當(dāng)前我國中小企業(yè)促進政策的缺陷與調(diào)整方向*

賀 　俊

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【經(jīng)濟理論與實踐】

當(dāng)前我國中小企業(yè)促進政策的缺陷與調(diào)整方向*

賀 俊

近年來，為切實支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府從改善融資條件、完善服務(wù)體系、加大扶持力度等方面先后出臺了一系列有針對性的政策措施。但總體上看，當(dāng)前我國的中小企業(yè)促進政策仍然存在政策間協(xié)調(diào)性差、扶持性資金使用效率低下、企業(yè)實際稅費負擔(dān)沉重、優(yōu)惠政策落實不到位、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問題。通過進一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善中小企業(yè)發(fā)展的競爭環(huán)境、融資環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境和服務(wù)體系，是未來我國中小企業(yè)政策調(diào)整優(yōu)化的主要方向。

中小企業(yè)；促進政策；優(yōu)化調(diào)整

從產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的角度理解我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實際上就是我國經(jīng)濟的長期增長從過去更多依靠大企業(yè)擴張轉(zhuǎn)向更多依靠中小微企業(yè)的大量涌現(xiàn)和快速成長。我國經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，主要就是廣大中小企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和轉(zhuǎn)型升級的問題。鑒于此，對近年來我國的中小企業(yè)政策進行系統(tǒng)梳理，特別是識別出當(dāng)前我國中小企業(yè)政策在思路設(shè)計和工具選擇方面存在的缺陷和不足，進而厘清未來我國中小企業(yè)政策進一步調(diào)整優(yōu)化的方向，具有重要意義。

一、當(dāng)前我國促進中小企業(yè)發(fā)展的主要政策措施

相對于大企業(yè)，中小企業(yè)的資源整合能力、組織管理能力、技術(shù)創(chuàng)新能力和市場開拓能力都更弱。中小企業(yè)成長過程中面臨的各種障礙和困境，也是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的短板和瓶頸。鑒于此，近年來，政府為促進中小企業(yè)健康發(fā)展和成長，從財政支持、稅收優(yōu)惠、融資激勵、公共服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新等多個方面出臺了多項政策，在推進中小企業(yè)政策體系和服務(wù)體系完善方面邁出了重要的一步。

1.中小企業(yè)融資渠道不斷拓展

在間接融資方面，進一步加大銀行類金融機構(gòu)對中小企業(yè)的融資支持力度。國務(wù)院辦公廳、銀監(jiān)會于2015年發(fā)布的《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于促進民營銀行發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，在落實小微貸款“三個不低于”目標(biāo)基礎(chǔ)上，進一步豐富中小企業(yè)金融服務(wù)機構(gòu)種類，在強化監(jiān)管的前提下提高行政審批效率，在中小企業(yè)集中的地區(qū)積極推動具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構(gòu)。積極引導(dǎo)銀行類金融機構(gòu)針對不同類型、不同發(fā)展階段中小企業(yè)的特點，不斷開發(fā)特色產(chǎn)品，為中小企業(yè)提供量身定做的金融產(chǎn)品和服務(wù)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈融資等多種融資方式，積極開展抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，推動辦理更多樣化的融資業(yè)務(wù)。與此同時，政府不斷加快融資擔(dān)保體系建設(shè)。國務(wù)院于2015年發(fā)布的《關(guān)于促進融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》提出，要構(gòu)建穩(wěn)定的國家融資擔(dān)?；稹⑹〖壴贀?dān)保機構(gòu)、轄內(nèi)融資擔(dān)保機構(gòu)的三層組織體系，完善再擔(dān)保機制，有效分散融資擔(dān)保機構(gòu)風(fēng)險，發(fā)揮再擔(dān)保在中小企業(yè)融資中的“穩(wěn)定器”作用。

直接融資方面，重點推動資本市場創(chuàng)新發(fā)展，為企業(yè)提供更廣闊的渠道和便利條件。規(guī)范發(fā)展服務(wù)于中小企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場，推動建立工商登記部門與區(qū)域性股權(quán)市場的股權(quán)登記對接機制，加快推進全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)向創(chuàng)業(yè)板轉(zhuǎn)板試點，支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資和票據(jù)融資。引導(dǎo)和鼓勵眾籌融資平臺規(guī)范發(fā)展，開展公開、小額股權(quán)眾籌融資試點，加強風(fēng)險控制和規(guī)范管理。

