論我國(guó)推行住房反向抵押貸款的法律制度保障

范李瑛

摘要：我國(guó)老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，亟須多樣化的養(yǎng)老保障措施。住房反向抵押貸款是現(xiàn)有養(yǎng)老模式的有益補(bǔ)充，這一養(yǎng)老模式的運(yùn)行前提是老年人對(duì)住房享有所有權(quán)且能實(shí)現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)。我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)尚處于起步階段，相關(guān)法律制度還不健全。住房反向抵押貸款的推行需要相應(yīng)的法律制度進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，為此，要建立反向抵押貸款制度和抵押權(quán)人權(quán)利限制制度，以彌補(bǔ)正向抵押貸款制度調(diào)整反向抵押貸款法律關(guān)系的不足，消除老年人將住房抵押的后顧之憂(yōu)；要完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度，明確建設(shè)用地使用權(quán)期滿(mǎn)后自動(dòng)續(xù)期為無(wú)償續(xù)期；要允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房一并抵押，消除法律上對(duì)宅基地使用權(quán)作為抵押物的限制。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老模式；以房養(yǎng)老；反向抵押貸款；法律制度完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）10-0054-05

一、問(wèn)題的提出

住房反向抵押貸款是指，老年人將自有房屋產(chǎn)權(quán)抵押給貸款機(jī)構(gòu)，自己仍然可以終身使用該房屋，貸款機(jī)構(gòu)對(duì)該房屋進(jìn)行評(píng)估后根據(jù)房屋的凈值向借貸人支付現(xiàn)金，當(dāng)借貸人死亡或約定的時(shí)間到來(lái)時(shí)，貸款機(jī)構(gòu)取得被抵押房屋的出售權(quán)，對(duì)其進(jìn)行處置以補(bǔ)償自己現(xiàn)金支出的一種金融制度。①住房反向抵押貸款自20世紀(jì)80年代初期在歐洲出現(xiàn)以來(lái)，其發(fā)展一直處于黃金時(shí)期。②在美國(guó)，20世紀(jì)80年代中期，針對(duì)老年人無(wú)力自養(yǎng)但所住自有房屋價(jià)值極高的所謂“住宅的富人，現(xiàn)金的窮人”現(xiàn)象，新澤西州開(kāi)始嘗試反向抵押型以房養(yǎng)老模式。1989年，美國(guó)住宅與都市發(fā)展部推出了將房屋價(jià)值轉(zhuǎn)換為抵押貸款的養(yǎng)老措施，此后住房反向抵押貸款取得長(zhǎng)足發(fā)展，逐漸成為主流養(yǎng)老模式。

我國(guó)2000年已進(jìn)入老齡化社會(huì)。我國(guó)老齡化進(jìn)程具有未富先老的特點(diǎn)，絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老金有限③，社會(huì)養(yǎng)老保障體系又難以獨(dú)自承擔(dān)老年人養(yǎng)老所需資金。同時(shí)，我國(guó)老年人群平均擁有的房產(chǎn)財(cái)富遠(yuǎn)多于總?cè)丝谄骄鶕碛械呢?cái)富，出現(xiàn)了“住宅的富人，現(xiàn)金的窮人”現(xiàn)象。在此背景下，借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家推行住房反向抵押貸款的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)一些地方進(jìn)行了一系列住房反向抵押養(yǎng)老模式探索。自2005年至2013年，南京市湯山留園溫泉老年公寓的“以房換養(yǎng)”模式④、上海市公積金管理中心的“以房自助養(yǎng)老”模式⑤、北京市壽山福海養(yǎng)老服務(wù)中心和中大恒基房地產(chǎn)有限公司的“養(yǎng)老房屋銀行”模式⑥、中信銀行的“倒按揭以房養(yǎng)老”模式⑦相繼出現(xiàn)，但均以失敗告終。

