對(duì)網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的三重審視

薛軍

網(wǎng)約車對(duì)傳統(tǒng)的出租車行業(yè)構(gòu)或7競爭與挑戰(zhàn)，但這是由于信息技術(shù)的發(fā)展所導(dǎo)致的薪舊服務(wù)模式之爭。公共政策的制定者面對(duì)這一競爭，費(fèi)心費(fèi)力地試圖讓新舊模式和平共處，不僅會(huì)扼殺創(chuàng)新，而且會(huì)損害整體的社會(huì)福利

2016年10月8日，國慶長假后上班的第一天，北京、上海、深圳等城市的交通管理部門同時(shí)發(fā)布了網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的草案，向社會(huì)公開征求意見。一石激起千層浪，這個(gè)文件迅速引爆了社會(huì)輿論。

草案中對(duì)網(wǎng)約車設(shè)置的各種嚴(yán)苛限制，不能讓人體會(huì)到“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代精神，反而是另外一種意義上的“互聯(lián)網(wǎng)枷”。這一規(guī)定如果正式施行，勢必會(huì)為中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新套上一具沉重的枷鎖。

面對(duì)這一完全出人意料的文件，社會(huì)各界迅速做出了回應(yīng)。據(jù)媒體報(bào)道，10月12日，2016年全國大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活動(dòng)周舉辦，在其中的中外創(chuàng)客座談會(huì)上，騰訊總裁馬化騰當(dāng)面向國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出，網(wǎng)約車不要一棒子打死，剛剛出臺(tái)的網(wǎng)約車政策，希望能慎重，給緩沖時(shí)間，進(jìn)一步調(diào)研。總理當(dāng)即表示，這個(gè)問題聽到了，基本原則是明確的，會(huì)要求有關(guān)城市進(jìn)行研究。

既然總理已經(jīng)指示有關(guān)城市對(duì)這個(gè)問題做進(jìn)一步的研究。那么接下來的工作就是放下帶有情緒化色彩的爭論，理性地、實(shí)事求是地去審視北京、上海等城市發(fā)布的草案，究竟存在哪些層面上的問題，以及對(duì)這些問題如何予以改進(jìn)。

此文中，筆者主要從北京交通委發(fā)布的實(shí)施細(xì)則草案（下稱草案）的合法性，草案所設(shè)置的政策目標(biāo)的合理性以及草案與中國當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革方向的契合度，這三個(gè)角度來展開分析。

無法跨越合法性之門

在北京交通部門發(fā)布的草案中，針對(duì)網(wǎng)約車設(shè)置了戶籍限制，要求在北京開網(wǎng)約車的司機(jī)必須具有北京市戶口；必要時(shí)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；對(duì)車軸距以及排氣量下限進(jìn)行了限制；順風(fēng)車需要本地牌照；獨(dú)立軟件每日每車使用不得超過兩次。

各界對(duì)于這些規(guī)定的合法性提出廣泛質(zhì)疑。以戶籍限制為例，草案的規(guī)定涉嫌違反《憲法》第33條關(guān)于公民在法律面前人人平等的原則，直接違反《行政許可法》第15條的規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場?！倍疫@一限制明顯構(gòu)成就業(yè)歧視，有悖于《就業(yè)促進(jìn)法》第25條關(guān)于消除就業(yè)歧視的規(guī)定。草案中關(guān)于車型和排氣量的規(guī)定，違反國務(wù)院34號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中關(guān)于“不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件，不得限制外地商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場”的規(guī)定。

帶有這些問題的草案，如果不能正視自身存在的合法性缺陷，強(qiáng)行實(shí)施，勢必會(huì)引發(fā)一系列連鎖的后果。受此規(guī)定影響的企業(yè)和個(gè)人，必然會(huì)拿起法律的武器來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。2015年5月1日開始施行的修訂后的《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！蓖瑫r(shí)該法第64條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！?/p>