2.科技創(chuàng)新扶持力度不斷加大

為進一步激發(fā)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活力，提高中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，有關(guān)部門從科研投入、技術(shù)研發(fā)合作等方面為中小企業(yè)發(fā)展提供了有力的政策保障。工信部于2016年發(fā)布的《促進中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》指出，要逐步增加中央財政預(yù)算支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的專項資金規(guī)模，繼續(xù)加大國家火炬計劃等專項行動計劃支持力度，擴大國家科技支撐計劃覆蓋范圍，積極發(fā)揮中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的引導(dǎo)作用，對自主研發(fā)投入比例達到政策要求的中小企業(yè)給予多種形式的鼓勵和補貼。

《促進中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》還提出，要積極支持科技型中小企業(yè)加強產(chǎn)學(xué)研合作，與高校和科研院所共建研發(fā)機構(gòu)、聯(lián)合開發(fā)項目、共同培養(yǎng)人才，鼓勵中小企業(yè)接收高校和科研院所及各類財政性資金支持形成的科技成果轉(zhuǎn)移，鼓勵企業(yè)與境外研究機構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，組建產(chǎn)學(xué)研跨境創(chuàng)新協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)用高新技術(shù)及先進適用技術(shù)?！丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》則進一步強調(diào)了公共科技服務(wù)體系對中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的作用，包括推動建設(shè)一批專業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺，面向科技型中小微企業(yè)提供研發(fā)設(shè)計、檢驗檢測、技術(shù)轉(zhuǎn)移、大型共用軟件、知識產(chǎn)權(quán)、人才培訓(xùn)等服務(wù)。探索通過政府購買服務(wù)等方式，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺建立有效運行的良好機制，為科技型中小微企業(yè)創(chuàng)新的不同環(huán)節(jié)、不同階段提供集成化、市場化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化支撐服務(wù)。

3.公共服務(wù)體系日臻完善

隨著我國中小企業(yè)政策逐漸由結(jié)構(gòu)性政策向功能性政策轉(zhuǎn)變，中小企業(yè)公共服務(wù)體系在中小企業(yè)政策中的重要性不斷提升，中小企業(yè)公共服務(wù)體系成為政府中小企業(yè)政策資源投入的主要領(lǐng)域。截至2015年年底，我國已經(jīng)構(gòu)建了涵蓋30個省市、5個計劃單列市的中小企業(yè)公共服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)，帶動社會各類服務(wù)資源7萬多個；認定511家國家中小企業(yè)公共服務(wù)示范平臺；實施中小企業(yè)創(chuàng)新能力計劃和創(chuàng)辦小企業(yè)計劃，啟動國家小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地公告工作；組織實施了中小企業(yè)銀河培訓(xùn)工程和企業(yè)經(jīng)營管理人才素質(zhì)提升工程。

《促進中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》還指出，要進一步提高中小企業(yè)服務(wù)體系的服務(wù)效率，豐富服務(wù)內(nèi)容，完善服務(wù)功能。研究制定中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)和平臺的服務(wù)規(guī)范，加強小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地、中小企業(yè)公共服務(wù)平臺等載體能力建設(shè)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平。發(fā)揮中小企業(yè)服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)骨干架構(gòu)作用，加強互聯(lián)互通，實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，建立全國性的公共服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)，在更大范圍和更高層次上整合資源，提高服務(wù)水平和效率。近年來，地方政府也積極通過中小企業(yè)公共服務(wù)平臺專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，集聚資源，集成服務(wù)，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通、資源共享的平臺網(wǎng)絡(luò)，并積極促進實現(xiàn)跨區(qū)域和全國范圍的協(xié)同服務(wù)。地方政府和園區(qū)還積極支持第三方社會化服務(wù)機構(gòu)提供小微企業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”評估、診斷等服務(wù)，利用信息化手段大幅提升中小企業(yè)公共服務(wù)效率。

4.創(chuàng)業(yè)政策更加精細化

近年來我國出臺的創(chuàng)業(yè)政策更加注重通過切實解決創(chuàng)業(yè)過程中面臨的體制性障礙來提升創(chuàng)業(yè)活力，具體包括以下幾個方面。

