新形勢下治理基層腐敗必須加強基層民主法治化

林沈丹　孫賓賓

摘 要：十八大以來，我國在習總書記的帶領下進行了一次堅決的反腐行動，并取得了重大的成果。新形勢下，滋生腐敗的直接土壤在基層；腐敗官員的生長沃土在基層；離人民群眾最近的腐敗在基層。而基層民主是治理基層腐敗重大政策，促進基層民主法治化是響應十八屆四中全會所提出的全面依法治國的號召，也是治理基層腐敗的重大戰(zhàn)略措施。加強基層民主法治化對于治理當前基層腐敗有著重大的理論意義和實踐意義。加強基層民主法治化要從民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四個方面入手。

關鍵詞：基層民主；基層腐??；法治化

一、 治理基層腐敗的必要性

（一）滋生腐敗的直接土壤在基層

滋生基層腐敗的直接土壤在基層主要表現在下面幾個方面：從經濟層面上看，基層政府部門的工資收入低，這是腐敗的直接原因。雖然我國公務員的工資水平在逐年上升，但是相對于其他行業(yè)來說還是比較偏低的，特別是和公務員的文化層次不成正比例。一些公務員以高學歷、高成績考入機關單位，卻遠遠不及小學或初中畢業(yè)的工人工資，這種對比使之產生利用手中權力貪污受賄的想法。從政治層面上看中央制定的宏觀政策在各級組織層級的傳播和領導下，很難對基層政策的執(zhí)行情況形成有效的控制和約束，因此會留下很大的利益尋租空間，這也為腐敗的產生留下很大的可能性。從文化層面上看，我國文化習俗里就十分注重人情關系，講究禮尚往來，這樣的傳統習俗會促成公權力的腐敗，一系列像“拉關系”、“走后門”、“走捷徑”的腐敗現象很容易被人們接受并蔓延。

（二）腐敗官員的生長沃土在基層

基層官員差不多是在體制內和體制外的一個邊界地帶，在這樣的一個邊界地帶往往有一種高不成低不就的心理落差，對于普通群眾來說，基層官員擁有一定的壟斷權力，對于上級來說，基層干部很難受到重視，在這樣的邊界地帶，基層官員會有很大進行腐敗行為的尋租空間且難以發(fā)現?，F如今，一些“老虎”大都也是從“蒼蠅”發(fā)展起來的，“蒼蠅”的生長沃土在基層，有些“老虎”與基層“蒼蠅”陰謀結合，配合作案。在現實中，基層干部所受理想信念教育沒有上級干部所受教育深刻和廣泛，基層干部通常廉政意識淡薄，一些基層干部甚至受基層群眾的迷信思想影響，意志不夠堅定容，素質不高。在工作中，基層干部不講法規(guī)，喜歡我行我素，沒有防腐、拒腐的能力，很容易把手中權力蛻變成謀取個人私利的工具。

（三）離人民群眾最近的腐敗在基層

基層腐敗就出現在民眾身邊，直接涉及到民眾的切身利益，基層腐敗發(fā)展的越嚴重，人民群眾的利益受損也就越大，人民對黨和政府的信任和擁護就越低。同時，基層腐敗具有廣泛性和直接性。我國是一個幅員遼闊的大國，基層領導干部遍及國家各個角落，基層腐敗如果不能得到及時治理和防控，只會更多更廣地增加社會的不穩(wěn)定因素?；鶎痈瘮「刹咳菀着c黑社會性質團伙相互勾結，黑社會團體與基層干部的靠攏和聯系會使其不良性質傳染給基層干部，加深對基層干部腐蝕，給基層干部的腐敗行為提供更多的借口和條件?；鶎痈刹颗c黑社會的勾結使人民群眾對基層干部不寒而栗，這讓人民群眾對黨和政府失去最基本的信任?；鶎宇I導干部的行為和舉止是民眾都能看在眼里的干部，是拉近群眾和黨之間感情的干部，只有將基層腐敗治理好，才能使黨的形象和執(zhí)政地位永遠在群眾心中立于不敗之地。