如果北京市交通委不希望自己制定的規(guī)范性文件在嗣后的行政訴訟中被認(rèn)定為不合法，那么就必須事前自行做好合法性審查工作。隨著黨的十八屆四中全會(huì)將依法治國明確為基本戰(zhàn)略，如何控制和約束行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)則時(shí)的任性，受到越來越多的關(guān)注。除了在《行政訴訟法》修訂中明確了對(duì)規(guī)范性文件可以進(jìn)行合法性審查之外，上文提到的國務(wù)院34號(hào)文，也明確規(guī)定對(duì)未進(jìn)行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施，以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門，有關(guān)部門依法查實(shí)后要作出嚴(yán)肅處理。對(duì)失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

面對(duì)這些可能的法律層面上的后果，草案的草擬者必須本著尊重法治的精神，對(duì)社會(huì)各界針對(duì)草案中的規(guī)定在合法性方面提出的批評(píng)意見，進(jìn)行系統(tǒng)梳理，認(rèn)真評(píng)估，并且做出有針對(duì)性的修改。唯有如此，才能順利邁過合法性之門。

合理性存疑的政策目標(biāo)

草案的起草者也試圖為自己的規(guī)定進(jìn)行辯護(hù)。據(jù)說對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行戶籍限制，是服務(wù)于限制首都人口規(guī)模這一宏觀政策目標(biāo)，而對(duì)車型進(jìn)行限制，是為了促進(jìn)網(wǎng)約車與出租車的差異化發(fā)展。但這些辯解都受到強(qiáng)有力的質(zhì)疑。

關(guān)于北京、上海這樣的城市，其人口規(guī)模是否已經(jīng)過大，是否需要采取各種措施來限制其人口增長或者進(jìn)行所謂的人口分流，已經(jīng)有科學(xué)的實(shí)證研究，強(qiáng)有力地批駁了限制人口政策的合理性。上海交通大學(xué)的陸銘在《大國大城》一書中通過詳盡的數(shù)據(jù)資料，證明戶籍制度會(huì)傷害國家競爭力，一個(gè)健康的城市生態(tài)不僅需要精英而且也需要大量的普通勞動(dòng)者。中國城市化的發(fā)展以及大量人口從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到制造業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，必然導(dǎo)致城市人口增加，這是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。

撇開宏觀層面上的政策不論，對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)所設(shè)置的戶籍限制，也缺乏站得住腳的理由。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在北京現(xiàn)有的常住人口中，擁有北京戶籍的人口與非京籍人口的比例大約為l：8。作為北京主要人口構(gòu)成的非京籍人口，廣泛分布在各行各業(yè)，都在以自己的方式為這個(gè)城市的發(fā)展做貢獻(xiàn)。這也意味著北京幾乎所有的行業(yè)，無論是高端還是低端，事實(shí)上是向所有的人開放的。正如北京大學(xué)周其仁教授所言，一個(gè)城市將其所要享有的全部產(chǎn)品與服務(wù)都限定為只能由本市戶籍人口提供，這是不可想象的瘋狂之舉。在維持一個(gè)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的萬千種行業(yè)中，網(wǎng)約車駕駛員，究競具有多大的特殊性，才能夠支持從戶籍的角度施加限制呢？北京市交通委的政策制定者對(duì)此并不能，而且事實(shí)上也不可能給出任何站得住腳的理由。限制北京人口規(guī)模并不是一個(gè)萬能的擋箭牌，何況這一政策目標(biāo)的合理性本身就很值得懷疑。

