科右中旗城鄉(xiāng)土地利用差異及其優(yōu)化策略探討

王利權(quán)　魏利利

摘要：土地利用差異歷來是資源利用、環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的普遍性問題。土地利用則關(guān)系整個經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，也是導(dǎo)致土地利用差異的直接原因。本文主要從土地供給對土地利用的影響進(jìn)而導(dǎo)致的土地利用差異和導(dǎo)致土地利用差異的因素兩個方面展開研究，從中發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而提出優(yōu)化策略。這樣有利于改變經(jīng)濟(jì)增長方式和土地利用方式，實行節(jié)約和集約利用土地，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的剛性約束下，實現(xiàn)低占地的經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)的土地利用。

關(guān)鍵詞：科右中旗；土地供給；土地利用；策略探討

1. 研究區(qū)概況

科爾沁右翼中旗（簡稱科右中旗），位于大興安嶺南麓、科爾沁沙地北端，是興安盟最南端的一個旗。北與我盟的科右前旗、突泉縣為鄰，東與吉林省通榆縣、洮南市接壤，南與通遼市科左中旗相連，西與通遼市的扎魯特旗、霍林郭勒市以及錫林郭勒盟的東烏珠穆沁旗毗鄰[3]。全旗轄8個蘇木鎮(zhèn)、8個工作部、2個管理區(qū)，173個嘎查，464個艾里，總?cè)丝?5萬，其中蒙古族人口占總?cè)丝诘?5%，是全區(qū)蒙古族人口比例最高的少數(shù)民族聚居旗。

2. 從土地供給來看土地利用差異

2.1 城鎮(zhèn)土地供給

科右中旗2008年～2012年共批準(zhǔn)面積349.9102公頃，其中住商業(yè)地16.9591公頃，住宅用地37.1574公頃，工業(yè)用地295.7937。為了完善基礎(chǔ)設(shè)施和提高經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和保障。近年來，各地為了加快自身發(fā)展的步伐，都在不斷地建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施，先后上馬了一批交通、水利、能源、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，這無疑為經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是另一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，由于缺乏必要的區(qū)域統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施盲目上馬、重復(fù)建設(shè)，造成土地資源和資金配置上的巨大浪費。

科右中旗2008年總用地面積為23.9442公頃。用地狀況分別為：商業(yè)用地0.0989公頃、占總用地面積的0.41%，住宅用地5.7668公頃、占總用地面積的24.08%，工業(yè)用地18.0785公頃、占總用地面積的75.5%。根據(jù)以上數(shù)據(jù)來分析，商業(yè)用地的比例最小，工業(yè)用地的比例最大，我旗的主要經(jīng)濟(jì)來源于工業(yè)而商業(yè)還沒有足夠的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為簡單。由于資源比較豐富，我旗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴于輸出型經(jīng)濟(jì)。

科右中旗2011年總用地面積為34.2329公頃。其中商業(yè)用地為1.2576公頃、占總用地面積的3.67%，住宅用地為10.2777公頃、占總用地面積的30.02%，工業(yè)用地為22.6967公頃、占總用地面積的66.31%。根據(jù)以上數(shù)據(jù)的分析，科右中旗的商業(yè)用地、住宅用地、工業(yè)用地的用地面積都有所增加。從2008年到2011年的整個用地比例變化情況說明我旗正逐步改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由單一工業(yè)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿姘l(fā)展的綜合型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人們的生活水平有所提高，對各種必需品的需求也逐漸增加，致使商業(yè)得到快速發(fā)展，商業(yè)用地與住宅用地在總用地中的比例均有大幅度的增加。

未來的很長一段時間也會按照這種趨勢向前發(fā)展。由于人們生活水平的提高環(huán)保意識也越來越強(qiáng)，工業(yè)的發(fā)展或多或少的會給環(huán)境帶來污染，這也是工業(yè)用地比例減少的重要原因。城市的發(fā)展由多種因素共同組成，而發(fā)展方向則是更有利于人類生存的方向前進(jìn)。在此過程中城市用地結(jié)構(gòu)也會逐步轉(zhuǎn)變，這也是我旗今后土地工作的重點。