二、基層民主有利于基層腐敗的治理

（一）基層民主有利于多種治理主體發(fā)揮作用

十八大以來，習近平總書記提出了一系列有利于中國全面發(fā)展的治國理政策略。同時治理概念在理論和實踐中被廣泛運用和發(fā)展。治理是一個多種主體相互協調、相互促進的一個互動的過程。治理的目的就是多種主體在不同的制度關系中用自己手中所擁有的權力去引導、規(guī)范和控制公民各種各樣的活動，并最大限度的保護和促進公民的各項利益。因此，治理就是各種私人的或者公共的個人和機構管理其共同事務的多種方式的總和。腐敗治理主體有著黨的領導下的多元治理主體。而這些多元主體只有民主的參與腐敗治理活動，才能發(fā)揮多元主體的能動性。只有把我國絕大多數人口納入到基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的政治過程中，才能更有效地發(fā)現腐敗行為、懲處腐敗行為，使腐敗分子在基層民主制度下無藏身之地，將腐敗行為在基層民主的圍墻中消失殆盡。

（二）基層民主有利于多維治理路徑產生效應

腐敗是各個國家面臨的重大問題，基層腐敗更是關系著人民群眾的切身利益。我國專家學者對于腐敗治理問題進行了多維度的研究和探討。從管理維度來看，要實行多種管理方式，對腐敗進行多樣化的管理和控制。從利益維度來看，要以保障最廣大人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點，設計各種防止利益沖突的方針對策，實行回避和預防制度。從權利維度來看，要將權利關進制度的籠子里，加強對權利運行的制約和監(jiān)督，使領導干部不敢腐、不能腐、不易腐。從文化維度來看，要多方面加強打擊腐敗的文化娛樂活動的開展、加強廉潔從政的道德教育、加強廉政文化建設，形成民主氛圍。因此加強基層民主對我國基層腐敗治理顯得尤為重要。而我國基層民主具有主導性的特征，它是在黨和政府的領導下進行的。基層民主的這一主導性有利于防止腐敗的各種維度和各種路徑得到有利保障。

（三）基層民主有利于順應多種腐敗治理訴求

現今人民對腐敗現象深惡痛絕，多種反腐訴求在激烈的發(fā)展并要求反腐問題得到有效控制。一是執(zhí)政黨反腐訴求。共產黨是我國的執(zhí)政黨，并將是我國長期的執(zhí)政黨，黨的領導關乎著國家的穩(wěn)定和人民利益的維護。要想保持黨的純潔性、先進性和穩(wěn)定性，就必須加強反腐倡廉建設。二是國家反腐訴求。腐敗泛濫會在一定程度上加大社會發(fā)展的隱性成本，都會影響到國家的財政收入，進而影響到國家對民眾財政的支持能力和力度，不利于國家財富的平均分配。三是社會的反腐訴求。公平正義是社會所追求的價值標準，腐敗將會導致公平正義這一價值標準日漸消弱，這樣社會就會滑向崩潰，處于不穩(wěn)定中。四是民眾的反腐訴求。腐敗的直接受害者就是廣大人民群眾，領導干部的權力是民眾賦予的，并希望其能運用該權力來保障民眾的利益和權利，但是腐敗只會滿足干部的私欲，這違背了民眾對領導干部的期望和訴求。腐敗治理的四大訴求形成一股強大的反腐動力，而要使這一動力發(fā)揮作用，基層民主則是前提條件，基層民主是保障人民當家做主這一權利的政治制度。基層民主的發(fā)展可以讓人民通過參與基層民主政治，來表達自己的利益訴求，保障自己的各項權利不受侵犯。

三、腐敗治理必須加強基層民主法治化

（一）基層民主選舉必須法治化

雖然我國基層實行民主選舉已經有很多年，但是基層民主選舉在很多領域還僅僅是擺設，是形式主義。有很多地方選舉過程不規(guī)范，程序不合理，存在著賄選、非法拉票、唱票不公開等問題；選舉不科學，一些地方選舉過于頻繁，另一些地方則是長期不換屆選舉導致政治獨攬獨斷；公民對于選舉意識很薄弱，政治參與熱情低下，有些地方甚至出現政治冷漠的現象。因此加強民主選舉法治化是實現民眾民主選舉權的可靠保障。首先立法是根本，要認真做好選舉立法相關工作。要不定期修改和完善《村委會組織法》確定的具體選舉違法標準，要對村民和選民作出切實可行的規(guī)定。要明確賄選以及威脅、違反和破壞選舉的行為進行明確處罰的法律依據。對于沒有按照嚴格程序進行選舉的村干部應提出罷免，對于罷免的條件和相關規(guī)定應有明確的要求和具體實行措施。只有將基層民主選舉法治化才能選出讓民眾放心的好干部，才能走好防止基層腐敗的第一步。