至于說對(duì)網(wǎng)約車的最短車軸距、排氣量下限進(jìn)行限制，則更顯荒謬，已經(jīng)淪為笑柄。因?yàn)榘凑詹莅傅臉?biāo)準(zhǔn)，很多被公認(rèn)屬于豪車級(jí)別的車輛都不能成為網(wǎng)約車。車軸距和排氣量本身并不能作為判斷車輛安全性、舒適度以及性能是否優(yōu)越的單一指標(biāo)，即使從引導(dǎo)出租車與網(wǎng)約車差異化發(fā)展的角度，也不能支持這種簡單粗暴的限制性標(biāo)準(zhǔn)。況且所謂的差異化發(fā)展，完全應(yīng)該通過市場化的手段，借助于價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。這種政策目標(biāo)的更深層次的問題在于，傳統(tǒng)的出租車與網(wǎng)約車的差異化發(fā)展，本身就是一個(gè)偽命題。網(wǎng)約車是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展以及分享經(jīng)濟(jì)形態(tài)而產(chǎn)生的一種新型的交通領(lǐng)域的服務(wù)供給模式，它與傳統(tǒng)的出租車行業(yè)并不處于同一層面上，因此不應(yīng)該刻意追求二者所謂的互補(bǔ)性和為了避免重復(fù)而尋求二者在功能定位上的差異化。所謂的差異化發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)中很可能會(huì)淪為變相保護(hù)帶有行政壟斷色彩的傳統(tǒng)出租車行業(yè)，以及收窄網(wǎng)約車發(fā)展的政策空間的托詞。

毋庸諱言，網(wǎng)約車就對(duì)傳統(tǒng)的出租車行業(yè)構(gòu)成了競爭與挑戰(zhàn)，但這是由于信息技術(shù)的發(fā)展所導(dǎo)致的新舊服務(wù)模式之爭。公共政策的制定者面對(duì)這一競爭，只能保持中立，而不能以保姆的心態(tài)去維護(hù)舊模式的生存空間。費(fèi)心費(fèi)力地試圖讓新舊模式和平共處，不僅會(huì)扼殺創(chuàng)新，而且會(huì)損害整體的社會(huì)福利。

限制網(wǎng)約車數(shù)量的另外一個(gè)理由是大量網(wǎng)約車上路會(huì)增加城市道路的擁堵，因此必須以牌照等手段來施加控制。但實(shí)證的數(shù)據(jù)分析并不支持這種論點(diǎn)。根據(jù)麥肯錫發(fā)布的研究報(bào)告，自從中國的消費(fèi)者開始大規(guī)模使用移動(dòng)出行020服務(wù)（也就是網(wǎng)約車）以后，減少了近20%的私家車出行。而北京市交通委旗下的交通發(fā)展研究中心發(fā)布的近三年北京市交通運(yùn)行報(bào)告，也不能支持網(wǎng)約車的快速發(fā)展與北京交通擁堵的惡化之間的因果關(guān)系。

事實(shí)上有相反證據(jù)顯示，通過網(wǎng)約車實(shí)現(xiàn)的分享出行模式有利于改善交通狀況。北京與深圳幾乎同時(shí)嘗試專用車道，北京的政策是在三環(huán)設(shè)置公交專用道，在早晚高峰期禁止私家車使用，而深圳的首條HOV車道則限于乘客為2人及以上的車輛行駛。結(jié)果高德地圖的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析表明，北京的公交車道專用政策導(dǎo)致?lián)矶鲁潭却蠓壬仙?，而深圳所采取的鼓?lì)分享出行的政策使得道路擁堵趨勢明顯緩和。就此而言，在政策定位上，似乎應(yīng)該更多地鼓勵(lì)網(wǎng)約車這種體現(xiàn)分享和資源最大化利用的出行模式，而非將其視為洪水猛獸。

毋庸諱言，網(wǎng)約車這種新型的出行服務(wù)模式也存在諸多自身的問題。但這些問題必須立足于新的理念和新的技術(shù)來解決。因?yàn)榧夹g(shù)的發(fā)展導(dǎo)致火車取代馬車，這并不意味著火車不存在問題，但解決火車時(shí)代的問題的思路，不能延續(xù)馬車時(shí)代的思維和制度框架。

與體制改革方向背道而馳

從政策的角度，從中國當(dāng)下正在進(jìn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向來看，北京市交通委發(fā)布的草案都是一個(gè)令人遺憾的巨大倒退，而且是一個(gè)不折不扣的惡劣先例。

