法治視角下的公共體育文化設(shè)施現(xiàn)狀分析*

劉　霞，鄒雪芳

(1.西華師范大學(xué) 體育學(xué)院，四川 南充 637009；2.浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 320007)

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法治視角下的公共體育文化設(shè)施現(xiàn)狀分析*

劉霞1，鄒雪芳2

(1.西華師范大學(xué) 體育學(xué)院，四川 南充 637009；2.浙江大學(xué) 教育學(xué)院，浙江 杭州 320007)

摘要:在分析我國(guó)公共體育文化設(shè)施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從法律的視角剖析我國(guó)公共體育文化設(shè)施存在的問(wèn)題，并提出改進(jìn)措施和建議：完善國(guó)家賠償體系，將公共設(shè)施致人損害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?；整合資源，合理分工；健全社會(huì)保障體系，設(shè)立公共設(shè)施保險(xiǎn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共體育；體育文化；體育設(shè)施；法治

1我國(guó)公共體育文化設(shè)施及立法現(xiàn)狀

本文對(duì)法治視角下的公共體育文化設(shè)施現(xiàn)狀進(jìn)行研究。截至2010年底，我國(guó)體育場(chǎng)地已初步覆蓋廣大城鄉(xiāng)，總量超過(guò)100萬(wàn)個(gè)，但總體上，公共體育設(shè)施仍不能滿足群眾快速增長(zhǎng)的體育健身需求。具體表現(xiàn)在：一是供給不足，我國(guó)人均體育場(chǎng)地面積約1.2m2，遠(yuǎn)低于周邊國(guó)家平均水平；二是布局不合理，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡，差異明顯；三是結(jié)構(gòu)不合理，大型綜合性比賽場(chǎng)館所占比例相對(duì)較高，群眾性健身場(chǎng)館所占比例偏低；四是設(shè)施利用率不高，社會(huì)開(kāi)放度不夠。

2003年6月18日國(guó)務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《公共文化體育設(shè)施條例》(國(guó)務(wù)院令第382號(hào))，自2003年8月1日起施行，該條例共6章34條，其中第5章規(guī)定了法律責(zé)任。仔細(xì)分析不難看出，該條例規(guī)定的法律責(zé)任指導(dǎo)性較強(qiáng)，但操作性略差，具體表現(xiàn)為：一、條例規(guī)定的法律責(zé)任基本是行政責(zé)任，而且比較模糊。如第30條規(guī)定“公共文化體育設(shè)施管理單位有下列行為之一的，由文化行政主管部門、體育行政主管部門依據(jù)各自職責(zé)責(zé)令限期改正；造成嚴(yán)重后果的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分”。其中對(duì)于誰(shuí)應(yīng)該是管理單位，沒(méi)有給出明確的界定，這就給法律、法規(guī)的實(shí)施帶來(lái)了不確定性。第二、條例規(guī)定的行政責(zé)任、刑事責(zé)任只是針對(duì)管理單位、管理責(zé)任人員在沒(méi)有履行好職責(zé)時(shí)的處罰，但對(duì)于設(shè)施致人損害時(shí)的相應(yīng)責(zé)任并沒(méi)有涉及。設(shè)施致人損害時(shí)的賠償問(wèn)題，究竟是按民事賠償處理，還是應(yīng)該按照行政賠償處理，理論上是有不同看法的。雖然，在實(shí)務(wù)中一般按照《民法》或《民法通則》以及《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)歸責(zé)原則來(lái)處理，但在具體落實(shí)責(zé)任時(shí)，由于主體的不確定性，常常造成案結(jié)事不了，究其原因，恐怕還是法律主體關(guān)系沒(méi)有理順，無(wú)法找出一個(gè)明確的責(zé)任承擔(dān)者所致。

2法律視角下我國(guó)公共體育文化設(shè)施面臨的問(wèn)題

2.1案例回顧

2008年4月14日，四川省南充市一市民在西山運(yùn)動(dòng)場(chǎng)內(nèi)一公共健身器材上鍛煉時(shí)因器材上螺帽松動(dòng)而從器材上跌落，導(dǎo)致骨折，造成八級(jí)傷殘，后該市民以南充市文體局為被告提起訴訟，要求南充市文體局承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。該案經(jīng)南充市順慶區(qū)人民法院審理，判決南充市文體局賠償原告醫(yī)療費(fèi)等費(fèi)用共計(jì)三萬(wàn)四千多元。事后，原被告雙方均未上訴。但南充市文體局李雙副局長(zhǎng)在接受《南充日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)：“如果這樣的事情經(jīng)常發(fā)生，我們根本就沒(méi)法正常工作。雖然，我們的確負(fù)有保障設(shè)施安全的義務(wù)，但是我們體育局就只有四五十個(gè)人，當(dāng)前在上級(jí)要求加大公共健身設(shè)施建設(shè)的情況下，我市公共健身設(shè)施數(shù)量大幅增加，上級(jí)要求管理上都?xì)w口我們文體局，如此龐大的設(shè)施管理工作，既沒(méi)有增加相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，更沒(méi)有增加人員編制，我們根本沒(méi)有那么多人力來(lái)管理?！?/p>

