遷的原因、搬遷的時間安排、房屋評估標(biāo)準(zhǔn)等情況很模糊，雖然在村委門口貼過相關(guān)通知，但其內(nèi)容和廣播里傳達的有時不一致，導(dǎo)致村民心中疑慮重重卻找不到合適的解決方式。這樣村民在沒有監(jiān)督意識和能力的情況下做不到很好的監(jiān)督。據(jù)村民反映，搬遷后有很多村民通過上訪的方式討取公道卻一直沒有答復(fù)。在事前、事中監(jiān)督?jīng)]有做好的情況下，用事后監(jiān)督卻出現(xiàn)“官官相護”現(xiàn)象。

Y村搬遷這一案例，不但反映出村民監(jiān)督意識的薄弱，更重要的體現(xiàn)出我國內(nèi)部監(jiān)督機制的不健全。

(四)激勵機制不健全

監(jiān)督和處罰屬于激勵機制中的“負(fù)”激勵，這種方式在一定程度上會迫使代理人按政策目標(biāo)執(zhí)行，但在監(jiān)督不到位的時候，其他的激勵方式就顯得尤為重要。不過現(xiàn)階段，我國的激勵機制存在一些問題：第一，激勵理念落后，注重精神激勵，忽視物質(zhì)激勵。人是“經(jīng)濟人”，追求自身利益最大化，并且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，若仍以精神激勵為主，便會弱化激勵效果。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委，工作人員的工資收入較低，而且晉升渠道也較狹窄，在這種情況下他們要想獲得更好的生活可能會做出違背原政策實質(zhì)的行為。據(jù)村民反映，Y村新建小區(qū)在不到一年的時間內(nèi)便出現(xiàn)屋頂漏水的現(xiàn)象，這其中的原因可想而知。第二，激勵手段落后?？己酥笜?biāo)單一，注重對“績”的考核，并以此作為公務(wù)員職務(wù)晉升、工資漲幅的依據(jù)，使得地方政府盲目追求經(jīng)濟增長，忽視與其他方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。Y村名義上打著貫徹上級政府土地增減掛鉤項目，實際上卻是想爭取在其村建化工廠?；S的建立必將促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，提高績效。薪酬激勵制度僵化，與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。表現(xiàn)為：工資收入水平低、結(jié)構(gòu)不合理，福利制度滯后、發(fā)放不規(guī)范等，這些將降低工作人員認(rèn)真做事的積極性。

(五)代理人地位的壟斷性

目前，在政策執(zhí)行領(lǐng)域的委托-代理關(guān)系中，地方政府作為代理人的地位具有壟斷性，委托人幾乎不可能對代理人進行選擇或撤換。因此，作為代理人的地方政府依靠自己這種特有的優(yōu)勢，做出懶惰、消極怠工以及違背原政策實質(zhì)而維護自身利益的行為。

(六)代理人素質(zhì)參差不齊

代理人的素質(zhì)包括道德素質(zhì)和能力素質(zhì)。道德素質(zhì)指代理人的精神境界、價值取向、職業(yè)道德等，其高低決定了代理人在執(zhí)行政策時是否會出現(xiàn)瀆職、貪污、腐敗的問題。能力素質(zhì)指代理人的專業(yè)知識水平、領(lǐng)悟能力、判斷能力和組織能力等，其高低決定了代理人在執(zhí)行政策時能否理解政策的原意，并根據(jù)政策的精神實質(zhì)靈活執(zhí)行政策以及在政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差時能及時地進行糾正，保證政策圓滿完成。Y村搬遷政策措施調(diào)整不力，也反映出代理人能力素質(zhì)有待提高。

四、矯正措施

委托-代理關(guān)系的存在必然導(dǎo)致一些代理問題，但可以通過建立監(jiān)督和激勵機制等控制代理人的行為，通過創(chuàng)造良好的制度環(huán)境使代理損失降到最低。

(一)建立健全監(jiān)督機制

1.建立溝通交流機制，減少信息不對稱

信息的不對稱性為代理人執(zhí)行政策不力提供了機會。因此，為使政策得到很好地貫徹執(zhí)行必須鏟除滋生政策執(zhí)行不力的土壤。首先，政策在執(zhí)行過程中要加強宣傳，對外公布政策執(zhí)行的原因、意義、整體規(guī)劃及進展情況等。一是可加強政策對象對政策的認(rèn)同度。二是便于各方對政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督。其次，政策執(zhí)行者在行使“再決策權(quán)”時要召開專家會議、聽證會等聽取各方意見，增強政策的科學(xué)性和民主性。再次，建立一個長效的、通暢的、自下而上的信息反饋渠道，鼓勵反饋主體的多元化，促進反饋方式的豐富性。