2.2 農(nóng)村土地利用供給狀況

科右中旗2009年～2012年共報批新增建設(shè)用地總面積549.2005公頃。現(xiàn)已供應(yīng)面積271.4035公頃。供地率為49.42%，未供土地277.797公頃。

2009年征轉(zhuǎn)用項目用地共2宗，批準(zhǔn)用地面積共42.58公頃，其中批次用地1宗，批準(zhǔn)面積36.32公頃。單獨選址1宗，批準(zhǔn)面積6.26公頃。供地總面積27.21公頃，供地率為64.01%。

2010年征轉(zhuǎn)用項目用地共5宗，批準(zhǔn)用地面積共23.69公頃，其中批次用地1宗，批準(zhǔn)面積4.19公頃。單獨選址4宗，批準(zhǔn)面積19.5公頃。供地總面積15.33公頃，供地率為64.73%；2011年征轉(zhuǎn)用項目用地共2宗，其中批次用地1宗，批準(zhǔn)用地面積3.9816公頃，供地面積2.3883公頃。單獨選址一宗，批準(zhǔn)面積151.6857公頃，已全部供出，至此供地率達(dá)到98.98%；2012年征轉(zhuǎn)用項目用地共14宗，批準(zhǔn)用地面積共327.266公頃，其中批次用地7宗，批準(zhǔn)面積296.0233公頃。單獨選址7宗，批準(zhǔn)面積31.2427公頃。供地總面積74.74公頃，供地率為22.84%；2009年供地率為64.01%，跟往年相比供地率有所回升。批而未供土地主要涉及教育用地，因資金不足項目不能及時落地，待資金落實后會盡快辦理供地手續(xù)；2010年供地率為64.73%，只差巴彥呼舒京科4.95萬千瓦風(fēng)電項目未供地，供地方案旗人民政府已批復(fù)，待簽訂出讓合同后供地，至此供地率即達(dá)100%；2011年供地率為98.98%，本年度第六批次所批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地面積為3.9816公頃，主要用于保障性安居工程項目，其中廉租房、公租房項目用了2.3883公頃，另外通遼至霍林河鐵路擴(kuò)能改造工程單獨選址項目批復(fù)已到，批準(zhǔn)面積為151.6857公頃，已全部供出，從而使本年度供地率達(dá)到98.98%，剩余的建設(shè)用地今年繼續(xù)用于建設(shè)保障性安居工程項目；2012年共征轉(zhuǎn)用327.266公頃，其中單獨選址100萬噸水泥粉磨項目、大唐風(fēng)電項目、翰嘎利風(fēng)電建設(shè)項目已供出。額木庭高勒風(fēng)電場和巴鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理工程項目，自治區(qū)批件已到，其中額木庭高勒風(fēng)電場2.7597公頃、巴鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理工程8.2209公頃，目前正在辦理前期供地手續(xù)。集體建設(shè)用地置換一、二、三批次，用于年產(chǎn)10萬鋅冶煉項目和年產(chǎn)50立方米商砼攪拌項目已供地，剩余未供出部分已有用地企業(yè)意向，其中百吉納化工及加工園區(qū)道路、百吉納化工及加工園區(qū)A區(qū)給水廠以及甲八西路共計56.7042公頃，龍源風(fēng)電接入系統(tǒng)0.5978公頃，巴彥淖爾蘇木和哈日諾爾蘇木干部職工周轉(zhuǎn)房共計0.605公頃，目前已經(jīng)在土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)中公示，等公示到期后將全部供出。另外內(nèi)蒙古新建錫林浩特至烏蘭浩特鐵路（芒罕屯至烏蘭浩特段）科右中旗段自治區(qū)批件已到，面積共計97.5091公頃，我局已采取積極措施加緊供地已達(dá)到，至此供地率將已達(dá)到54.83%。