目前，我國(guó)養(yǎng)老金缺口較大，社會(huì)老齡化步伐加快，再加上經(jīng)濟(jì)增速放緩，整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老壓力劇增。在這種形勢(shì)下，推行住房反向抵押貸款養(yǎng)老模式具有必要性：該模式能將房屋與養(yǎng)老資金運(yùn)用、家庭理財(cái)計(jì)劃等緊密聯(lián)結(jié)，通過(guò)以房養(yǎng)老機(jī)制將房產(chǎn)從長(zhǎng)期不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資產(chǎn)，將老人身故后此種資產(chǎn)的余值提前變現(xiàn)以滿(mǎn)足老人生前需求，實(shí)現(xiàn)住房與養(yǎng)老的最佳組合。該模式具有家庭生命周期、社會(huì)化養(yǎng)老、財(cái)富代際傳遞、資源優(yōu)化配置等方面的理論基礎(chǔ)和有關(guān)反向抵押的法律基礎(chǔ)⑧，具有

可行性。該模式在歐洲和美國(guó)已得到老年人的普遍認(rèn)可，業(yè)務(wù)量連年快速增長(zhǎng)，在我國(guó)卻頻遭冷遇。究其原因，除了我國(guó)老年人普遍具有“但存方寸地，留與子女耕”的傳統(tǒng)倫理觀(guān)念外，我國(guó)反向抵押貸款的相關(guān)法律制度尚不完善也是一個(gè)重要影響因素。2016年7月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于延長(zhǎng)老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)期間并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的通知》，將老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)截止時(shí)間延長(zhǎng)至2018年6月30日，并將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到各直轄市、省會(huì)城市（自治區(qū)首府）、計(jì)劃單列市以及江蘇省、浙江省、山東省、廣東省的部分地級(jí)市。住房反向抵押貸款的推行事關(guān)我國(guó)養(yǎng)老大業(yè)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要與之配套的法律制度予以規(guī)范和保障。本文探討住房反向抵押貸款的制度條件，以期為推行這一養(yǎng)老模式提供法律制度保障。

二、住房反向抵押貸款的制度基礎(chǔ)及入法路徑

住房反向抵押貸款的核心是老年人以其住房作抵押向金融機(jī)構(gòu)換取貸款作為養(yǎng)老資金，因此，老年人對(duì)住房享有所有權(quán)且能實(shí)現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)是推行住房反向抵押貸款的前提。我國(guó)《物權(quán)法》確立的包括住房在內(nèi)的私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度以及有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)抵押和登記的制度，使住房反向抵押貸款的推行具備了一定的制度條件，以此為基礎(chǔ)，可以在該法中構(gòu)建完整的住房反向抵押貸款制度。

1.住房反向抵押貸款的制度基礎(chǔ)

第一，私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)制度。私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指自然人對(duì)其合法取得的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分并排除他人干涉的權(quán)利。我國(guó)《物權(quán)法》確立了私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)制度。該法第4條規(guī)定“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，第64條規(guī)定“私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)”。這些規(guī)定堅(jiān)持平等保護(hù)國(guó)家、集體、私人物權(quán)的原則，并明確了私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的客體，從立法上為我國(guó)推行住房反向抵押貸款提供了前提條件。

第二，不動(dòng)產(chǎn)抵押制度。我國(guó)《物權(quán)法》第179條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)抵押制度：抵押人得因提供擔(dān)保而獲得資金，并得對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行繼續(xù)占有、使用、收益；債權(quán)人可以通過(guò)財(cái)產(chǎn)登記獲得效力強(qiáng)大的擔(dān)保物權(quán)，并可以通過(guò)折價(jià)、拍賣(mài)、變賣(mài)等方式，以抵押物之價(jià)值確保其債權(quán)優(yōu)先受償。⑨上述規(guī)定為住房反向抵押貸款中的借貸人和貸款人提供了權(quán)利保障。

第三，不動(dòng)產(chǎn)登記制度。物權(quán)的變動(dòng)應(yīng)當(dāng)以一定的方式公開(kāi)，以明確物權(quán)人的權(quán)利并加以保護(hù)，維護(hù)物權(quán)秩序和交易安全。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第9條第1款的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)變動(dòng)的生效要件。我國(guó)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，包括住房在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷(xiāo)登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等均屬于登記范圍，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和登記程序的改變而受到影響。不動(dòng)產(chǎn)登記制度為我國(guó)推行住房反向抵押貸款提供了交易安全保障。