一是進一步放寬市場準(zhǔn)入，降低創(chuàng)業(yè)門檻。國務(wù)院在2015年發(fā)布的《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》中提出，優(yōu)化工商注冊登記程序，提供公開公平、便捷高效的準(zhǔn)入服務(wù)，減免注冊登記等一系列行政事業(yè)性收費對新創(chuàng)企業(yè)的負擔(dān)。工信部在2016年發(fā)布的《促進中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》中也強調(diào)，鼓勵和支持創(chuàng)業(yè)者打破傳統(tǒng)束縛和限制，支持各類創(chuàng)業(yè)主體進入法律法規(guī)未明確禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。

二是積極推動創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)?！洞龠M中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出，各地要積極創(chuàng)造條件，合理安排必要的場地和設(shè)施，充分利用已有的各類園區(qū)，打造中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地，為創(chuàng)業(yè)主體獲得生產(chǎn)經(jīng)營場所提供便利，形成線上與線下、孵化與投資相結(jié)合的開放式綜合服務(wù)載體，為中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)提供低成本、便利化、全要素服務(wù)。同時鼓勵大企業(yè)提供新型創(chuàng)業(yè)平臺，開展各類創(chuàng)業(yè)孵化活動，形成市場主導(dǎo)、風(fēng)險投資參與、企業(yè)孵化的創(chuàng)業(yè)生態(tài)，鼓勵服務(wù)機構(gòu)提供創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。

三是進一步加強財政資金對創(chuàng)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的引導(dǎo)和扶持。國務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于大力支持小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的實施意見》提出，要逐年加大中小企業(yè)發(fā)展專項資金支持力度，重點支持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地和公共服務(wù)平臺建設(shè)，推進中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)項目發(fā)展，積極引導(dǎo)地方、創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及其他社會資金投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)。進一步完善科技企業(yè)孵化器稅收政策，對符合規(guī)定條件的眾創(chuàng)空間采用科技企業(yè)孵化器稅收政策。進一步落實創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)獎勵和補助政策，鼓勵有條件的地方綜合運用無償資助、業(yè)務(wù)獎勵等方式，對眾創(chuàng)空間的辦公用房、用水、用能、網(wǎng)絡(luò)等軟硬件設(shè)施給予補助。①

二、我國中小企業(yè)政策仍然存在的不足

盡管近年來政府不斷加大中小企業(yè)政策扶持力度，但整體上看，我國中小企業(yè)的發(fā)展績效仍然不能盡如人意，中小企業(yè)政策仍然不能有效支撐中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。據(jù)統(tǒng)計，歐美企業(yè)平均生存年限是12.5年，日本企業(yè)平均為30年。而根據(jù)國家工商總局的調(diào)查，我國中小企業(yè)的平均壽命僅為8年左右。在2000年以來新設(shè)立的企業(yè)中，僅有約半數(shù)的企業(yè)能存活8年以上。中小企業(yè)政策間協(xié)調(diào)性差、扶持性資金使用效率低下、企業(yè)實際稅費負擔(dān)沉重、優(yōu)惠政策落實不到位、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問題突出。

1.政策之間協(xié)調(diào)性不夠

由于部門之間、中央和地方之間的中小企業(yè)政策協(xié)調(diào)機制尚未建立起來，我國中小企業(yè)政策體系在以下方面仍有待進一步改善。

一是政策連續(xù)性不強。金融危機以來、特別是“十二五”后期，我國經(jīng)濟增長速度明顯回落，穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的矛盾日益突出。面對經(jīng)濟下行的壓力，中小企業(yè)政策在制定和實施過程中，出現(xiàn)了“輕公共服務(wù)、重資金扶持”和“有政策、無落實”的問題。地方政府更多地將政策資源導(dǎo)向大企業(yè)，很多惠及中小企業(yè)發(fā)展的政策措施沒有落實到位。