（二）基層民主決策必須法治化

決策的科學性和民主性是決策正確性的條件，但是決策除了科學化和民主化之外還得需要法律的保障，促進民主決策法治化才能保障民主決策真實發(fā)揮作用。光有決策的民主化和科學化還不行，還得要使決策法治化和制度化。只有在法治化的保障下，人民群眾才能通過法律渠道參與政府決策，才能通過法律的方法保證政府制定的決策是符合廣大人民群眾的根本利益的。當人民群眾的合法權益受到侵犯時就可以運用法律手段來獲得法律救濟。科學決策和民主決策往往有矛盾出現，一些專家學者的說法代表的是科學的決策，人民的意見則是民意的反映，代表的是民主的決策，當這兩者出現矛盾是就需要政府通過法定的程序來綜合權衡利弊得失，從而做出雙方面都能接受的決策。詹姆斯 威爾遜曾講過，人們參與政府決策更多的是為了挽回受到威脅的東西而非獲取新東西。[1]因此，當決策足以涉及到損害人民的利益時，就必須有一個可靠的法定程序來加以判定，以此來保障人民群眾的利益。

（三）基層民主管理必須法治化

基層民主管理中還存在很多問題特別是存在不同程度的形式主義。例如一些村級民主管理事務通常會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指令性指標和任務所替代，在這種情況下一些村規(guī)民約和村民自治章程就如同虛設。其實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把上級的一些命令指示分派到村委會，再由村委會分派到農民，在這樣一個過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其實已經從利己的角度在選擇性地執(zhí)行政策，此時的民主管理已經無形的被取代了。這也就是所說的農村民主管理中民主管理模式運行行政化。[2] 另外還有一些村干部并沒有把一些村務進行公開，如此村務管理和村民參與也就形同虛設，這也給基層干部有了進行基層腐敗的空隙。因此，增加基層民主管理法治內容，進行基層民主管理內容規(guī)范法治化建設顯得尤為重要，其重點就是要通過制定具體規(guī)則和章程，為村民的權利建立可操作性的制度規(guī)范和保障機制，以此來保證村民能夠實現自我教育、自我管理和自我服務。

（四）基層民主監(jiān)督必須法治化

基層民主監(jiān)督現在存在著很多問題，一些基層干部覺得自己的權力受到約束和限制，產生很大的消極和抵抗情緒，因此，各項事宜都不愿向群眾公開，不想接受群眾的監(jiān)督，這使基層民主監(jiān)督很難得到有力保障。要增強基層民主監(jiān)督力度，提高民主監(jiān)督的質量，就要注重將基層民主監(jiān)督法治化、程序化和規(guī)范化。只有將民主監(jiān)督法治化和規(guī)范化才能使民主監(jiān)督由抽象變成實際行動，“一個問題的正確答案因組織而異，因人而異。程序是他們唯一能達成一致的地方，而且唯一程序是能保證程序公正的程度，因為他們一旦同意了程序，則無論是何結果，都必須接受所同意的程序帶來的結果?！盵3] 將基層民主監(jiān)督法治化和程序化，則會推動基層民主監(jiān)督，使得基層干部能夠廉潔自律，按章辦事。當基層民主監(jiān)督帶有法律性和規(guī)章性的要求，才能對廣大基層干部和人民群眾起到鞭策性的作用，為基層民主監(jiān)督筑造一項堅固的屏障，讓基層民主監(jiān)督有了法律上的約束，對基層干部的腐敗行為也就有了懲戒性的制約。

（作者單位：華中師范大學）

參考文獻：

[1] [美]科尼利厄斯 M 克溫：《規(guī)則制定——政府部門如何制定法規(guī)與政策》.劉王景、張輝。丁潔譯，復旦大學出版社，2007（7）：：200.

[2] 姚銳敏.鄉(xiāng)村行政機制轉型：從政治支配到法律規(guī)制.[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2008（6）.

[3] 宋冰.《程序、正義與現代化》.[M].北京，中國政法大學出版社，1998：376.