基層民主治理的創(chuàng)新與完善

章秀華　桂祖武

摘 要 推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。基層協(xié)商民主制度的建立和完善需要通過(guò)基層的實(shí)踐探索與上級(jí)組織的改革推動(dòng)相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)，本報(bào)告以余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事會(huì)議為研究對(duì)象，在分析制度的建立背景、具體做法、基本成效和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出一些啟示式的意見(jiàn)建議，以供決策參考。

關(guān)鍵詞 協(xié)商 制度 基層民主

作者簡(jiǎn)介：章秀華、桂祖武，杭州市委黨校余杭區(qū)分校。

中圖分類號(hào)：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-211-04

民主是人類政治文明發(fā)展的成果，作為現(xiàn)代民主的重要形式，協(xié)商民主在滿足公民參與需求、提升決策科學(xué)化水平、解決社會(huì)突出問(wèn)題等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。基層協(xié)商民主制度的建立和完善是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過(guò)基層的實(shí)踐探索與上級(jí)組織的改革推動(dòng)相結(jié)合，將有利于這項(xiàng)制度的豐富和發(fā)展。為此，本文以余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事會(huì)議為研究對(duì)象，力求從個(gè)案分析中得出一些啟示性的意見(jiàn)建議。

一、我國(guó)基層協(xié)商民主制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

西方協(xié)商民主理論的奠基人哈貝馬斯將協(xié)商民主的基本形式歸納為兩種：在議會(huì)黨團(tuán)的制度化的協(xié)商形式中實(shí)現(xiàn)的政治組織間的政治協(xié)商和在社會(huì)公眾及民間團(tuán)體的政治上的語(yǔ)言交往網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公眾與權(quán)力部門間的社會(huì)協(xié)商。參照這一說(shuō)法，我國(guó)的社會(huì)主義協(xié)商民主大約可以追溯到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日民主根據(jù)地建立的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的“三三制”政權(quán)。1949 年首屆中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的舉行，標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型的民主形式開始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。1987年黨的十三大正式提出中央關(guān)于建立協(xié)商對(duì)話制度的重要思想，1997年黨的十五大第一次系統(tǒng)提出社會(huì)協(xié)商制度應(yīng)包含的主要內(nèi)容，2002年黨的十六大提出建設(shè)社會(huì)協(xié)商制度的總體要求，2012 年黨的十八大報(bào)告明確提出了“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”的總要求，并就“社會(huì)主義協(xié)商民主”的定位、發(fā)展目標(biāo)、制度形式、實(shí)踐平臺(tái)、具體方法等內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃和部署，有力推動(dòng)基層協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。改革開放以來(lái)，隨著村民自治、社區(qū)居民自治等基層民主自治制度的確立和發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)興起了許多協(xié)商民主的實(shí)踐形式，為基層民主協(xié)商活動(dòng)的深入發(fā)展創(chuàng)造條件，比較典型的有：

（一）民主懇談會(huì)

這是1999年6月溫嶺市松門鎮(zhèn)在開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化試點(diǎn)教育中采取的一種互動(dòng)式的溝通方式。此后，經(jīng)過(guò)不斷改進(jìn)和創(chuàng)新，演變?yōu)橐浴皩?duì)話、協(xié)商”為特征，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)公眾制度化參與地方政府公共政策制定和公共事務(wù)決策的民主治理模式。其核心內(nèi)容是基層黨委、政府或農(nóng)村自治組織在公共事務(wù)作出決策前，先在干部和群眾或群眾代表中間，決策者與利益相關(guān)者之間，對(duì)公共事務(wù)了解不多、知識(shí)不多的人與具體處理相關(guān)問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)人之間，開展完全平等、自由、公開、坦誠(chéng)、雙向和深入討論，交流思想，分析利弊，論證觀點(diǎn)，辨明事理，相互說(shuō)理，形成一定共識(shí)后，再通過(guò)一定程序，由基層黨組織、政府、基層人大或人民群眾自己做出決定。

（二）公民評(píng)議會(huì)