二是政策缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)性安排。盡管2008年國家機構(gòu)改革一定程度上理順了部門職責(zé)關(guān)系，但在中小企業(yè)管理體制方面仍遺留不少問題。工信部、工商行政管理總局、國稅總局、國家科技部等各大部委分別對中小企業(yè)、三資企業(yè)、個體私營企業(yè)、民營科技企業(yè)實行歸口管理，政出多門。由于各級各類管理主體之間權(quán)責(zé)義務(wù)不明確，一方面出現(xiàn)了項目資金種類雜多、交叉重復(fù)的問題，另一方面也出現(xiàn)了專項資金分散化多頭管理、使用效率低下的問題。以中小企業(yè)專項資金為例，因為財政專項資金實行多頭管理，各級各部門資金安排比較分散，所以專項資金的預(yù)算編制存在諸多不規(guī)范，增加了有關(guān)部門對專項資金的監(jiān)督難度，引起監(jiān)管效率下降等一系列問題。更重要的是，由于現(xiàn)行政策體系未對專項資金的整個運用流程建立完善的績效評價和監(jiān)督機制，也缺乏對財政扶持資金的后續(xù)跟蹤和評估，使得資金的發(fā)放和使用處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，資金使用的實際效果大打折扣。

2.扶持性資金使用效率不高

中小企業(yè)扶持資金使用效率低下，主要表現(xiàn)在兩個方面。

一是盡管財政對中小企業(yè)的扶持性資金支持規(guī)模不斷擴大，但由于財政扶持政策覆蓋面太廣，涉及行業(yè)和領(lǐng)域過多，分散到不同中小企業(yè)項目的資金規(guī)模小，難以形成撬動和杠桿效應(yīng)。目前財政政策扶持中小企業(yè)的主要方式是財政貼息和無償資助，但由于我國財政資金實施的是層層撥付機制，實際到達中小企業(yè)的財政資金很少，難以滿足中小企業(yè)的實際需求。

二是財政扶持政策執(zhí)行不到位。地方政府出于做大經(jīng)濟總量的考慮，中小企業(yè)政策在落實過程中存在扭曲。例如，地方為提高財政收入、解決就業(yè)，更傾向于扶持生產(chǎn)型企業(yè)，而忽視科技型企業(yè)；更傾向于扶持中型企業(yè)，而忽視小微型企業(yè)。在地方采購項目中，由于采購方通常都要求企業(yè)提供履約保證金，實際上對中小企業(yè)、特別是小微企業(yè)形成了壁壘和較高的費用負擔(dān)。此外，由于各級財政專項資金分散在不同銀行的不同賬戶，資金結(jié)算不暢，占用時間較長，也降低了資金使用效率。

3.稅費負擔(dān)仍然較沉重

在要素成本不斷上漲的同時，中小企業(yè)的稅費負擔(dān)也長期居高不下。

一是稅費負擔(dān)比較繁重。雖然政府針對中小企業(yè)出臺的稅收優(yōu)惠政策力度不斷擴大，但真正符合減免政策的中小企業(yè)數(shù)量較少，優(yōu)惠幅度有限。現(xiàn)行稅收體系下名目繁多的稅費，尤其是行政事業(yè)性收費，仍是當(dāng)前中小企業(yè)發(fā)展的一個沉重負擔(dān)。整體上看，2015年以來國家對中小企業(yè)實施的各項稅費優(yōu)惠政策對減輕中小企業(yè)稅費負擔(dān)效果并不顯著，諸如水資源費、勞動保險費等在內(nèi)的收費金額高的費種并未減少。

二是稅收優(yōu)惠方式不能有效支撐中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。目前我國稅收政策中對中小企業(yè)的優(yōu)惠方式主要是以減免為主的稅額優(yōu)惠，而國際通行的優(yōu)惠措施是以加速折舊、費用抵扣和投資抵免為主的稅基優(yōu)惠。相比而言，稅基優(yōu)惠更符合創(chuàng)新型中小企業(yè)初創(chuàng)階段高技術(shù)研發(fā)投入、低利潤的現(xiàn)實狀況，更能發(fā)揮政府支持中小企業(yè)創(chuàng)新的激勵作用。

三是許多針對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策無法落地。目前針對中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策廣泛分布于不同部委的不同產(chǎn)業(yè)政策中，稅務(wù)部門缺乏相應(yīng)的配套細則，加之企業(yè)申請稅收優(yōu)惠時的復(fù)雜程序和繁重的材料報送負擔(dān)，使得許多稅收優(yōu)惠政策難以落到實處。

4.專門性金融機構(gòu)發(fā)展滯后

既有的中小企業(yè)金融政策更多是在既有金融體系內(nèi)通過發(fā)展新的金融產(chǎn)品來拓展中小企業(yè)的融資渠道，專門的中小企業(yè)金融機構(gòu)發(fā)展仍然滯后。