農(nóng)村土地的居民點及工礦用地的比例并不高，而耕地、園地、林地、牧地卻占很大一部分比例。農(nóng)牧業(yè)是中旗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也是農(nóng)村牧區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)方面，中旗有耕地194萬畝，其中，水澆地65萬畝，草牧場1300多萬畝，林地300多萬畝，宜林地160多萬畝，家畜200萬頭（只、口），糧食產(chǎn)量5億斤以上[4]。而且中旗目前遠(yuǎn)離工業(yè)區(qū)，空氣、土壤、水源等均未受污染，對發(fā)展綠色、有機(jī)農(nóng)牧業(yè)有著良好的自然環(huán)境，這是中旗發(fā)展有機(jī)農(nóng)畜產(chǎn)品加工的巨大潛力優(yōu)勢。具有代表性的二龍屯有機(jī)農(nóng)業(yè)有限責(zé)任公司是興安盟唯一一家開發(fā)高附加值有機(jī)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，進(jìn)入了內(nèi)蒙古民營企業(yè)100強(qiáng)之列。畜牧業(yè)方面，中旗是自治區(qū)確定的33個畜牧業(yè)旗和全盟唯一畜牧業(yè)旗。當(dāng)前，正圍繞內(nèi)蒙古圣羊肉業(yè)發(fā)展有限公司等企業(yè)，建設(shè)草原肉牛、草原肉羊和草原黑毛豬等產(chǎn)業(yè)化基地。

從供地建設(shè)項目來看，有關(guān)于能源建設(shè)用地項目供地率較高。同時，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)性項目供地率也十分高。由于涉及民生工程旗政府十分重視，所以供地率也特別高。自項目開工起，在人民群眾中反響很好，這也奠定了此類項目在農(nóng)村供地中的地位。談及民生工程不得不提到的是保障性安居工程項目。如廉租房和公租房等，歷來在農(nóng)村供地中都占有十分重要的地位，這也是關(guān)乎民生——國家重點扶持的項目。

2.3 城鄉(xiāng)土地供地差異分析

a. 從工業(yè)供地來看

農(nóng)村由于主要以耕地、牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，所以工業(yè)供地相對于城鎮(zhèn)來說有相當(dāng)大的差異。從未來長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村工業(yè)供地也不會有太大的變化，這主要取決于科右中旗畜牧業(yè)的發(fā)展水平。工業(yè)對于畜牧業(yè)發(fā)展來說起反向作用。

b. 從商業(yè)供地來看

農(nóng)村除自身生存所需要的基礎(chǔ)性商業(yè)建筑外，還存在一些有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品的加工企業(yè)。而在城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中除這些必需的商業(yè)設(shè)施外，更多的是一些大型的商業(yè)交流機(jī)構(gòu)。從總體上來看，城鎮(zhèn)商業(yè)供地還是要比農(nóng)村大很多。

c. 從住宅供地來看

由于城鎮(zhèn)人口數(shù)量本身就多于農(nóng)村人口，再加上城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，致使城鎮(zhèn)住宅供地歷年增加。而由于農(nóng)村廉租房、公租房項目的啟動，農(nóng)村這一類型的供地也在逐年增加。而關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的供地來看，農(nóng)村有待于發(fā)展，所以基礎(chǔ)設(shè)施投入較多。而城鎮(zhèn)人口的增加、道路拓寬等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也在增加?？偠灾?，無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，雖然在單個供地項目上有一定的差異，但是總的發(fā)展方向都是供地逐年增加[6]。這也是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加等因素共同決定的。

3. 土地利用差異影響因素分析

3.1 自然地理因素

對城市土地集約利用差異有重要影響的關(guān)鍵因素是自然地理條件，水資源、地質(zhì)條件、氣候、地形地貌和土地資源狀況等，是城市的生產(chǎn)和發(fā)展的依靠[12]。例如科右中旗山丘較多，需要綜合考慮、合理的利用自然地勢來規(guī)劃城市，但是由于技術(shù)不夠先進(jìn)、資金不夠充沛，造成有些地區(qū)很多地不能被利用，導(dǎo)致土地集約利用程度相對較低。