1998年沈陽(yáng)市的“市民評(píng)議政府”活動(dòng)開啟了我國(guó)公民評(píng)議的先河。之后，北京、上海、浙江、廣東等地的許多市、區(qū)都開展過(guò)不同形式的公民評(píng)議活動(dòng)。公民評(píng)議從內(nèi)容上分主要有兩類：一類是由評(píng)議代表對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、黨群機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等單位就“履行職責(zé)、辦事效率、服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)廉政建設(shè)”等進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行排名比較并進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲，同時(shí)要求被評(píng)議單位在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)評(píng)議主體的意見(jiàn)或建議進(jìn)行回應(yīng)與反饋；另一類是由評(píng)議代表對(duì)地方干部業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)影響地方領(lǐng)導(dǎo)和干部的政治前途與獎(jiǎng)金。

（三）公民聽證會(huì)

在我國(guó)，聽證會(huì)被廣泛用于行政和立法領(lǐng)域。行政領(lǐng)域的聽證會(huì)主要是指相關(guān)職能部門就某項(xiàng)公共事務(wù)的決策依據(jù)、前提和目標(biāo)，邀請(qǐng)相關(guān)團(tuán)體、公民和專家進(jìn)行辯論、咨詢，目的是讓利益相關(guān)者反映自己的利益訴求，為政府決策提供依據(jù)，緩解利益沖突，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

從基層協(xié)商民主制度建設(shè)來(lái)分析上述協(xié)商民主的形式，大致有如下啟示：

1.制度化、規(guī)范化是基層協(xié)商民主制度建設(shè)的本質(zhì)要求。中國(guó)的協(xié)商民主具有制度化的特征，通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)、體制機(jī)制建設(shè)和程序設(shè)計(jì)，將協(xié)商民主以法律、制度等形式確立下來(lái)，并在實(shí)踐中得到穩(wěn)定持續(xù)實(shí)施。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的基本政治制度，為國(guó)家層面的協(xié)商民主提供了根本制度基礎(chǔ)。基層開展的民主懇談會(huì)、公民評(píng)議會(huì)等形式，也都需要一套具體、規(guī)范、科學(xué)的制度來(lái)明確協(xié)商議題的確定、主體的選擇、過(guò)程的公開、成果的運(yùn)用。

2.執(zhí)政黨的正確領(lǐng)導(dǎo)是基層協(xié)商民主制度建設(shè)的根本保證。盡管協(xié)商民主的具體形式可以自發(fā)生成，但協(xié)商民主的制度建設(shè)卻需要強(qiáng)有力的政治組織來(lái)推動(dòng)。以溫嶺的民主懇談會(huì)為例，這一基層民主協(xié)商活動(dòng)的深入發(fā)展，得益于溫嶺市委及時(shí)總結(jié)松門鎮(zhèn)思想政治工作的新經(jīng)驗(yàn)，并出臺(tái)文件加以規(guī)范、完善和推廣。 正是由于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用和監(jiān)督保障作用的有效發(fā)揮，使基層協(xié)商民主能保持正確的發(fā)展方向，分步驟、有秩序的推進(jìn)。

3.對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效回應(yīng)是基層協(xié)商民主制度建設(shè)的基本前提。任何一項(xiàng)民主制度的創(chuàng)新和安排都源于現(xiàn)實(shí)的需要，只有解決具體問(wèn)題的民主才是有效的民主。前面所述的各地基層協(xié)商民主制度的創(chuàng)新實(shí)踐幾乎全部都是源于群眾對(duì)自身民主權(quán)利的追求和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要。正是公民民主權(quán)利的充分保障和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效解決，才使得基層協(xié)商民主得以持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

4.多元主體間的平等對(duì)話是基層協(xié)商民主制度建設(shè)的基本途徑。民主協(xié)商制度通過(guò)形成一種溝通對(duì)話的機(jī)制，達(dá)成妥協(xié)、凝聚共識(shí)、形成合力。因此，民主協(xié)商制度的實(shí)質(zhì)是一種促進(jìn)溝通對(duì)話、協(xié)商互動(dòng)的制度安排。這種制度的建設(shè)不僅需要黨委政府等公共權(quán)力部門通過(guò)創(chuàng)設(shè)有利于民主參與和平等對(duì)話的制度環(huán)境、社會(huì)氛圍，吸收和鼓勵(lì)公眾通過(guò)協(xié)商民主這一平臺(tái)合理、有序表達(dá)意見(jiàn)，并積極與其他主體進(jìn)行溝通，形成具有民意基礎(chǔ)的決策并保證其實(shí)施，更需要社會(huì)各界、各階層、各利益主體的積極、理性參與，最終實(shí)現(xiàn)基層公共事務(wù)的良性治理。

