基于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場研究

梁潔　王友鳳

摘要：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要，是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的有效手段。文章論證了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，分析了內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一的差距，剖析了自治區(qū)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有利條件。并以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為前提，提出了建立集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、征地制度改革等建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的對策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

1. 引言

城鄉(xiāng)關(guān)系是伴隨著“城市”的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。改革開放以后，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市和農(nóng)村的矛盾就此產(chǎn)生，并伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而進(jìn)一步加劇。近年來，“縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距”、“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”等成為諸多學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”及“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等土地改革目標(biāo)，進(jìn)一步為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展指明了研究方向。

目前，對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場研究主要集中在如何構(gòu)建、對策建議等方面，而忽略了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。弄清城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用及其兩者的內(nèi)在聯(lián)系，不僅對縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距具有實(shí)踐意義，也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)。

2. 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是指在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價[1]。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場是規(guī)范土地市場的有效手段，也是發(fā)揮市場優(yōu)化配置作用的必然要求。從構(gòu)成要素來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場主要包括交易主體、交易對象、交易工具及交易價格等。從研究內(nèi)容上來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場主要包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、征地制度改革及交易平臺建設(shè)等。

2.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)和發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長不同，它不僅代表了經(jīng)濟(jì)總量的增加，還代表了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、社會生活質(zhì)量和投入產(chǎn)出效益的提高等。協(xié)調(diào)是指不同區(qū)域間或經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間的平衡與相互促進(jìn)作用。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵即在協(xié)調(diào)機(jī)制的作用下，城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)和諧的、互利的、合理的、有比例的發(fā)展，使事物整體效應(yīng)達(dá)到最大滿意度的可持續(xù)的發(fā)展。

2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系

土地市場也是一種生產(chǎn)要素市場，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。自國家實(shí)行國有建設(shè)用地有償使用制度以來，國有建設(shè)用地市場得到蓬勃發(fā)展，并在發(fā)展過程中逐步完善，形成了成熟的市場體系。成熟的國有建設(shè)用地市場是土地資源優(yōu)化配置的前提，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要組成部分，是在不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的。因此，完善的國有建設(shè)用地市場對經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。

但是，完善的土地市場是由國有建設(shè)用地市場和集體建設(shè)用地市場兩部分組成的。由于土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村建設(shè)用地只能通過“農(nóng)轉(zhuǎn)用——征收——供地”的運(yùn)作模式合法的進(jìn)入建設(shè)用地市場。而在建設(shè)用地指標(biāo)不足或無法通過正常法律途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地征收時，在市場機(jī)制和巨大潛在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村建設(shè)用地開始進(jìn)行大量的隱性交易，如將耕地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，以租代征、宅基地非法買賣等，嚴(yán)重擾亂了正常的土地市場秩序，破壞了政府機(jī)構(gòu)對用地結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)控，制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，阻礙了經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此，國有建設(shè)用地市場和集體建設(shè)用地市場相互作用、相互影響，是密不可分的整體，二者共同作用于土地市場的運(yùn)行機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不僅是完善土地市場的迫切需求，也是優(yōu)化土地資源配資、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

2.4 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場對經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的導(dǎo)向作用

2.4.1城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場對經(jīng)濟(jì)主體的導(dǎo)向作用

價格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制是構(gòu)成土地市場運(yùn)行的三大要素。土地市場通過其價格機(jī)制來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體對土地的供給與需求。

土地作為特殊商品在土地市場中進(jìn)行流通，土地市場通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)土地資源的配置，使土地供求雙方即經(jīng)濟(jì)主體自愿達(dá)成有償轉(zhuǎn)讓交易。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立，可以使經(jīng)濟(jì)主體之間的交易更加公平、透明，避免農(nóng)村集體建設(shè)用地市場隱性交易擾亂正常的市場秩序，通過統(tǒng)一的、完善的市場運(yùn)行機(jī)制調(diào)節(jié)土地供求雙方的交易意愿，實(shí)現(xiàn)土地供需不平衡向平衡狀態(tài)的轉(zhuǎn)換。

2.4.2城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的導(dǎo)向作用

土地市場是通過土地資源優(yōu)化配置對土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響作用。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，第一產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，土地利用結(jié)構(gòu)以農(nóng)用地為主。隨著工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)的比重大于第一產(chǎn)業(yè)，土地利用結(jié)構(gòu)相應(yīng)的由農(nóng)用地向建設(shè)用地傾斜，在此過程中，農(nóng)用地通過土地市場體系向建設(shè)用地進(jìn)行轉(zhuǎn)化。但是，由于集體建設(shè)用地市場的不完善，土地市場受建設(shè)用地指標(biāo)及征收土地的限制，在土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的過程中，難免會出現(xiàn)無法滿足土地需求的情況，這在一定程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，使集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

3. 內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 自治區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)

3.1.1 城鄉(xiāng)人均收入水平

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題，也是內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。首先，城鄉(xiāng)居民人均收入不協(xié)調(diào)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)。

根據(jù)表3-1，自治區(qū)城鄉(xiāng)居民收入水平存在一定差距，城鎮(zhèn)居民可支配收入是農(nóng)村牧區(qū)居民總收入的1.8倍左右，并在2013年呈現(xiàn)上升趨勢。如果考慮城鎮(zhèn)居民享有的社會保障、城鎮(zhèn)居民補(bǔ)貼等隱性福利，城鄉(xiāng)居民收入水平還會進(jìn)一步擴(kuò)大。同時，城鄉(xiāng)居民收入絕對差呈現(xiàn)逐年增長趨勢，從2007年的5591元增加到了2013年的13023元，增加了超過2倍，這從另一方面也表明自治區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距在逐步擴(kuò)大。