2.促進內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合

人是“經(jīng)濟人”，監(jiān)督主體也不例外，出現(xiàn)追求私利而“脫崗”的情況并不罕見，因此，監(jiān)督主體也需要被監(jiān)督?？梢詫?nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有機結(jié)合起來，互相監(jiān)督，形成一個監(jiān)督的循環(huán)圈，使每一個監(jiān)督主體又是被監(jiān)督者。對此我國應(yīng)盡快出臺一些關(guān)于監(jiān)督的法律，明確各方責(zé)任，加大處罰監(jiān)督不力的力度。鼓勵第三方評估機構(gòu)積極反映政策落實過程中存在的問題，使政策改進依據(jù)更加客觀、科學(xué)，幫助決策部門全方位、多角度的制定下一步的戰(zhàn)略和規(guī)劃，讓第三方評估機構(gòu)成為常態(tài)化的“監(jiān)督崗”。

(二)建立健全激勵機制

1.提高“負(fù)”激勵的地位

地方政府政策執(zhí)行屢屢出現(xiàn)偏差的一個重要原因，還在于懲罰力度太小，政策執(zhí)行不力所付出的代價要遠遠小于政策執(zhí)行不力所帶來的收益。在這種情況下，地方政府寧愿選擇懲罰也要違規(guī)執(zhí)行政策。因此，要加大對政策執(zhí)行不力者的處罰力度，擴大處罰范圍，提高代理人政策執(zhí)行不良行為的成本。

2.根據(jù)代理人的效用需求進行針對性的激勵

政策制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突是地方政府政策執(zhí)行偏差行為產(chǎn)生的根本原因。因此，要使公共政策得到有效執(zhí)行，就必須充分考慮政策執(zhí)行者的合理利益訴求。具體而言，在政策制定前，要加強雙方的溝通交流，充分考慮該政策在地方推行的可行性，地方政府在推行政策時可能遇到的現(xiàn)實困境等，以便及時給予幫助。政策執(zhí)行過程中給部分地區(qū)或部門造成的利益損失，及時給予補償，削弱政策執(zhí)行者執(zhí)行不力的動力。按照馬斯洛需求層次理論，人的需求包括生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現(xiàn)的需求，前一個需求滿足后會追求更高的需求。因此，委托人要明白代理人現(xiàn)在需要什么，有針對性的進行激勵。

(三)打破政策執(zhí)行主體的壟斷地位

由于地方政府在政策執(zhí)行中處于壟斷地位，不免會產(chǎn)生懶惰、敷衍等問題。引入市場競爭機制，將政策執(zhí)行的任務(wù)不僅僅委托給政府，還委托給非政府組織，或運用市場化政策工具如民營化、合同外包等方式，鼓勵多元主體參與進來，打破地方政府在政策執(zhí)行中的壟斷地位。這樣，通過競爭的方式，既可以激勵政策執(zhí)行主體積極投入到政策執(zhí)行中來，又能避免因代理人素質(zhì)低而出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的問題。

(四)不斷完善合同

首先，在宏觀上不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確界定地方政府的責(zé)、權(quán)、利。再者，在具體執(zhí)行時，雙方可以簽訂績效合同[9]。在績效合同中，對政策執(zhí)行主體的權(quán)力、責(zé)任、需達到的目標(biāo)、績效考核辦法等進行明確，以此來約束和限制執(zhí)行主體的行為，使其最大限度地與政策制定機關(guān)保持一致。

綜上，本文認(rèn)為地方政府政策執(zhí)行存在偏差既有因委托-代理關(guān)系的存在而導(dǎo)致的必然問題，也有體制、機制存在不足的問題。根據(jù)委托-代理理論，要走出地方政府政策執(zhí)行偏差的困境，必須設(shè)計某套契約或機制，誘使代理人能積極地按照委托人的意志行事，實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。

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2015-11-20

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271000

張榮榮(1991- )，女，山東臨沂人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東榮成人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授，主要研究領(lǐng)域：公共政策；本文通訊作者

D630.1

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1008-8091(2016)02-0103-06