二、余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析

2001年余杭區(qū)撤市設(shè)區(qū)，城市化步入快車道。2011年，余杭區(qū)委、區(qū)政府順應(yīng)城市化快速發(fā)展的需要，將9個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)撤并變街道，這些街道原有的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)黨代會(huì)、人代會(huì)隨之取消，街道層面黨員群眾參與公共事務(wù)的渠道減少，街道黨工委、辦事處與群眾溝通、接受群眾監(jiān)督的途徑缺失。為破除這一體制缺失，有效保障黨員、群眾的基本民主權(quán)利，余杭區(qū)于2013年1月在南苑和倉(cāng)前兩個(gè)街道試行街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度。經(jīng)過(guò)半年試點(diǎn)，街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度在保障參與權(quán)利、暢通參與渠道、提升決策水平與民眾參與意愿方面收到了較好效果。同年6月，余杭區(qū)出臺(tái)了全面試行街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度的實(shí)施意見(jiàn)，在全區(qū)14個(gè)街道全面試行街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度。

（一）具體做法

1.準(zhǔn)確定位。余杭區(qū)三面拱衛(wèi)杭州主城區(qū)，大部分街道處于“城郊結(jié)合部”，城市化的快速推進(jìn)帶來(lái)了群眾思想觀念和利益訴求的多元化。因此，搭建一個(gè)黨群互動(dòng)、政民互動(dòng)的平臺(tái)，有效解決街道一級(jí)民主協(xié)商機(jī)制“缺位”問(wèn)題，進(jìn)而更好地了解、掌握黨員群眾的所思、所想、所盼，促進(jìn)黨委、政府決策部署的貫徹落實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，成為當(dāng)務(wù)之急。制度建立之初，區(qū)、街道兩級(jí)黨委就有一個(gè)明確的定位，即要通過(guò)建立街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度，彌補(bǔ)街道一級(jí)協(xié)商民主制度的空白，發(fā)揮它在凝聚和調(diào)動(dòng)各層面力量，擴(kuò)大基層民主建設(shè)，提升街道的發(fā)展活力等方面的作用。

2.規(guī)范機(jī)構(gòu)。良好的組織架構(gòu)是制度運(yùn)行的有力保障。余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度突出黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，注重街道辦事處、人大工委、政協(xié)聯(lián)絡(luò)工委等職能統(tǒng)籌和資源整合。在區(qū)級(jí)層面建立街道民主協(xié)商議事工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委副書記任組長(zhǎng)，區(qū)委常委、組織部長(zhǎng)和區(qū)人大、區(qū)政協(xié)分管領(lǐng)導(dǎo)為成員，形成工作推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)面上工作督導(dǎo)。在街道層面由各街道建立民主協(xié)商議事工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由街道黨工委書記任組長(zhǎng)，街道辦事處主任、分管黨群的副書記、人大工委和政協(xié)聯(lián)絡(luò)工委的負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，街道其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員為成員，并下設(shè)辦公室，作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)民主協(xié)商議事會(huì)議的召開、日?；顒?dòng)組織安排、議事代表的聯(lián)系。

3.確定代表。街道民主協(xié)商議事會(huì)議主要通過(guò)議事代表廣泛協(xié)商進(jìn)行。因此，代表的確定非常關(guān)鍵。為此，余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度就議事代表的構(gòu)成、條件、產(chǎn)生和職權(quán)均進(jìn)行了規(guī)范。在代表的構(gòu)成上，要求以黨員代表為主體，比例一般不少于70%，并安排一定數(shù)量的轄區(qū)單位代表，流動(dòng)黨員代表，外來(lái)人員代表，區(qū)級(jí)及以上“兩代表一委員”中的代表，以保證代表構(gòu)成的廣泛性和代表性。在代表的條件上，要求代表具備思想政治素質(zhì)好、熟悉基層情況、有較強(qiáng)的議事能力等基本條件。代表的產(chǎn)生實(shí)行民主推薦制，由各基層黨組織根據(jù)多數(shù)黨員群眾的意見(jiàn)，提出代表人選，經(jīng)所在黨組織審查同意后，報(bào)街道黨工委審查批準(zhǔn)。在代表的職權(quán)方面，圍繞保障代表的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)代表的權(quán)利與職責(zé)進(jìn)行了明確。