一是中小企業(yè)融資渠道單一，過度依賴銀行。2015年，我國小微企業(yè)來自銀行類金融機構(gòu)的融資占總體融資的比例在60%以上，西部地區(qū)更是高達90%。但銀行貸款審批要求嚴，融資門檻高，中小企業(yè)在資金、人才技術(shù)、信息等方面都存在劣勢，而地方政府出于經(jīng)濟增長的考慮，通常都會將融資支持和稅收優(yōu)惠導(dǎo)向大企業(yè)，進一步惡化了中小企業(yè)的融資條件。此外，我國資本市場建立時間短，發(fā)育不健全，進入門檻高，發(fā)行市場采取核準(zhǔn)上市，大大制約了中小企業(yè)的直接融資渠道。②

二是缺乏針對中小企業(yè)特點的專門性金融機構(gòu)和融資支持政策。中小企業(yè)處于企業(yè)初創(chuàng)成長期，風(fēng)險相對較大，盈利能力較弱，且缺乏抵押擔(dān)保能力，不適合從審批程序復(fù)雜、風(fēng)險管控程度高的國有大型銀行貸款。但由于嚴格的準(zhǔn)入條件和隱形壁壘，我國中小金融機構(gòu)發(fā)展嚴重不足。2015年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于促進民營銀行發(fā)展指導(dǎo)意見的通知》仍然要求民營銀行須具備3年持續(xù)盈利及凈資產(chǎn)比重30%以上等準(zhǔn)入條件，嚴苛的準(zhǔn)入條件阻礙了中小企業(yè)金融機構(gòu)的發(fā)展。

5.公共服務(wù)質(zhì)量不高

目前我國中小企業(yè)公共服務(wù)機構(gòu)普遍存在服務(wù)機構(gòu)服務(wù)水平不高或者公益性不強的矛盾。以產(chǎn)業(yè)集群中中小企業(yè)共性技術(shù)服務(wù)機構(gòu)為例，目前我國產(chǎn)業(yè)集群普遍采用優(yōu)勢企業(yè)供給型或研發(fā)機構(gòu)合作型的共性技術(shù)供給方式，這兩種模式雖然符合我國產(chǎn)業(yè)集群市場結(jié)構(gòu)相對分散、多數(shù)企業(yè)技術(shù)研發(fā)水平落后的現(xiàn)狀，因而具有經(jīng)濟學(xué)上的合理性，但同時也導(dǎo)致嚴重的問題：在優(yōu)勢企業(yè)供給模式下，優(yōu)勢企業(yè)的項目選擇更有利于企業(yè)自身收益，而不是集群社會收益的最大化，共性技術(shù)研發(fā)過程缺乏集群中小企業(yè)的充分交流和互動，共性技術(shù)供給和中小企業(yè)服務(wù)需求錯配的問題突出；在合作型的共性技術(shù)研發(fā)模式下，由于缺乏技術(shù)投資的連續(xù)性和制度的持續(xù)性，中小企業(yè)也很難得到持續(xù)的共性技術(shù)服務(wù)，產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新能力的培育和提升受到制約。因此，無論從共性技術(shù)創(chuàng)新還是從共性技術(shù)擴散的角度看，目前國內(nèi)普遍采用的優(yōu)勢企業(yè)供給型和研發(fā)機構(gòu)合作型共性技術(shù)供給模式都存在嚴重缺陷。目前國家和地方層面建設(shè)的各類共性技術(shù)服務(wù)機構(gòu)與國外通行的中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和運營模式還存在較大差距，在服務(wù)質(zhì)量和公益性方面還存在很大的提升空間。

三、進一步促進我國中小企業(yè)發(fā)展的思路與措施

針對新時期我國中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實需求，未來我國中小企業(yè)政策調(diào)整優(yōu)化的基本思路是：一方面，積極借鑒發(fā)達工業(yè)國家實踐證明已基本成熟的政策設(shè)計和工具，替代我國具有相同政策目標(biāo)的中小企業(yè)政策。如針對中小型科技企業(yè)的扶持政策，目前我國仍實行一次性的補貼政策，而美國、日本等國家普遍采用全生命周期扶持和服務(wù)的SBIR政策。另一方面，根據(jù)我國自身的國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，探索性地在少數(shù)領(lǐng)域推出創(chuàng)新性的中小企業(yè)政策，或者對國外相對還不成熟的中小企業(yè)政策加以適應(yīng)性的改進。