2.住房反向抵押貸款制度的設(shè)置endprint

住房抵押貸款分為正向抵押貸款和反向抵押貸款。正向抵押貸款又分為兩種：一是借貸人將全資購(gòu)買(mǎi)的住房用于抵押貸款；二是借貸人將按揭購(gòu)買(mǎi)的住房用于抵押貸款，即按揭抵押貸款。反向抵押貸款與正向按揭抵押貸款相對(duì)應(yīng)。正向按揭抵押貸款是指，特定的借貸人（中青年并有穩(wěn)定收入者）向賣(mài)房人支付首付款后，以房產(chǎn)為抵押向銀行申請(qǐng)貸款，所貸款項(xiàng)用以支付房款余額后在約定期限內(nèi)分期向貸款銀行償還貸款本息，最終取得抵押房屋的全部產(chǎn)權(quán)。反向抵押貸款則相反，指特定的借貸人（老年人）將其擁有全部產(chǎn)權(quán)的住房作抵押，在整個(gè)借貸期內(nèi)逐月從貸款機(jī)構(gòu)取得固定款項(xiàng)，隨著貸款余額的逐步增長(zhǎng)，住戶(hù)對(duì)該住房的權(quán)益份額逐步減少，當(dāng)負(fù)債本息等同于住房的資產(chǎn)價(jià)值時(shí)，住戶(hù)對(duì)該住房的權(quán)益等于零。⑩這個(gè)操作過(guò)程的現(xiàn)金流向是從金融機(jī)構(gòu)到房主，與傳統(tǒng)的銀行抵押貸款中的現(xiàn)金流向相反，因而被稱(chēng)為反向抵押貸款。正向按揭抵押貸款中，借貸人向貸款人付款；反向抵押貸款中，貸款人向借貸人付款。正向按揭抵押貸款中，貸款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)與時(shí)間成反比；反向抵押貸款中，貸款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)與時(shí)間成正比。反向抵押貸款與正向按揭抵押貸款的差異，決定了我國(guó)《物權(quán)法》中為正向抵押貸款設(shè)定的抵押制度不能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)反向抵押貸款法律關(guān)系的調(diào)整。美國(guó)針對(duì)住房反向抵押貸款制定了專(zhuān)門(mén)的法律，對(duì)借貸主體、借貸人的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，對(duì)貸款機(jī)構(gòu)的條件和權(quán)利作出限制。借鑒美國(guó)的做法，我國(guó)可以在《物權(quán)法》中設(shè)置住房反向抵押貸款制度，對(duì)反向抵押貸款的主體資格、抵押權(quán)客體、借貸人的權(quán)利和義務(wù)以及貸款機(jī)構(gòu)的條件和權(quán)利等作出規(guī)定，使住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)在法律的規(guī)范和引導(dǎo)下推行。

三、住房反向抵押貸款的主體制度完善

住房反向抵押貸款的主體包括抵押人和抵押權(quán)人，其中，抵押人是擁有住房、只能為自己借貸形成的債務(wù)提供抵押的老年人，抵押權(quán)人是開(kāi)展反向抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。

1.抵押人制度完善

第一，抵押人的主體資格。2013年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》將住房反向抵押貸款的抵押人確定為老年人。根據(jù)我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》第2條的規(guī)定，老年人是指60周歲以上的公民。實(shí)踐中，2015年4月，首款保險(xiǎn)版以房養(yǎng)老產(chǎn)品“幸福房來(lái)寶老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)（A款）”由幸福人壽保險(xiǎn)股份有限公司推出，打破了金融機(jī)構(gòu)不向老年人發(fā)放貸款的行規(guī)，確立了老年人作為抵押人的主體地位。不過(guò)，這只是一個(gè)貸款機(jī)構(gòu)的嘗試，產(chǎn)生的只是試點(diǎn)范圍的示范效應(yīng)，不能形成具有普遍約束力的制度效果，試點(diǎn)兩年僅57人參與。從立法上確認(rèn)老年人作為抵押人的主體資格，是激活住房反向抵押貸款市場(chǎng)的必然選擇。