4.創(chuàng)新形式。余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度主要通過(guò)三種形式來(lái)發(fā)揮作用：一是街道民主協(xié)商議事會(huì)議。這是整個(gè)制度的重要內(nèi)容和主要實(shí)現(xiàn)形式，一般每年召開2次，年中和年末各一次，由街道黨工委召集并主持。會(huì)議的主要任務(wù)是聽取和討論街道黨工委和辦事處的半年度工作報(bào)告、人大工委的半年度工作匯報(bào)，聽取議事代表意見(jiàn)建議辦理落實(shí)情況的匯報(bào)，議事代表就街道涉及黨情民意重點(diǎn)議題進(jìn)行主題交流發(fā)言、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)并由街道有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)解答，議事代表對(duì)街道黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干方面工作情況進(jìn)行階梯式評(píng)價(jià)。二是專題協(xié)商會(huì)議。專題協(xié)商會(huì)議是指在街道民主協(xié)商議事年中和年度會(huì)議之外，圍繞街道重大事項(xiàng)執(zhí)行或黨員群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題召開的會(huì)議。與街道民主協(xié)商議事會(huì)議相比，它具有針對(duì)性強(qiáng)、靈活簡(jiǎn)便的特征。從運(yùn)行看，各街道對(duì)其重視程度在逐漸提高，2014年，圍繞著“五水共治”、社會(huì)養(yǎng)老和物業(yè)管理、完善公共服務(wù)設(shè)施配套等議題，各個(gè)街道都召開過(guò)相關(guān)專題的協(xié)商會(huì)議。三是閉會(huì)期間街道及議事代表的履職活動(dòng)。根據(jù)制度的規(guī)定，在閉會(huì)期間，街道通過(guò)定期組織議事代表視察重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況，邀請(qǐng)議事代表參與重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、驗(yàn)收等，組織議事代表對(duì)街道內(nèi)重點(diǎn)、熱點(diǎn)等問(wèn)題進(jìn)行實(shí)地考察和專題調(diào)研來(lái)發(fā)揮日常功能。議事代表具有加強(qiáng)與黨員群眾的聯(lián)系，及時(shí)聽取和收集黨員群眾的意見(jiàn)建議，做好上級(jí)政策和街道重大事項(xiàng)的宣傳、解釋工作等職責(zé)，通過(guò)代表小組活動(dòng)、聯(lián)系接訪等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常性發(fā)揮議事代表作用的目的。

（二）成效估價(jià)

從調(diào)研的情況看，余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度在搭建平臺(tái)、推動(dòng)對(duì)話、保障權(quán)利、促進(jìn)發(fā)展等方面的實(shí)踐效果明顯，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.形成了一套較為規(guī)范、專業(yè)、有效的制度體系。余杭區(qū)創(chuàng)造性地建立起了一套街道民主協(xié)商議事會(huì)議的制度體系，對(duì)制度涉及的目標(biāo)定位、組織架構(gòu)、代表產(chǎn)生、議事主題、議事程序、議事形式、意見(jiàn)落實(shí)等作了系統(tǒng)的籌劃和明確的規(guī)定，為各項(xiàng)工作的順利開展奠定了制度前提，也為這項(xiàng)制度的完善、提高和推廣提供了基礎(chǔ)樣本，促進(jìn)了協(xié)商民主制度在基層的實(shí)踐和發(fā)展。

2.促進(jìn)了重大決策部署的貫徹落實(shí)和民生熱點(diǎn)問(wèn)題的有效解決。街道一級(jí)處在發(fā)展前沿，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、民生事業(yè)、社會(huì)管理、組織發(fā)展等任務(wù)十分繁重，街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度實(shí)現(xiàn)了黨群之間、政民之間的良性、有序互動(dòng)，提高了溝通交流的效率，營(yíng)造了濃厚的民主協(xié)商氛圍。這一制度不僅促進(jìn)了“三改一拆”、“五水共治”、征地拆遷等重點(diǎn)工作的推進(jìn)、落實(shí)，在破解老舊小區(qū)物業(yè)管理等民生熱點(diǎn)問(wèn)題方面也卓有成效，充分發(fā)揮了保障公民權(quán)利、凝聚發(fā)展共識(shí)、改進(jìn)基層治理等重要作用。