它首先挑戰(zhàn)了公共政策制定和形成中的基本政治倫理。雖然先前有過一些反復(fù)與爭議，但在2016年7月28日由交通部、公安部、國家質(zhì)檢總局等部門一起發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》，在基本理念和制度框架上充分地肯定了網(wǎng)約車的合法性和發(fā)展空間。這就是李克強(qiáng)總理所講的，在這一問題上的基本原則，是非常清楚的。由上級(jí)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件，理應(yīng)成為北京市交通委的主要指導(dǎo)思想，但現(xiàn)實(shí)情況是，目前發(fā)布的草案，架空了暫行辦法，使其基本上淪為具文。這種悍然違背上級(jí)機(jī)關(guān)剛剛頒布的規(guī)范性文件，偷梁換柱的做法，的確是相當(dāng)罕見的，與政治決策體制中，下級(jí)尊重和服從上級(jí)的基本要求是背道而馳的。

其次，這一草案扭曲了我國在交通管理體制上的職權(quán)分配格局。長期以來，在通行的高度中央集權(quán)、統(tǒng)一的管理體制模式下，在一些特殊事項(xiàng)（比如城市交通管理）上，允許地方保留一些“自治”性質(zhì)的權(quán)力，被認(rèn)為是實(shí)事求是，尊重地方具體情況的制度安排。但這次北、上、深、廣基本上同日推出類似版本的草案，讓人大失所望。“自治”的能力被異化為架空中央政策，維護(hù)自己既有利益的工具。讓人大跌眼鏡的是，先前被認(rèn)為是具有比較先進(jìn)的理念，也敢于試水，去突破傳統(tǒng)制度框架的上海市交通委，居然在這個(gè)問題上也大幅度倒退。如果這種情況被坐實(shí)，被其他各城市仿效，那么交通部作為交通領(lǐng)域的最高主管部門的能力與職權(quán)將被嚴(yán)重削弱。這也促使人們來重新反思，目前交通領(lǐng)域的職權(quán)配置格局是否需要予以重大的調(diào)整，對(duì)于諸如網(wǎng)約車之類的本來就無明顯地域特征的事項(xiàng)的管理權(quán)是否需要統(tǒng)一歸并于中央，從而避免成為地方政府既得利益集團(tuán)的“唐僧肉”。

在中國目前的體制改革中，鼓勵(lì)地方發(fā)揮積極能動(dòng)性，鼓勵(lì)市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，鼓勵(lì)小政府大社會(huì)的治理模式，減少采取行政強(qiáng)制性管制的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行上的“負(fù)面清單”。這些都是已經(jīng)得到全國人民高度共識(shí)的體制改革發(fā)展的方向。但對(duì)照之下，草案似乎在每一個(gè)方面都與這些方向背道而馳。

但一切還皆有可能。上文對(duì)于草案所存在的種種缺陷的分析，完全可以通過對(duì)草案的進(jìn)一步修改和完善得到彌補(bǔ)，畢竟這還只是一個(gè)征求意見稿。從另外一個(gè)角度看，由于信息技術(shù)的發(fā)展，管理部門在思路和理念上的轉(zhuǎn)變的確還需要一個(gè)過程。因此，諸如“揣著明白裝糊涂”之類的主觀層面上解讀并無必要，也于事無補(bǔ)。

最近幾年來，圍繞互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的新興事物，行政機(jī)關(guān)在公共政策形成中更多地具有協(xié)商、回應(yīng)的色彩。甚至有些文件（最突出的例子就是跨境電商領(lǐng)域的新政）已經(jīng)正式頒布施行，但一旦實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)存在較大問題，也會(huì)立即采取措施，暫停實(shí)施，或者為其設(shè)置較長的緩沖期，以進(jìn)行充分的研判。因此，對(duì)于網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則草案，還要更多地聽取利益相關(guān)方的意見，更多地進(jìn)行實(shí)證研究，不能拍腦袋想問題，貿(mào)然推行。這也是總理指示說，對(duì)于這個(gè)規(guī)定要進(jìn)一步研究的意思所在吧。