內(nèi)蒙古采礦用地制度改革探索

王友鳳　梁潔

摘要：內(nèi)蒙古是重要的能源富集區(qū)。隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，呼包鄂經(jīng)濟(jì)圈及振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的實(shí)施，內(nèi)蒙古礦業(yè)用地需求量大，土地利用總體規(guī)劃與礦業(yè)用地之間的矛盾也日益顯現(xiàn)，在一定程度上制約了內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，本文從礦業(yè)用地角度出發(fā)，探索礦業(yè)用地制度改革與土地利用規(guī)劃的關(guān)系，提出保證礦業(yè)用地與土地規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：采礦用地；制度；改革

目前，內(nèi)蒙古依托資源與區(qū)位優(yōu)勢，圍繞“保發(fā)展、保資源、保民生”，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新機(jī)制，推進(jìn)改革、以資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快土地使用制度改革。礦業(yè)用地作為銜接土地管理和礦產(chǎn)資源管理的重要環(huán)節(jié)，是國土資源管理重要內(nèi)容，加快礦業(yè)用地制度改革，對于保障內(nèi)蒙古能源資源安全和有效供給、滿足工業(yè)化發(fā)展對土地資源需求、保障農(nóng)牧民權(quán)益，促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1. 內(nèi)蒙古礦業(yè)用地特點(diǎn)

內(nèi)蒙古地域遼闊，東西直線距離2400多公里，南北跨距1700多公里，其礦產(chǎn)資源賦存條件、開采方式影響，采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復(fù)墾程度都不同，使得采礦用地具有占地面積大、用地條件差異大（蒙東經(jīng)濟(jì)區(qū)、呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)和內(nèi)蒙古西部區(qū)）、采礦占地類型單一（草地和未利用地占采礦用地的50%以上）、用地情況復(fù)雜（內(nèi)蒙古礦種較多，開采特點(diǎn)不同，用地情況也不一樣，按生產(chǎn)工藝有露天礦、井工礦；按礦產(chǎn)種類有煤礦、銅、鉛、鋅、鎢、錫等金屬礦、芒硝、高嶺土、湖鹽等非金屬礦）、交通條件差等特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在：

1.1 露天采礦比重大，占地類型以草地為主

內(nèi)蒙古煤礦開采以露天開采為主。截至2012年，全區(qū)露天剝離采場面積達(dá)6.44萬公頃，占到采礦用地總面積的40.79%；已批復(fù)土地復(fù)墾方案中確定的損毀和擬損毀土地面積總規(guī)模為2.07萬公頃，其中草地0.7萬公頃，占已損毀和擬損毀土地34%，交通用地最少，占已損毀和擬損毀土地4.02%。

1.2 采礦用地類型復(fù)雜

內(nèi)蒙古現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)的礦種種類繁多，開采方式也存在較大差異，對土地的利用程度和影響也不同。根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的作業(yè)程序要求，采礦用地可以分為不同使用類型。一般情況，礦山企業(yè)用地涉及工業(yè)廣場、生活區(qū)、采區(qū)、廢棄物堆放地、倉儲和加工等用地，其中露天開采的采礦用地包括露天剝離采場用地、尾礦庫用地和排土場用地；地下開采的采礦用地包括鉆井生產(chǎn)用地、井場用地、矸石場、管線及道路用地、工業(yè)場地用地。

不同采礦用地類型的土地利用方式、利用強(qiáng)度、對土地破壞程度、影響范圍及對原土地權(quán)利人的權(quán)利限制等都存在較大差異。

1.3 采礦用地占地規(guī)模大

內(nèi)蒙古礦藏豐富，儲量較大。2012年，全區(qū)采礦用地總規(guī)模15.81萬公頃，占內(nèi)蒙古建設(shè)用地總量10.23%。全國開采的5大露天煤礦中，內(nèi)蒙古境內(nèi)就有4個(gè)，即霍林河、伊敏河、元寶山、準(zhǔn)格爾。以內(nèi)蒙古勝利露天礦為例，其含煤面積達(dá)342平方公里，如果按照《土地管理法》實(shí)行征轉(zhuǎn)手續(xù)，建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的問題。

1.4 采礦用地的使用期限由開采服務(wù)年限決定

采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產(chǎn)資源自身的特點(diǎn)決定的。適合礦產(chǎn)資源開采的礦產(chǎn)資源，其采礦用地的使用周期可能僅有4年至35年不等，有的甚至更短；需進(jìn)行地下開采的井工礦用地，由于受地下礦產(chǎn)資源的分布條件限制，其使用期限可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過50年。