2.2法律責(zé)任分析

《公共文化體育設(shè)施條例》第6條第一款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量舉辦公共文化體育設(shè)施，第3款規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位內(nèi)部的文化體育設(shè)施向公眾開(kāi)放”。另?yè)?jù)第20條規(guī)定“公共文化體育設(shè)施管理單位提供服務(wù)可以適當(dāng)收取費(fèi)用，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)”。隨著社會(huì)的發(fā)展，公共體育設(shè)施數(shù)量與日俱增，由此帶來(lái)的矛盾糾紛也越來(lái)越多。在此情況下，對(duì)于不同性質(zhì)的文化體育設(shè)施，其致人損害時(shí)的責(zé)任承當(dāng)方式則有著明顯的區(qū)別。

第一，對(duì)于具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的收取相應(yīng)等價(jià)的公共文化體育設(shè)施致人損害的情況，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第37條第一款規(guī)定“賓館、商場(chǎng)、銀行、車站、娛樂(lè)場(chǎng)所等公共場(chǎng)所的管理人或者群眾性活動(dòng)的組織者，未盡到安全保障義務(wù)，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。另外《公共文化體育設(shè)施條例》第25條規(guī)定“公共文化體育設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)建立、健全安全管理制度，依法配備安全保護(hù)設(shè)施、人員，保證公共文化體育設(shè)施的完好，確保公眾安全；公共體育設(shè)施內(nèi)設(shè)置的專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的體育項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的安全服務(wù)技術(shù)要求”。因此，作為經(jīng)營(yíng)者或是場(chǎng)地提供者對(duì)消費(fèi)者安全負(fù)有合理的保障義務(wù)，這類問(wèn)題在法律層次和實(shí)務(wù)層次解決起來(lái)都沒(méi)有問(wèn)題。

第二，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性的公共文化體育設(shè)施致人損害的情況，產(chǎn)生糾紛時(shí)的責(zé)任承擔(dān)較為復(fù)雜。首先，非經(jīng)營(yíng)性公共體育設(shè)施致人損害后，關(guān)于在賠償問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)是國(guó)家賠償還是一般的民事賠償這一點(diǎn)上，存在分歧。從設(shè)施的性質(zhì)來(lái)看，非經(jīng)營(yíng)性的公共文化體育設(shè)施可以細(xì)分為兩種即：集體設(shè)置和管理的公共文化體育設(shè)施以及國(guó)家設(shè)置和管理的公共文化體育設(shè)施，而兩種設(shè)施由于設(shè)置和管理主體的差異，其致人損害時(shí)所承擔(dān)的法律責(zé)任在理論上應(yīng)該有所差別。具體表現(xiàn)為：(1)由集體設(shè)置和管理的公共文化體育設(shè)施，因設(shè)置和管理者與受害者是平等主體之間的侵權(quán)關(guān)系，因此二者的法律關(guān)系應(yīng)該是一種純正的民事侵權(quán)關(guān)系，應(yīng)由民法所調(diào)整。(2)由國(guó)家設(shè)置和管理的公共文化體育設(shè)施；對(duì)于這類設(shè)施是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力進(jìn)行管理的一種公共事務(wù)活動(dòng)，對(duì)于因公共設(shè)施在設(shè)置或管理方面存在瑕疵，而引起的人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失，按行政法的相關(guān)理念，可以認(rèn)為是行政不作為的一種表現(xiàn)形式，因此將這種損害歸于行政事實(shí)行為有其理論依據(jù)。但是，令人失望的是2010年12月1日施行的新修訂的《國(guó)家賠償法》并未將公有設(shè)施致人損害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。從現(xiàn)代行政理念和行政法的發(fā)展方向來(lái)看，現(xiàn)行公共設(shè)施致人損害的賠償方式與現(xiàn)代法治理念是相悖的。對(duì)于公共設(shè)施致人損害，在無(wú)法獲得國(guó)家賠償?shù)那闆r下，現(xiàn)有的解決方式是適用相關(guān)的民法規(guī)范。對(duì)于公共體育設(shè)施致人損害產(chǎn)生的責(zé)任，在民法理論上將其稱之為物件致人損害責(zé)任，《中華人民共和國(guó)民法通則》第126條規(guī)定“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，他的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的除外”。《最高人民法院關(guān)于人身?yè)p害賠償案件的適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條也有相關(guān)的規(guī)定。此外《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第85條、86條也規(guī)定了物件致人損害的法律責(zé)任。但是，對(duì)于以上法律條文，我們仔細(xì)研究一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，界定好建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)施的范圍對(duì)于研究公共體育設(shè)施致人損害非常重要。所謂公共設(shè)施，是指國(guó)家為公共利益需要而由國(guó)家設(shè)置和管理的供公眾使用的有體物和設(shè)備。毫無(wú)疑問(wèn)，公共體育設(shè)施是公共設(shè)施的一部分，對(duì)于有償使用的公共體育設(shè)施致人損害的法律責(zé)任，前面也進(jìn)行了論述。但是對(duì)于無(wú)償使用的公共體育設(shè)施，因其緊密地與行政主體聯(lián)系在一起，行政主體對(duì)其負(fù)有管理義務(wù)，當(dāng)其致人損害時(shí)，作為管理方的行政機(jī)關(guān)與受害者之間的責(zé)任問(wèn)題適用民法調(diào)整在主體上就是矛盾的。眾所周知，民法調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)也只適用于平等主體之間，但是由于立法上的原因，實(shí)務(wù)中不得不面臨這樣的尷尬。很顯然，對(duì)于國(guó)家設(shè)立和管理的非盈利的體育設(shè)施致人損害，應(yīng)當(dāng)調(diào)整為歸屬于行政法較宜。