3.2 人口因素

人口既是人類社會經(jīng)濟(jì)因素中最主要的因素，又是最具活力的城市土地利用集約化變化的驅(qū)動力之一[9]。城市土地集約利用度與人口密度呈正相關(guān)，隨著中旗城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速，許多農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活，增加了城市建設(shè)用地使用面積，使城市人地矛盾更加激化，土地管理者有必要采用多技術(shù)多手段來緩解人地矛盾因地適宜的采用改善集約利用的措施，造成不同城市土地集約利用程度。

3.3 經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)因素包括城市內(nèi)部自身經(jīng)濟(jì)實力和外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，它對城市土地集約利用度具有十分重要的作用。一個城市的土地利用集約度與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的城市，城市土地集約利用水平越高，相反，則城市土地利用處于粗放利用階段，土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，城市土地集約利用城市相對較低[9]。例如，科右中旗中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城市土地集約利用程度遠(yuǎn)高于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地集約利用程度。

3.4 政策因素

政府對土地市場的干預(yù)往往會扭曲市場供求關(guān)系，改變土地的相對價格，從而影響了土地的利用結(jié)果?？朴抑衅煺畤?yán)格遵守“一事一議、特事特辦”的原則，努力使中旗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境有一個新的改善?！耙皇乱蛔h”議定的事項也具有一定的約束性。但這種約束性不同于行政決定的約束性，它是在群眾自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，主要靠受益群眾互相信任、互相監(jiān)督和限制受益來實現(xiàn)，不帶懲罰性。如今對其研究都處于定性研究階段，隨著研究方法和技術(shù)的改進(jìn)，需要加強(qiáng)對其定量研究，為土地管理和決策者提供科學(xué)依據(jù)。

4. 科右中旗城鄉(xiāng)土地利用差異策略探討

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，土地資源市場作為市場經(jīng)濟(jì)的一部分也在不斷地進(jìn)行著改革。尤其是改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，人們生活水平的提高，城市土地資源的開發(fā)日漸的擴(kuò)大，尤其是隨著城鎮(zhèn)土地資源的利用已成飽和狀態(tài)，城市的土地利用逐漸向農(nóng)村土地過度[8]。我們應(yīng)如何合理的規(guī)劃才能合理的利用城鄉(xiāng)土地資源利用，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的健康發(fā)展，城鎮(zhèn)一體化的政策理念在方向上是對的，它的實施是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，是改革開放的必然要求，但是針對在城鄉(xiāng)土地利用的過程中所出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)該如何面對，這不僅是一個需要及時解決的問題，更是一個長遠(yuǎn)需要堅持的政策。

4.1 放慢城鄉(xiāng)一體化的腳步，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)土地資源的利用

城鎮(zhèn)化應(yīng)該放慢腳步，在鄉(xiāng)土文明為基礎(chǔ)的生態(tài)文明建設(shè)中，走出一條城鄉(xiāng)融合的道路，任何政策的實施都需要穩(wěn)步的落到實處，特別是在解決“三農(nóng)問題”上更要注意。城鄉(xiāng)一體化的理念在大的方向上是正確的，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)民走向富裕的必然之路。但是按照科右中旗的情況來看，城鎮(zhèn)一體化的發(fā)展越來越快，使得土地資源出現(xiàn)粗放利用現(xiàn)象，農(nóng)民的問題無法得到解決[10]。因此，在城鄉(xiāng)土地資源的合理利用上應(yīng)該以維護(hù)農(nóng)民的利益為前提，實現(xiàn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)的穩(wěn)步過度，從真正意義上實現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化的進(jìn)程。

4.2 打破城鄉(xiāng)二元制度的局限性，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的合理利用