第二，抵押人的權(quán)利限制。在住房反向抵押關(guān)系存續(xù)期間，為了規(guī)避可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)抵押人處分抵押房屋的權(quán)利進(jìn)行一定的限制。（1）抵押房屋轉(zhuǎn)讓的限制。我國(guó)《物權(quán)法》第191條第2款規(guī)定：“抵押人未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)，但受讓人代為清償債務(wù)，消滅抵押權(quán)的除外?！痹撘?guī)定適用于正向抵押貸款中的抵押人?；谧》糠聪虻盅旱奶厥庑?，立法上應(yīng)當(dāng)對(duì)反向抵押貸款人的處分權(quán)作出比正向抵押貸款人更為嚴(yán)格的限制，規(guī)定未經(jīng)抵押權(quán)人同意，抵押人不得處分抵押房屋。至于抵押人能否在抵押房屋上設(shè)定其他權(quán)利，筆者認(rèn)為，抵押人可以將抵押房屋出租或設(shè)定其他物權(quán)，因?yàn)楹笤O(shè)定的物權(quán)或債權(quán)不能對(duì)抗已登記的抵押權(quán)，不影響在先抵押權(quán)的效力。（2）抵押房屋改造的限制。筆者認(rèn)為，抵押人應(yīng)當(dāng)維護(hù)抵押房屋的正常狀態(tài)，不隨意改造房屋。如果抵押人違反該限制，抵押權(quán)人有權(quán)單方解除合同，要求抵押人立即償還貸款。但為避免抵押人流離失所，抵押權(quán)人不能主張將抵押房屋處分以實(shí)現(xiàn)債權(quán)。

2.抵押權(quán)人制度完善

第一，抵押權(quán)人的主體資格。我國(guó)住房反向抵押貸款實(shí)踐中的抵押權(quán)人，商業(yè)銀行是主力軍，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)（主要是住房公積金管理中心）是參與者，保險(xiǎn)公司是新生力量。商業(yè)銀行的現(xiàn)金流充足、持續(xù)、穩(wěn)定，能夠滿(mǎn)足反向抵押貸款對(duì)啟動(dòng)資金的要求。并且，商業(yè)銀行有從事房地產(chǎn)正向按揭抵押貸款業(yè)務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)。在以往的住房反向抵押貸款實(shí)踐中，商業(yè)銀行為了控制人均預(yù)期壽命風(fēng)險(xiǎn)，仍采用正向按揭貸款手段，在抵押期限屆滿(mǎn)而借貸人未能還款時(shí)將抵押房屋收回處置。人還在、房子就沒(méi)了，這對(duì)老年人的打擊很大，這是以往住房反向抵押貸款實(shí)踐失敗的一個(gè)重要原因。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)有資金籌措能力和豐富的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行及個(gè)人賬戶(hù)管理經(jīng)驗(yàn)，但不具備金融信貸功能，其參與住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)面臨制度障礙。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，在技術(shù)上，目前最適合開(kāi)展住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該是保險(xiǎn)公司。保險(xiǎn)公司承擔(dān)的壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)中最大的風(fēng)險(xiǎn)是保戶(hù)預(yù)期存活壽命與實(shí)際壽命存在差異，這一點(diǎn)與反向抵押貸款中借貸人的預(yù)期壽命風(fēng)險(xiǎn)有很大的相似性。保險(xiǎn)公司在壽命風(fēng)險(xiǎn)控制方面有較多經(jīng)驗(yàn)且形成了一整套技術(shù)分析和管理方法，能夠確保在合同條款設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)留與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)的收益空間。但是，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”政策，保險(xiǎn)公司不具備信貸功能，其開(kāi)展反向抵押貸款業(yè)務(wù)需要同銀行充分合作，這無(wú)形中增加了保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)成本。鑒于此，我國(guó)應(yīng)在立法上賦予保險(xiǎn)公司信貸功能，消除其參與住房反向抵押貸款的法律政策障礙。