2.3現(xiàn)有行政體制與法律責(zé)任承擔(dān)之間的矛盾

現(xiàn)有的公共體育設(shè)施致人損害的法律責(zé)任承當(dāng)方式，因?yàn)槠浞梢罁?jù)是民法的相關(guān)規(guī)定，其賠償?shù)闹黧w只能是負(fù)有管理責(zé)任的相關(guān)單位，實(shí)務(wù)中一般都是相應(yīng)的體育行政部門或市政管理部門。雖說(shuō)這些部門經(jīng)費(fèi)來(lái)源都是國(guó)家財(cái)政，但是，這類賠償與行政法上的國(guó)家賠償是有本質(zhì)區(qū)別的。納入國(guó)家行政賠償?shù)慕?jīng)費(fèi)統(tǒng)一出自國(guó)家財(cái)政，由財(cái)政統(tǒng)一支付，而民法意義上的賠償，在經(jīng)費(fèi)支付上要想全部得到統(tǒng)一的財(cái)政支持，就很困難，這部分錢很可能就會(huì)落在具體的單位頭上，從而造成這些單位的可支配行政經(jīng)費(fèi)的實(shí)際減少，造成相關(guān)行政單位的抵觸情緒，不利于更好地開(kāi)展工作。當(dāng)然，這些行政單位本身的行政職責(zé)就是要做好相應(yīng)的管理工作，管理工作的缺失致使設(shè)施致人損害，對(duì)其管理不力承擔(dān)責(zé)任理所應(yīng)當(dāng)。但是，這種責(zé)任承擔(dān)方式不應(yīng)當(dāng)是民事賠償責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)是相應(yīng)的行政或刑事責(zé)任。而且，隨著公共體育文化設(shè)施數(shù)量的急劇增加，從現(xiàn)有的行政體制來(lái)看，將如此龐大的設(shè)施交由一個(gè)單位管理，無(wú)論從人員、經(jīng)費(fèi)上來(lái)說(shuō)，都讓管理單位力不從心。還是以南充市為例，南充市2011年底城市建成面積約90km2，人口97萬(wàn)，城區(qū)大小體育活動(dòng)場(chǎng)所數(shù)百個(gè)，體育設(shè)施數(shù)千件。而南充市文體局正式在編干部、工人不到五十人，在增加了如此多的工作量和管理責(zé)任的情況下，相應(yīng)的行政編制數(shù)和經(jīng)費(fèi)并未跟上，而以區(qū)區(qū)幾十人要想維護(hù)、管理好如此龐大的設(shè)施是不現(xiàn)實(shí)的。長(zhǎng)此以往，矛盾必定更加突出，這不利于相關(guān)部門更好地開(kāi)展工作，也勢(shì)必會(huì)加劇社會(huì)矛盾，有悖于和諧社會(huì)的發(fā)展思路。