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人口不斷向城市集中，科右中旗的外來人口不斷增長，大大地超過了本地人口。雖然國家明文禁止集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)，但是實際上科右中旗的大量的集體用地卻以各種形式非法進(jìn)入了城市土地市場，是農(nóng)村土地不能得到保障。這是一種缺乏規(guī)范性的行為，不僅違背了市場發(fā)展的規(guī)律，也在一定程度上阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

為破除這種傳統(tǒng)靜態(tài)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，出臺了一系列公共政策，如加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，對種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，建立覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民最低生活保障等社會保障制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快中心城市和小城鎮(zhèn)戶籍制度改革等使農(nóng)民得到保障[11]。

4.3 在合理利用城鄉(xiāng)土地資源的同時，解決農(nóng)村剩余勞動力的問題

由于科右中旗的土地的大量被轉(zhuǎn)用以及農(nóng)村土地的不合理利用出現(xiàn)農(nóng)村勞動力剩余的問題嚴(yán)重。農(nóng)民的問題是目前我國首要解決和重視的問題，為了使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提高，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，在城鄉(xiāng)土地利用的過程中出現(xiàn)的大量剩余勞動力是需要切實的解決的[16]。農(nóng)民就業(yè)的問題是很復(fù)雜的，但就業(yè)的渠道還是比較寬的。鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，提供相應(yīng)的培訓(xùn)，如：大棚栽植技術(shù).特殊果木品種的種植等等。很多項目都可以解決農(nóng)村剩余勞動力的狀況，還能在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，解決農(nóng)民沒有土地的切身問題，這樣既解決了城鄉(xiāng)土地的合理利用，也能是農(nóng)民通過自己的雙手逐漸走向富裕。

4.4 可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀為核心指導(dǎo)城鄉(xiāng)土地資源的合理利用

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是我國需要長期堅持的一項基本國策，也是科右中旗這片土地需要堅持長期策略。這是由中旗土地資源有限的現(xiàn)狀所決定的。在城鄉(xiāng)土地資源的合理利用上，要有一個長遠(yuǎn)的眼光，除了注意環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的維護(hù)，還有用科學(xué)的發(fā)展觀作為指導(dǎo)思想，積極的實行各項政策，在城鎮(zhèn)一體化的進(jìn)程中，切實的解決好農(nóng)民的問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的合理利用[15]。

4.5 優(yōu)化空間布局

空間布局是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)及布局，完善城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)向中心鎮(zhèn)、中心村集中，形成合理的城鎮(zhèn)體系和強(qiáng)大的中心鎮(zhèn)——巴彥呼舒鎮(zhèn)[14]。以區(qū)域的集聚發(fā)展為核心，推進(jìn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，擇優(yōu)發(fā)展小城鎮(zhèn)，全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，以高力板鎮(zhèn)、吐列毛都鎮(zhèn)、巴仁哲里木鎮(zhèn)、好藥蘇木鎮(zhèn)、杜爾基鎮(zhèn)為發(fā)展區(qū)域，加快擴(kuò)張城鎮(zhèn)人口規(guī)模，大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，切實加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化水平。

4.6 優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，突出發(fā)展能源、重化工、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、三大支柱產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)的創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式由農(nóng)牧型經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)向以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，向重工業(yè)型生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?？朴抑衅熘攸c發(fā)展能源、重化工、農(nóng)畜產(chǎn)品加工等工業(yè)和能源產(chǎn)品交易、商貿(mào)流通、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)及科教文化事業(yè)；高力板鎮(zhèn)、好藥蘇木鎮(zhèn)重點發(fā)展商貿(mào)流通業(yè)；吐列毛都鎮(zhèn)、巴仁哲里木鎮(zhèn)、杜爾基鎮(zhèn)重點發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)。形成疏密有序、集中發(fā)展、開敞布局的區(qū)域城鎮(zhèn)空間組織形式，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)以及各中心地的等級規(guī)模效用，明確城鎮(zhèn)職能分工，使城鎮(zhèn)發(fā)展走上有序、健康、持續(xù)的發(fā)展之路。

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