第二，抵押權(quán)人的權(quán)利限制。我國(guó)商業(yè)銀行和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)試行住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的效果不佳，原因之一是貸款機(jī)構(gòu)只將住房反向抵押貸款作為一種產(chǎn)品推銷(xiāo)，沒(méi)有將其上升到養(yǎng)老保障的高度納入社會(huì)養(yǎng)老體系中考慮。另外，對(duì)于住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)，我國(guó)還沒(méi)有從法律政策層面對(duì)抵押房屋漲價(jià)后的增值利益歸屬，貸款額等于或高于抵押房屋凈值時(shí)借貸人的安身場(chǎng)所等問(wèn)題作出明確規(guī)定，老年人因擔(dān)心法律風(fēng)險(xiǎn)而不敢涉足住房反向抵押貸款。在美國(guó)，為了鼓勵(lì)老年房主積極參與住房反向抵押貸款，法律為借貸人提供了四項(xiàng)制度保障：一是居住保證制度，老年房主在領(lǐng)取反向抵押貸款金的同時(shí)對(duì)抵押房屋仍享有終身居住權(quán)，投資方即使支付的貸款金額超過(guò)抵押房屋的價(jià)值，也無(wú)權(quán)剝奪老年房主的居住權(quán)；二是收入保證制度，只要老年房主依然居住在原有的房屋內(nèi)，其就會(huì)獲得相應(yīng)的貸款金；三是回報(bào)保證制度，貸款機(jī)構(gòu)只在抵押房屋所有者死亡、長(zhǎng)期離家或?qū)⒎课莩鍪蹠r(shí)才能進(jìn)行貸款清算；四是無(wú)追索權(quán)保證制度，即使貸款金額累計(jì)超過(guò)抵押房屋的價(jià)值，貸款機(jī)構(gòu)也不能將該房屋所有者的其他財(cái)產(chǎn)用于支付貸款。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，通過(guò)立法明確規(guī)定抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)向借款人提供居住保證、收入保證、回報(bào)保證和無(wú)追索權(quán)保證，消除老年人參與住房反向抵押貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)。endprint

四、住房反向抵押貸款的客體制度完善

1.住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限對(duì)住房反向抵押貸款的影響及其消除

在房屋與基地的關(guān)系上，我國(guó)法律采取分別主義立場(chǎng)，規(guī)定房屋所有權(quán)獨(dú)立于土地使用權(quán)，土地和房屋均可單獨(dú)成為物權(quán)客體。房屋與土地分別作為物權(quán)客體時(shí)，物權(quán)的性質(zhì)和期限不同：房屋物權(quán)無(wú)期限，土地使用權(quán)則是有期限物權(quán)（住宅用地的使用期限一般為70年）。我國(guó)《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)的，自動(dòng)續(xù)期”，但沒(méi)有對(duì)自動(dòng)續(xù)期是有償續(xù)期還是無(wú)償續(xù)期、自動(dòng)續(xù)期的次數(shù)與時(shí)限等作出規(guī)定。鑒于此，建議有關(guān)部門(mén)在聽(tīng)取民意的基礎(chǔ)上盡早出臺(tái)關(guān)于土地出讓續(xù)期的實(shí)施細(xì)則，其中明確規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期為無(wú)償續(xù)期，自動(dòng)續(xù)期的期限以建筑物剩余壽命為標(biāo)準(zhǔn)確定。如此構(gòu)想的理由是：（1）自動(dòng)續(xù)期是與申請(qǐng)續(xù)期相對(duì)應(yīng)的。從文義解釋的角度，如果自動(dòng)續(xù)期仍需申請(qǐng)或需繳納一定的費(fèi)用，就有違“自動(dòng)”二字的基本內(nèi)涵。（2）房屋所有權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)互相依存，不分主次。即使住宅建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)到期，只要地上建筑物仍然存在，就不能認(rèn)為該使用權(quán)完全消滅，這是物權(quán)法上房屋所有權(quán)和住宅建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)“房隨地走”“地隨房走”的“房地一體”流轉(zhuǎn)規(guī)則決定的。