1.5 采礦用地一般地處立地條件較差區(qū)域，復(fù)墾后土地利用效益不高

根據(jù)已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲量情況，內(nèi)蒙古的礦產(chǎn)資源主要集中分布于西部和北部。從內(nèi)蒙古區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，西部地區(qū)蘊(yùn)藏有礦產(chǎn)資源的土地一般都在城市以外較為偏遠(yuǎn)的環(huán)境條件較差的土地，有的礦山企業(yè)遠(yuǎn)離村莊，處于環(huán)境惡劣地區(qū)，礦業(yè)用地在使用完畢后，回填整平，投入量較大，復(fù)墾成本較高，產(chǎn)出效益低于治理成本。復(fù)墾后的土地利用價(jià)值較小、經(jīng)濟(jì)效益差。

2. 采礦用地存在的問題

2.1 采礦用地供需矛盾突出

2.1.1 采礦用地需求量大

內(nèi)蒙古采礦用地占新增建設(shè)用地比重較大。2012年采礦用地規(guī)模已達(dá)15.78萬公頃，而2009年第二次土地調(diào)查采礦用地為14.27萬公頃，采礦用地年均增長0.50萬公頃，占年均增長建設(shè)用地總量（2.97萬公頃）的18%以上。

2.1.2 采礦用地規(guī)模受土地利用總體規(guī)劃總量控制

根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006年～2020年）》確定內(nèi)蒙古2020年城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模為42萬公頃，而2012年城鎮(zhèn)工礦用地現(xiàn)狀規(guī)模為50.74萬公頃，已超規(guī)劃目標(biāo)8.74萬公頃。

2.1.3 采礦用地報(bào)批受用地計(jì)劃指標(biāo)控制

受年度計(jì)劃指標(biāo)的限制，各地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用總量受控，采礦用地需求難以得到滿足。2009年至2012年，雖然采礦用地申請用地呈遞減趨勢，但采礦用地往往由于占地面積較大，導(dǎo)致采礦用地審批困難。

2.2 采礦用地制度存在的問題

2.2.1 采礦用地土地使用權(quán)與采礦權(quán)分離

采礦用地離不開采礦權(quán)，采礦權(quán)與土地使用權(quán)相互依存，隨著礦山開采完后，采礦用地對于采礦權(quán)人也就失去了意義。礦產(chǎn)用地年限由礦產(chǎn)資源可供開采年限決定，采礦完畢，土地承載用途即完成。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不意味著取得行使礦產(chǎn)資源所需土地的土地使用權(quán)或所有權(quán)，同樣擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)也不意味著擁有其土地范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)或礦業(yè)權(quán)，這樣，在現(xiàn)行法律設(shè)置上，二者之間便產(chǎn)生了矛盾。按照《土地管理法》第四十三條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)或村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)產(chǎn)生在集體土地上時(shí)，就得動用“征用”這一方式先把集體土地征為國有后再出讓給礦業(yè)權(quán)人。

2.2.2 采礦用地的取得方式單一

采礦用地中很大一部分屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，而目前的礦業(yè)用地制度是先將集體的土地收歸國有，再將該土地使用權(quán)出讓給礦業(yè)用地企業(yè)。

但采礦用地明顯區(qū)別于工業(yè)用地和倉儲用地，一方面，它對土地利用方式不同于一般工業(yè)用地和倉儲用地，它不是為了建造永久建筑物或構(gòu)造物，而是要通過一定的技術(shù)手段或措施獲取地下礦產(chǎn)資源；另一方面，采礦用地不論開采年限，都是按工業(yè)用地使用權(quán)50年出讓的，但采礦用地實(shí)際開采年限是由其儲量決定的，從1年到100年不等。但目前都是按《土地管理法》建設(shè)用地規(guī)定執(zhí)行，并沒有因采礦用地特殊性而做具體有別于工業(yè)用地和倉儲用地的供地方式，導(dǎo)致采礦用地取得方式缺乏靈活性。

2.2.3 采礦用地審批程序復(fù)雜

采礦用地離不開礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)，因此，礦業(yè)用地審批涉及礦業(yè)權(quán)審批和土地使用權(quán)審批兩方面內(nèi)容。內(nèi)蒙古礦業(yè)權(quán)審批申報(bào)材料包括18個(gè)方面內(nèi)容，辦理時(shí)間27天。土地使用權(quán)審批先取得建設(shè)用地預(yù)審批復(fù)，再辦理建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)。目前，內(nèi)蒙古供地模式導(dǎo)致了采礦企業(yè)申請難，土地管理部門審批難，政府有效管理難，礦區(qū)農(nóng)民復(fù)耕難等弊端，造成了不同利益主體的集體行動困境。

2.2.4 采礦年限一般低于工業(yè)用地土地使用權(quán)年限

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓年限為50年，而內(nèi)蒙古級礦山企業(yè)用地服務(wù)年限一般在4到35開采完畢后，企業(yè)往往不再使用土地，導(dǎo)致采礦用地閑置。