3.鞏固了黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。在擴(kuò)大民主的同時(shí)堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)前各級(jí)黨組織面臨的一個(gè)難題。余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度十分注重體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的要求，參照鎮(zhèn)級(jí)人代會(huì)的運(yùn)作模式，每年都會(huì)有一些例行的代表會(huì)、協(xié)商會(huì)，保障人民群眾參政議政的權(quán)利，為公眾進(jìn)行訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和民主監(jiān)督搭建了平臺(tái)，有效保障了公民的基本政治權(quán)利。同時(shí)，街道民主協(xié)商議事會(huì)議所有的制度設(shè)計(jì)和日?；顒?dòng)，都是在當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下進(jìn)行，既彌補(bǔ)了城市基層黨員群眾參與街道黨組織事務(wù)的制度設(shè)計(jì)空白，又開辟了基層黨組織及其各項(xiàng)工作有效融入社會(huì)、服務(wù)社會(huì)從而更好代表社會(huì)、凝聚社會(huì)的途徑，有力提高了基層黨組織的公信力和影響力，鞏固了黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

4.促進(jìn)了基層治理體系的優(yōu)化整合。余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度開辟了基層黨員群眾平等、理性參與公共事務(wù)治理的有效途徑，讓“街道的事情大家商量著辦”，打破了黨政部門在公共事務(wù)治理中傳統(tǒng)的“封閉——單一”模式，實(shí)現(xiàn)向“開放——多元”的方向演進(jìn)。這一制度促進(jìn)了黨委、政府、市場(chǎng)和社會(huì)等各種基層治理力量的和諧互動(dòng)，形成了多元利益主體廣泛參與基層治理的工作格局，并在一定程度上改變了基層權(quán)力的運(yùn)行方式，使得協(xié)商對(duì)話、合作共建成為一種常態(tài)，這對(duì)于基層治理力量和途徑的整合具有十分重要的意義。通過(guò)有效協(xié)商，不僅促進(jìn)了基層黨委、政府的積極作為，還暢通并優(yōu)化了公民參政議政的渠道，營(yíng)造了公眾參與社會(huì)治理的良好環(huán)境和濃厚氛圍，促進(jìn)公民精神的培育和提升。

（三）存在問(wèn)題

余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度“草根民主”特征明顯，實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，從更高的要求看，還有一些不太完善的地方：

1.尚未形成穩(wěn)定的保障機(jī)制。余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度盡管收到了一定的成效，也受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，但它仍然屬于地方“土政策”，在法律上處在一種可做可不做的狀態(tài)，缺乏法律、政治的穩(wěn)定保障。避免“人走政息”局面的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)制度本身的可持續(xù)發(fā)展將是該項(xiàng)制度面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2.制度本身的規(guī)范性、科學(xué)性有待于進(jìn)一步提升。盡管制度本身有較強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，但是在代表構(gòu)成、議題確定、績(jī)效評(píng)估和監(jiān)督激勵(lì)等方面還有需完善的方面。比如在確定協(xié)商的參與主體時(shí)，利益相關(guān)方是最重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而在實(shí)踐中存在專題協(xié)商議事會(huì)議中利益代表缺失的情況。比如雖然在制度設(shè)計(jì)上專門提出要街道對(duì)推進(jìn)民主協(xié)商議事會(huì)議制度的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，但是什么時(shí)候評(píng)估、以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估、評(píng)估的結(jié)果如何運(yùn)用等都沒(méi)有明確，實(shí)踐中，截止目前，也沒(méi)有街道開展過(guò)績(jī)效評(píng)估。比如有效的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制缺乏，使得街道和議事代表的履職行為隨意性大，容易流于形式。