1.完善中小企業(yè)信用體系

企業(yè)信用體系已經(jīng)成為中小企業(yè)融資難、融資貴、不規(guī)范競爭的根源，加強企業(yè)信用體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為未來促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重中之重。建議建設(shè)國家金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，推動企業(yè)外部信用評級發(fā)展，強化信用識別機制。建議在國務(wù)院層面盡快設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督管理機構(gòu)，促進、協(xié)調(diào)相關(guān)政府管理部門、銀行、公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)等各類機構(gòu)，加快建立我國企業(yè)信用體系，讓分散在銀行、政府機構(gòu)等的信息通過信用體系集中起來為企業(yè)融資服務(wù)。具體措施為：一是建立完善的信用記錄數(shù)據(jù)庫，通過構(gòu)建統(tǒng)一的企業(yè)家個人信息、企業(yè)家信用卡信息、企業(yè)貸款信息、繳稅繳費信息以及電子商務(wù)交易、水電費等信息，完善中小企業(yè)信用記錄數(shù)據(jù)庫；二是鼓勵、支持各類資本投資經(jīng)營征信機構(gòu)發(fā)展，通過市場化競爭的方式提供信用咨詢、代理方面的服務(wù)；三是加速制定《社會信用信息法》，為商業(yè)化的社會征信機構(gòu)開展企業(yè)和個人信用信息的搜集、保存、評級、服務(wù)等業(yè)務(wù)提供基本的法律依據(jù)，改變目前社會信用體系缺乏法律保障的狀況；四是建立個人信用和企業(yè)信用的互通、傳導(dǎo)機制，使信用懲戒不但能夠作用于企業(yè)本身，還能通過個人和企業(yè)信用的掛鉤對企業(yè)實際控制人產(chǎn)生約束，降低中小企業(yè)的違約風(fēng)險。

2.拓寬中小企業(yè)融資渠道

加快發(fā)展多層次的資本市場，適當(dāng)降低創(chuàng)業(yè)板等市場的上市融資門檻，完善中小企業(yè)上市育成機制，規(guī)范私募股權(quán)投資基金。加快發(fā)展公司債、私募債等固定收益類產(chǎn)品。特別地，基于中小企業(yè)集群融資理論發(fā)展的集合債券、集合票據(jù)、集合信托等創(chuàng)新型直接債務(wù)融資為我國勞動密集型中小企業(yè)解決融資難問題開辟了一條路徑。從我國目前已發(fā)行的集合債券來看，該創(chuàng)新型工具通過“統(tǒng)一組織、分別申請、分別負債、統(tǒng)一擔(dān)保、集合發(fā)行”的方式為企業(yè)融資，與傳統(tǒng)債務(wù)工具相比具有降低籌資成本、分散投資風(fēng)險、增強信用等級等優(yōu)勢；對于地方政府來說，通過推薦產(chǎn)業(yè)政策重點支持的中小企業(yè)，有利于引導(dǎo)資金流向，促進區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。③

大力發(fā)展小額貸款公司等中小金融機構(gòu)。目前小額貸款公司在解決中小企業(yè)融資方面具有效率高、放款快的特點，對于企業(yè)解決短期資金周轉(zhuǎn)問題具有重要作用。然而，與此同時，由于小貸公司存在借款成本高、期限短的問題，因而對于解決中小企業(yè)轉(zhuǎn)型融資的貢獻不大。要破解上述難題，需要在解決小額貸款公司身份問題的前提下，提供公平的市場競爭環(huán)境，并采取積極探索建立小貸行業(yè)協(xié)會、引入外部投資者和第三方評級機構(gòu)、建立小貸保證保險制度、發(fā)展小貸同業(yè)拆借和再融資中心等方式，進一步拓展小貸公司的業(yè)務(wù)范圍。④