2.3 礦產(chǎn)規(guī)劃與土地規(guī)劃不能銜接

由于礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)分離，礦業(yè)用地同時(shí)受礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃制約。目前不論是編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃還是在編制土地利用總體規(guī)劃，受不同時(shí)間和不同編制部門限制，都不能很好地相互協(xié)調(diào)。一方面，編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃時(shí)，按照劃定的礦產(chǎn)資源勘查區(qū)和開采區(qū)設(shè)立勘查項(xiàng)目實(shí)施地質(zhì)勘查和設(shè)立礦山企業(yè)，進(jìn)行采礦活動，根據(jù)礦區(qū)地質(zhì)條件和資源賦存條件等因素的限制，在有利于煤炭資源的開采的地區(qū)設(shè)置工業(yè)廣場，造成用礦區(qū)范圍內(nèi)的采礦用地不符合土地利用總體規(guī)劃，如采礦用地涉及占用基本農(nóng)田，又必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以及征用土地指標(biāo)緊張等多方面的原因，影響礦山企業(yè)辦理用地手續(xù)，這是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間不相協(xié)調(diào)情況之一。另一方面，在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，受建設(shè)用地總規(guī)?？刂茖μ岣咄恋氐睦寐士紤]較多，不能與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃很好的銜接。

2.4 存在采礦違法用地

采礦用地指標(biāo)不足，辦理用地手續(xù)繁雜，導(dǎo)致小型礦山違法租賃農(nóng)村土地，有的擅自占用耕地、林地、草地，有的隨意堆放礦渣，排放污水，有的違法侵占國有土地或集體土地，造成土地侵權(quán)或權(quán)屬糾紛問題。一些小型礦山企業(yè)沒有辦理用地審批手續(xù)，而是與集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人協(xié)商，在尚未取得探礦證、采礦證的前提下，通過給予當(dāng)?shù)卮寮w組織和農(nóng)牧民一定的補(bǔ)償后直接取得土地使用權(quán)，造成違法用地。此外，礦權(quán)界限與林地使用權(quán)、草場使用權(quán)、荒山承包權(quán)的界限不明，造成以探代采、超越勘探范圍開采，造成違法用地產(chǎn)生。

3. 完善礦業(yè)用地管理的政策建議

3.1 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接

在編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃時(shí)，二規(guī)劃要互為依托，互為借鑒，做好銜接，避免沖突。一是在編制礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)劃時(shí)，要充分考慮土地資源與礦產(chǎn)資源的價(jià)值問題，看哪個(gè)價(jià)值更大，更有利用于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更要看該礦種在國內(nèi)市場甚至是國際市場上的緊缺程度。如該礦種是當(dāng)?shù)孛裼媒ㄖńㄖ檬模┧匦璧慕ㄖ牧?，?yīng)按人口居住區(qū)域范圍和建筑所需用量進(jìn)行規(guī)劃，劃出開采區(qū)域及礦山的數(shù)量；如是國內(nèi)緊缺的礦種應(yīng)適量開采，以提高該礦種的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，確保礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；如是國際市場緊缺的礦種，應(yīng)限量開采，以做好戰(zhàn)略儲備，避免資源儲備不足而受制于人。二是在編制土地利用規(guī)劃時(shí)，要充分考慮礦產(chǎn)資源賦存區(qū)域未來開采的實(shí)際情況，將礦產(chǎn)資源賦存區(qū)域調(diào)整為有利于促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的采礦用地即建設(shè)用地，避免礦山建設(shè)時(shí)現(xiàn)調(diào)整土地利用規(guī)劃而帶來的不便，影響礦山建設(shè)周期。

3.2 明確礦業(yè)用地征地范圍

現(xiàn)礦業(yè)用地在征地問題上，存在征用土地面積大，征地手續(xù)繁雜等問題。我們知道，征地權(quán)是國家的強(qiáng)制性行政權(quán)力，它應(yīng)用于公共利益的需要，礦業(yè)用地因此，一定要準(zhǔn)確界定公益性用地項(xiàng)目的范圍，只有公益性項(xiàng)目用地，才能由政府組織征地。其它非公益性項(xiàng)目用地，要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過依法出租、入股、租賃等有償方式取得，并保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)，讓農(nóng)民以土地權(quán)利分享工業(yè)化和城市化的成果。

3.3 積極探索礦業(yè)用地制度改革方式

一是探索“只征不轉(zhuǎn)”的用地政策。礦業(yè)用地“征用”制度，實(shí)際上是對礦山開采使用的土地實(shí)行“只征不轉(zhuǎn)”的用地制度。企業(yè)使用礦業(yè)用地需根據(jù)法定權(quán)限收為國有，礦山企業(yè)以規(guī)定的期限內(nèi)開采復(fù)墾完畢后，在不改變其原有用途的前提下，可不占用城市建設(shè)用地規(guī)模和年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)。

二是采用臨時(shí)用地模式，有效解決采礦用地需求與建設(shè)用地指標(biāo)緊張、采礦用地收儲與礦區(qū)農(nóng)民復(fù)耕的矛盾，促進(jìn)土地利用良性循環(huán)。

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