3.問(wèn)題解決的實(shí)效性有待于進(jìn)一步突出。好的民主協(xié)商制度應(yīng)該堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出問(wèn)題解決的成效。實(shí)踐中，余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度的重心仍然聚焦在年中和年度會(huì)議的工作溝通上，對(duì)于促進(jìn)中心工作落實(shí)以及最能凸顯民主協(xié)商本質(zhì)的專題協(xié)商會(huì)議，仍然不夠重視，在有效解決民生熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的作用發(fā)揮不夠大。而作為承載該制度日常功能發(fā)揮的閉會(huì)期間街道及議事代表的履職活動(dòng)，由于活動(dòng)機(jī)制不夠健全、街道和議事代表精力有限等原因，在閉會(huì)期間開展的履職活動(dòng)也不多，作用發(fā)揮不顯著。

4.制度運(yùn)行的空間有待于進(jìn)一步延伸拓展。目前，余杭區(qū)街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度運(yùn)行還只停留在街道層面，區(qū)、街道、社區(qū)（村）三級(jí)的互動(dòng)銜接較為薄弱，與社會(huì)其它層面的治理行為、治理機(jī)制的銜接也不夠緊密。比如議事代表所提的意見(jiàn)建議中涉及街道無(wú)法解決的，街道不能直接提交區(qū)級(jí)相應(yīng)機(jī)關(guān)辦理，而要通過(guò)區(qū)“兩代表一委員”間接反映。比如街道層面的民主協(xié)商議事會(huì)議制度還不能與社區(qū)（村）層面的民主自治制度直接銜接，與基層黨的議事決策制度、基層人大制度等相關(guān)制度的聯(lián)系還需加強(qiáng)，民主協(xié)商的系統(tǒng)效應(yīng)不明顯。

三、完善街道民主協(xié)商議事制度的幾點(diǎn)建議

綜上所述，余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事制度建設(shè)已然成形，而如何進(jìn)一步落實(shí)這一制度，提升協(xié)商成效和民主協(xié)商的合力是今后工作的重點(diǎn)。

（一）充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)街道民主協(xié)商議事制度建設(shè)的重大意義，著力形成穩(wěn)定可靠的實(shí)施保障機(jī)制

習(xí)近平總書記在慶祝政協(xié)會(huì)議成立65周年大會(huì)講話中指出：“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！边@一論述為我們堅(jiān)持街道協(xié)商民主議事會(huì)議制度指明了方向。我們務(wù)必要珍視這一制度創(chuàng)新成果，推動(dòng)這一成果的長(zhǎng)效化、品牌化。要破除“審美疲勞”、事隨人轉(zhuǎn)的體制弊端，進(jìn)一步健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、各方參與、上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，形成持續(xù)推動(dòng)制度實(shí)施的合力。要切實(shí)加強(qiáng)該制度與現(xiàn)有法律法規(guī)體系和政權(quán)運(yùn)作體系的銜接，將召開街道民主協(xié)商議事會(huì)議和實(shí)施民主協(xié)商議事制度視為一種常態(tài)，融入到黨委決策、政府執(zhí)行、人大立法、政協(xié)協(xié)商、基層自治的全過(guò)程、各方面，為制度實(shí)施爭(zhēng)取時(shí)間、空間和資源保障。注重加強(qiáng)對(duì)制度運(yùn)行成效的宣傳、推介，擴(kuò)大制度實(shí)踐的范圍，提升制度實(shí)踐的內(nèi)涵和影響力，在條件成熟的情況下，推動(dòng)在黨和國(guó)家更高層面的決策和法規(guī)體系中得到認(rèn)可。

（二）認(rèn)真查找制度本身不完善、不到位的方面，著力提升制度及工作的規(guī)范化、科學(xué)化水平

法治是一種社會(huì)秩序，是社會(huì)的共同規(guī)則和契約。民主是離不開法治和規(guī)則的。而法治和規(guī)則又是一門精致的藝術(shù)，語(yǔ)言或邏輯上的一點(diǎn)點(diǎn)瑕疵，都可能造成實(shí)踐上的巨大麻煩。因此，我們要重視街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度實(shí)施過(guò)程中暴露出來(lái)整合鎮(zhèn)級(jí)黨代會(huì)、人代會(huì)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)兩個(gè)會(huì)議的協(xié)商議事功能，探索更加生動(dòng)、更加開放的民主協(xié)商議事途徑。另一方面，在區(qū)級(jí)層面，通過(guò)轉(zhuǎn)有明確的界定，以保障議事代表的代表性、專業(yè)性和議事結(jié)果的公信力。要按照“細(xì)節(jié)決定成敗”的要求，對(duì)組織架構(gòu)、議事主題、議事程序、議事形式、意見(jiàn)落實(shí)等方面作進(jìn)一步系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)劃，以提升制度本身的科學(xué)化、精細(xì)化水平和認(rèn)可度、影響力。