3.提升中小企業(yè)技術(shù)服務(wù)水平

建議在國家和省(直轄市)兩個層面分別設(shè)立工業(yè)技術(shù)研究機構(gòu)，提供“高質(zhì)量”的中小企業(yè)共性技術(shù)服務(wù)。依托海外高層次人才設(shè)立中國工業(yè)技術(shù)研究院，作為我國中小企業(yè)共性技術(shù)供給的重要機構(gòu)。同時鼓勵各省根據(jù)本地的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和科技資源基礎(chǔ)多種形式地建設(shè)本地區(qū)的工業(yè)技術(shù)研究院，作為本地區(qū)中小企業(yè)共性技術(shù)供給的主體。借鑒國際成熟的共性技術(shù)研究機構(gòu)的普遍規(guī)則，中國工業(yè)技術(shù)研究院采取“公私合作”的運營模式，運營經(jīng)費大約三分之一來自于國家財政，三分之一來自于各級政府的競爭性采購，三分之一來自于市場。在治理機制方面，由技術(shù)專家、政府官員、企業(yè)家代表和學(xué)者共同組成專業(yè)委員會作為最高決策機構(gòu)。研究院的機構(gòu)設(shè)置按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求設(shè)置，研究人員的考評以社會貢獻為主，以此保證研究院研究成果的應(yīng)用服務(wù)功能。國家可以考慮設(shè)立配套的引導(dǎo)資金，引導(dǎo)研究院為中小企業(yè)、前沿技術(shù)和落后地區(qū)等具有較強社會外部性的領(lǐng)域投入。

4.完善中小企業(yè)公共服務(wù)體系

充分借鑒成熟市場經(jīng)濟國家中小企業(yè)科技服務(wù)體系建設(shè)的經(jīng)驗，針對目前我國中小企業(yè)科技服務(wù)體系存在的問題，重點圍繞以下四個方面完善我國的中小企業(yè)公共服務(wù)體系。一是結(jié)合“新工業(yè)革命”背景下中小企業(yè)科技創(chuàng)新的現(xiàn)實需求，大力發(fā)展事業(yè)性的、公私合作的、商業(yè)性的大數(shù)據(jù)、工程數(shù)據(jù)庫和高性能運算服務(wù)機構(gòu)。二是鼓勵高校和科研院所向廣大中小企業(yè)開放基本的研究實驗設(shè)施，同時鼓勵各類科技服務(wù)平臺建立跨地區(qū)的服務(wù)機制。三是大力建設(shè)國家、省、市三級綜合性科技服務(wù)機構(gòu)。四是在中小企業(yè)服務(wù)隊伍的建設(shè)中，充分調(diào)動退休企業(yè)家、研發(fā)人員、工程師等專業(yè)人員的內(nèi)在積極性，鼓勵其以全職、兼職或志愿者的形式參與到各類服務(wù)活動中來，提高我國中小企業(yè)科技服務(wù)的隊伍素質(zhì)和公共服務(wù)質(zhì)量。

5.提高中小企業(yè)生產(chǎn)制造能力

大部分中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中主要承擔(dān)生產(chǎn)制造，而不是研發(fā)創(chuàng)新功能，因此提高中小企業(yè)的生產(chǎn)制造水平對于廣大中小企業(yè)生產(chǎn)效率的提升至關(guān)重要。目前由工信部管理的企業(yè)技術(shù)改造資金，由于政策標(biāo)的主要指向生產(chǎn)性投資，其作用局限于激勵企業(yè)進行既有生產(chǎn)設(shè)備的改進、新型生產(chǎn)設(shè)備的引進和廠房擴建，沒有形成激勵企業(yè)進行工藝能力提升的作用。建議在技改政策方面，借鑒日本“技術(shù)咨詢師”和澳大利亞“管理顧問”的做法，培育、認證專門的具備豐富的生產(chǎn)管理經(jīng)驗和現(xiàn)代工藝知識的專家隊伍，為中小企業(yè)提供質(zhì)量管理、現(xiàn)場管理、流程優(yōu)化等方面的咨詢與培訓(xùn)，從生產(chǎn)工藝而不是生產(chǎn)裝備的層面切實提高企業(yè)制造水平。