2.宅基地使用權(quán)主體限制對(duì)住房反向抵押貸款的影響及其消除

我國(guó)《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條明確禁止宅基地使用權(quán)抵押，因此，允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房一并抵押面臨合法性困境。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市，農(nóng)村房屋閑置率高、留守老年人多而青壯年勞動(dòng)力少的現(xiàn)象凸顯。農(nóng)村老年人有可資利用的房屋卻因法律對(duì)宅基地使用權(quán)主體的限制而無(wú)法利用住房進(jìn)行反向抵押貸款以獲取養(yǎng)老資金，這不利于擴(kuò)大農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革探索農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”2015年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押；試點(diǎn)涉及突破《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條等相關(guān)法律條款的，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。以上規(guī)定為農(nóng)民住房抵押試點(diǎn)提供了政策支持，也為農(nóng)民進(jìn)行住房反向抵押貸款帶來(lái)了機(jī)遇。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議適時(shí)通過(guò)立法構(gòu)建農(nóng)民住房反向抵押貸款制度。

第一，確立宅基地作為抵押物的客體地位，消除其作為抵押物的法律限制。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)抵押已經(jīng)成為一種常態(tài)化的市場(chǎng)行為。宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)并不存在本質(zhì)上的區(qū)別，都是利用土地營(yíng)造建筑物的權(quán)利，在土地使用權(quán)完全市場(chǎng)化的情況下，宅基地使用權(quán)作為抵押標(biāo)的物當(dāng)無(wú)疑問(wèn)。為了鼓勵(lì)農(nóng)民參與住房反向抵押貸款，我國(guó)應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)行法律規(guī)定，在立法上確立宅基地作為抵押物的客體地位，明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)可以與地上建筑物一并抵押。

第二，擴(kuò)大抵押權(quán)人的范圍，加大對(duì)抵押權(quán)人的支持力度。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：對(duì)于農(nóng)民住房抵押貸款，人民銀行要支持金融機(jī)構(gòu)積極穩(wěn)妥參與試點(diǎn)，對(duì)符合條件的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)再貸款支持力度。建議在此政策基礎(chǔ)上，通過(guò)立法將參加住房反向抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以加大支持力度，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展住房反向抵押貸款的積極性，推動(dòng)住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)在農(nóng)村的發(fā)展。

第三，突破農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)受讓人范圍的限制。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)?！敝泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出：“探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地?！备鶕?jù)上述指導(dǎo)政策和我國(guó)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)的受讓人一般限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。宅基地受讓人的范圍過(guò)小，會(huì)影響參與住房反向抵押貸款的老年人的數(shù)量。并且，宅基地受讓人的范圍過(guò)小，需求量就會(huì)減少，價(jià)格隨之受到影響，不利于抵押權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，影響金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性。在新一輪土地改革中，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)農(nóng)民住房抵押的試點(diǎn)情況，擴(kuò)大抵押物處置時(shí)受讓人的范圍，使受讓人范圍不再局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，以適應(yīng)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的需求。

3.不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估制度完善

住房反向抵押貸款實(shí)踐中，房屋資產(chǎn)的價(jià)格評(píng)估是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。我國(guó)《房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地產(chǎn)評(píng)估制度的規(guī)定為住房反向抵押貸款中房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)抵押房屋的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估提供了法律保障，但該法關(guān)于房地產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定只是原則性、概括性的，不能滿(mǎn)足新型房地產(chǎn)金融產(chǎn)品對(duì)資產(chǎn)評(píng)估的要求。鑒于此，建議有關(guān)部門(mén)制定房地產(chǎn)評(píng)估實(shí)施條例，嚴(yán)格房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，使房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)真正專(zhuān)業(yè)化、中立化，切實(shí)維護(hù)住房反向抵押貸款中借貸人和貸款人的利益。endprint