3法治視角下完善我國(guó)公共體育文化設(shè)施的建議

3.1完善國(guó)家賠償體系，將公共設(shè)施致人損害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>

公共設(shè)施由國(guó)家設(shè)立管理，致人損害時(shí)由國(guó)家進(jìn)行賠償?shù)姆ɡ硇裕谇懊嬉灿姓撌?。將公共設(shè)施致人損害納入國(guó)家賠償更大的意義在于，他會(huì)有效解決矛盾沖突。第一，對(duì)于受害者來(lái)講，國(guó)家作為賠償主體，能夠讓受害者在經(jīng)濟(jì)上得到更充分的保障，從而杜絕了一些不必要的上訪甚至群體性事件，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧。第二，對(duì)于相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)來(lái)講可以減輕或免除其在經(jīng)濟(jì)上的賠償責(zé)任，而追究其責(zé)任人員的行政責(zé)任，這就能從制度上面明確管理責(zé)任，從而根除以往單位“買單”、員工受損的亂象，有利于緩解相應(yīng)管理機(jī)關(guān)、人員的抵觸情緒，促進(jìn)工作的更好開(kāi)展。

3.2整合資源，合理分工

現(xiàn)有的行政管理體制分為橫向管理和縱向管理兩條線，也就是俗稱的塊塊管理和條條管理，對(duì)于公共體育設(shè)施管理這一類事務(wù)而言，一般都是條條管理。按行政機(jī)關(guān)的行內(nèi)話也就是歸到那個(gè)口即哪個(gè)部門，如此歸類看似各行其是、各盡其職，但其實(shí)不然，因?yàn)樗](méi)有把現(xiàn)有的行政效能完全發(fā)揮出來(lái)。針對(duì)目前公共管理事務(wù)越來(lái)越多、越來(lái)越雜的現(xiàn)實(shí)情況，各個(gè)部門都覺(jué)得捉襟見(jiàn)肘，公共文化體育設(shè)施的管理也不例外。面對(duì)這一新的難題，我們當(dāng)然不能無(wú)限制增加相應(yīng)機(jī)關(guān)的人員、經(jīng)費(fèi)。較好的解決辦法是整合現(xiàn)有資源，合理進(jìn)行分工，打破以往那種各單位之間“各人自掃門前雪”的條條模式，將某一區(qū)域的公共體育文化設(shè)施管理進(jìn)行分工，按照就近、便利原則將這些設(shè)施分給更多的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位來(lái)進(jìn)行管理，實(shí)行分片管理、各單位指定人員管理，這樣更有利于責(zé)任分擔(dān)、減少管理難度和成本，更重要的是可以及時(shí)有效地進(jìn)行管理，提高管理效率，減少因管理不善帶來(lái)的損害。

3.3健全社會(huì)保障體系，設(shè)立公共設(shè)施保險(xiǎn)體制

為了減輕公共體育設(shè)施致人損害帶來(lái)的不確定風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)各方利益，可以建立相應(yīng)的社會(huì)保障體系，將公共設(shè)施致人損害納入保險(xiǎn)范疇。在設(shè)施建立時(shí)，將這部分費(fèi)用納入成本，建立強(qiáng)制性的公共設(shè)施致害險(xiǎn)，在沒(méi)有繳納相應(yīng)的保險(xiǎn)時(shí)，設(shè)施不得對(duì)外開(kāi)放。這能使風(fēng)險(xiǎn)從制度層面得到合理的分擔(dān)，從而建立一種國(guó)家、社會(huì)、單位、個(gè)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，最大限度維護(hù)各方的利益，促進(jìn)社會(huì)的有序、和諧發(fā)展。

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Current Public Sports Cultural Facility Viewed in Rule of Law

LIU Xia1, ZOU Xuefang2

(1. Sport Dept., Xihua Normal Univ., Nanchong 637009, China;2. Education Dept., Zhejiang Univ., Hangzhou 320007, China)

Abstract:The paper analyses the public sports cultural facilities in China and its problems from the view of law. The paper proposes to improve the national compensation system, integrate resources, improve the social security system and establish the public facility insurance mechanism.

Key words:public sport; sport culture; sport facility;rule of law

*基金項(xiàng)目：四川省教育廳人文社科項(xiàng)目(14SB0108)，西華師范大學(xué)校級(jí)資助項(xiàng)目(13D048)。

中圖分類號(hào)：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-268X(2016)03-0075-03

(收稿日期：2015-12-16)