6.制定中小企業(yè)退出援助政策

對于無法適應(yīng)環(huán)境或者希望退出市場的中小企業(yè)，制定退出援助政策，幫助他們平穩(wěn)退出市場。企業(yè)自愿退出市場在發(fā)達國家是普遍存在的，并且政府專門制定了相應(yīng)的退出援助政策，幫助企業(yè)平穩(wěn)過渡。僅僅幫助企業(yè)進入市場或創(chuàng)業(yè)仍然是不夠的，還要滿足中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)退出市場的政策需求。建議學(xué)習(xí)日本、德國的做法，完善風(fēng)險資本的投資和退出機制，培養(yǎng)“小而專”的中小企業(yè)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，提升中小企業(yè)的競爭力。尤其是在產(chǎn)能過剩的情況下，政策上對過剩產(chǎn)能退出的援助顯得尤為重要。例如，對風(fēng)險投資采取風(fēng)險預(yù)警援助方式，規(guī)定專業(yè)機構(gòu)免費為中小企業(yè)提供管理咨詢服務(wù)；設(shè)立產(chǎn)業(yè)退出援助基金，讓過剩產(chǎn)能的中小企業(yè)有動力退出，緩解產(chǎn)能過剩問題。

7.營造知識產(chǎn)權(quán)友好的創(chuàng)新環(huán)境

加強知識產(chǎn)權(quán)保護和知識產(chǎn)權(quán)訴訟服務(wù)，切實有效治理高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為，營造良好的中小企業(yè)競爭環(huán)境。目前制約我國中小企業(yè)充分利用知識產(chǎn)權(quán)保護科技成果、獲得技術(shù)創(chuàng)新收益的因素，既有知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法不力的問題，更有中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)訴訟成本過高的問題?；诖?，建議國家和各級政府設(shè)立中小企業(yè)法律事務(wù)公共服務(wù)機構(gòu)，為廣大中小企業(yè)提供知識產(chǎn)權(quán)方面的“基本”法律服務(wù)，切實降低廣大中小企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)成本，從根本上解決中小企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護問題。嚴厲打擊捆綁和搭售、信息公開不充分、忠誠折扣、限制性定價等企業(yè)壟斷行為，嚴厲打擊流氓軟件、不實廣告等不正當(dāng)競爭活動，規(guī)范各類平臺型企業(yè)的競爭行為，為高技術(shù)創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)市場競爭創(chuàng)造良好的商業(yè)生態(tài)環(huán)境。

注釋

①財政部財政科學(xué)研究所課題組：《我國中小企業(yè)發(fā)展支持政策研究》，《經(jīng)濟研究參考》2015年第8期。②林毅夫：《林毅夫：分類解決中小企業(yè)融資》，《中國房地產(chǎn)業(yè)》2014年第4期。③黃陽華、羅仲偉：《我國勞動密集型中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級融資支持研究——最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)的視角》，《經(jīng)濟管理》2014年第11期。④江鴻、賀?。骸丁笆濉逼陂g促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策思路與措施》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第6期。

[1]賀俊,呂鐵.從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系：繼承、批判與拓展[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2015,(2).

[2]羅仲偉,賀俊.國外優(yōu)化小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境的實踐[J].求是,2014,(11).

[3]錢龍.信息不對稱與中小企業(yè)信貸風(fēng)險緩釋機制研究[J].金融研究,2015,(10).

[4]Bennett, R.J. Entrepreneurship, Small Business and Public Policy. Evolution and revolution[M]. Oxon: Routledge Press, 2014.

[5]Mario Cimoli, Giovanni Dosi, and Joseph E. Stiglitz. Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation[M]. New York: Oxford University Press, 2009.

[6]Gregory Tassey. The economics of R&D policy[M]. Westport: Quorum Books, 1997.

責(zé)任編輯：澍文

The Deficiencies of China′s SMEs Promotion Policy and Its Adjustment

He Jun

Aiming to advance innovation-driven development and business transformation of SMEs, Chinese government has introduced a series of policies that are tailored to improve financing environment, to enhance service system, and to strengthen structural support. However, SME policies in China still bear several notable problems, including misfits between policies, low efficiencies in the use of government funds, high real taxes and fees, distortion of policies in the process of implementation, and low-quality public service. To fix these problems, further structural support-side reforms are required. SME policies should be modified to improve the competitive environment, financing environment, innovation environment, and service system for SMEs.

SMEs; promotion policy; improvement and adjustment

2016-07-06

國家社會科學(xué)基金重大項目“中國制造2025的技術(shù)路徑、產(chǎn)業(yè)選擇與戰(zhàn)略規(guī)劃研究”(15ZDB149)；國家社會科學(xué)基金項目“技術(shù)集成能力對復(fù)雜裝備性能的影響研究”(16BGL040)。

賀俊，男，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員，經(jīng)濟學(xué)博士(北京100836)。

F43/47

A

1003-0751(2016)10-0031-06