（三）緊密聚焦現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，著力提升制度實(shí)施的針對(duì)性和實(shí)效性

習(xí)近平總書記在慶祝政協(xié)會(huì)議成立65周年大會(huì)講話中指出：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的?！眹@“民主是用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的”這一根本，要將制度建設(shè)的重點(diǎn)聚焦到現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和老百姓具體的利益訴求上，注重發(fā)揮街道民主協(xié)商議事會(huì)議在保障公民權(quán)利、推動(dòng)協(xié)商對(duì)話和促進(jìn)合力共建中的作用，注重在實(shí)施街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度中議事、決事、督事、成事，把召開街道民主協(xié)商議事會(huì)議的過(guò)程變成征求民意、集中民智、議決民事的過(guò)程，以問(wèn)題解決的成效取信于民。要注重協(xié)商形式的“高效便民”，重視專題協(xié)商議事會(huì)議在議事、決事、辦事中的作用，盡可能降低協(xié)商民主的成本，提高協(xié)商民主的效率。要進(jìn)一步豐富活動(dòng)內(nèi)容，推動(dòng)街道和議事代表日常功能的發(fā)揮，并建立較為完善的議事績(jī)效評(píng)估體系，以專業(yè)、獨(dú)立、定期的績(jī)效評(píng)估來(lái)了解制度運(yùn)行的狀況、檢視制度在運(yùn)行中的不足并加以完善。

（四）切實(shí)加強(qiáng)與基層治理服務(wù)體系的融合互動(dòng)，著力營(yíng)造民主文明和諧的政治環(huán)境

管理的重點(diǎn)一般都包括營(yíng)造環(huán)境，好的環(huán)境能產(chǎn)生事半功倍的效果。街道協(xié)商民主議事制度也要融入到當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)環(huán)境之中，與原有的基層治理服務(wù)體系相融合，而不是相互打架、抵消。要把黨領(lǐng)導(dǎo)下的街道協(xié)商民主議事會(huì)議建設(shè)成集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的大平臺(tái)，進(jìn)一步拓展協(xié)商內(nèi)容，豐富協(xié)商形式，落實(shí)協(xié)商意見(jiàn)，更加靈活、經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、議案辦理協(xié)商，提升協(xié)商實(shí)效，努力以簡(jiǎn)便、高效的方式吸引利益相關(guān)主體參與，并形成習(xí)慣，內(nèi)化為一種生活方式。同時(shí)，注重建立區(qū)、街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)三級(jí)互動(dòng)機(jī)制，一方面，推動(dòng)基層協(xié)商民主向鎮(zhèn)延伸，在整合鎮(zhèn)級(jí)黨代會(huì)、人代會(huì)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)兩個(gè)會(huì)議的協(xié)商議事功能，探索更加生動(dòng)、更加開放的民主協(xié)商議事途徑。另一方面，在區(qū)級(jí)層面，通過(guò)轉(zhuǎn)辦單、反饋單等形式，打通區(qū)級(jí)與鎮(zhèn)街一級(jí)問(wèn)題解決途徑，在村（社區(qū)）一級(jí)，借助農(nóng)村“五議兩公開”、社區(qū)“協(xié)商議事共建會(huì)議”等民主管理載體，延伸協(xié)商民主觸角，建立形成制度化、常態(tài)化的協(xié)商議事機(jī)制，最大限度包容、吸納基層各種利益訴求。

注釋：

王浦劬.民主懇談，是一種原創(chuàng)性的民主載體//慕毅飛編.民主懇談：溫嶺人的創(chuàng)造.中央編譯出版社.2005.

程同順、鄺利芬.溫嶺民主懇談的意義及局限.重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào).2014（2）.

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