3.1.2 城鄉(xiāng)居民生活水平

城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平是生活水平的具體體現(xiàn)，同樣也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)。

3.2 自治區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有利條件

3.2.1 集體建設(shè)用地抵押探索為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)

2013年6月，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押暫行管理辦法》的通知（內(nèi)政辦發(fā)〔2013〕60號）?！掇k法》的實(shí)施，為進(jìn)一步鼓勵集體建設(shè)用地使用權(quán)人和各類金融機(jī)構(gòu)積極開展集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押活動，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押中的申請、評估、登記等程序，正確引導(dǎo)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資，努力為集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資創(chuàng)造良好的政策環(huán)境提供了政策支持，同時也為進(jìn)一步實(shí)施集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。

3.2.2農(nóng)村牧區(qū)宅基地管理研究為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了數(shù)據(jù)支持

農(nóng)村宅基地管理是農(nóng)村土地管理的重要組成部分，也是農(nóng)村土地管理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。針對農(nóng)村宅基地管理面臨新的形勢，農(nóng)村牧區(qū)宅基地法律關(guān)系不完善、不明確等問題，2014年7月，自治區(qū)開展了“農(nóng)村宅基地管理的課題研究”。課題研究在大量實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了自治區(qū)宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限、合理退出等問題，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)牧民合法財產(chǎn)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了詳實(shí)的數(shù)據(jù)支持。

3.2.3 征地制度改革為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了實(shí)證案例

土地征收關(guān)系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，是城鄉(xiāng)矛盾的突出表現(xiàn)。改革開放以來，自治區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村與新牧區(qū)建設(shè)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，全區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到55%，比2005年提高7.8個百分點(diǎn)。累計新增城鎮(zhèn)人口211萬人，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了161平方公里。隨著工業(yè)化和城市化的加速推進(jìn)和農(nóng)地非農(nóng)化節(jié)奏的不斷加快，現(xiàn)行征收制度極大地阻礙了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。自治區(qū)和林格爾縣作為國家土地征收制度改革三個試點(diǎn)之一，不僅站在了土地征收制度改革的前沿，更為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究提供了實(shí)證案例。

4. 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

4.1 建立集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，大力發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)

集體土地流轉(zhuǎn)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的一項(xiàng)重要內(nèi)容。集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立一是要從政策層面突破創(chuàng)新，制定相應(yīng)的集體土地流轉(zhuǎn)管理辦法，使集體土地流轉(zhuǎn)有法可依；二是建立有效的市場準(zhǔn)入制度和抗風(fēng)險機(jī)制，即對于集體土地流轉(zhuǎn)交易的受讓方進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查和信用評估，防止受讓方因資金或信用問題無法履行合約給農(nóng)民帶來風(fēng)險；三是建立政府資金扶持機(jī)制，由政府在每年的財政預(yù)算中，預(yù)算處部分扶持資金，保證集體土地流轉(zhuǎn)的前期運(yùn)行。

通過集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，可以在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩個方面促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，通過集體土地流轉(zhuǎn)，盤活閑置或低效利用的土地資源。土地市場通過其市場機(jī)制，把農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的土地，通過租賃等形式向農(nóng)業(yè)種植大戶或農(nóng)業(yè)公司集聚，實(shí)現(xiàn)集體土地的有序流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在工業(yè)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)方面，通過集體土地流轉(zhuǎn)，淘汰產(chǎn)能過剩的農(nóng)村企業(yè)，如磚瓦廠等，將其土地向新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的村鎮(zhèn)企業(yè)流轉(zhuǎn)，村集體可以通過以土地入股、合資等方式參與企業(yè)的運(yùn)營，不僅可以提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民受益水平，也有助于村鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

4.2 推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益

據(jù)統(tǒng)計年鑒和土地現(xiàn)狀變更調(diào)查資料，2009年～2013年全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)人口由1128.6萬人降至1031.7萬人，減少96.9萬人；全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)居民點(diǎn)用地由74.01萬公頃增長至75.10萬公頃。同期人口減少8.6%，而用地增加1.5%。同期農(nóng)村牧區(qū)居民點(diǎn)人均面積由656m2上升為728m2，增長11%。我國法律規(guī)定，宅基地實(shí)行“一戶一宅”制度，但是由于繼承關(guān)系，很多農(nóng)村家庭是“一戶多宅”，造成了農(nóng)村宅基地的閑置和浪費(fèi)。因此，在自治區(qū)宅基地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)，允許宅基進(jìn)入土地市場進(jìn)行抵押、流轉(zhuǎn)，不僅使農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資金，增加農(nóng)民的融資手段，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城購房能力，而且可以盤活宅基地存量，節(jié)約耕地資源，有利于中心村、鎮(zhèn)的建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.3 探索創(chuàng)新征地制度改革，保證農(nóng)民共享土地增值收益

根據(jù)自治區(qū)和林格爾縣征地制度改革試點(diǎn)情況，對征地制度的改革主要從三個方面入手：一是縮小土地征收范圍。在國家層面的改革方案未出臺前，自治區(qū)可以采用列清單的方式將公益性用地做出明確規(guī)定，凡不在清單范圍之內(nèi)的用地名目，只能通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行供地，徹底從源頭上縮小征地的范圍。二是規(guī)范土地征收程序。建立土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，探索形成多層次多種形式的土地征收民主協(xié)商機(jī)制，與被征地的村集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民小組）中絕大多數(shù)成員就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達(dá)成書面協(xié)議、土地征收資金和社會保障費(fèi)用落實(shí)后方可啟動土地征收程序。三是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，確定合理征收補(bǔ)償測算標(biāo)準(zhǔn)。涉及征收農(nóng)民住房的，要探索保障和改善農(nóng)民居住條件的多種安置途徑，確保農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)益。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。

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