農(nóng)村土地征收中的公民參與現(xiàn)狀研究

苗曾志

摘 要：在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，首要開展的一項(xiàng)工作就是對(duì)部分農(nóng)村集體土地的征收，這一現(xiàn)象在城郊接合部表現(xiàn)最為突出。土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯，是伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展而提上日程的政策課題。然而在實(shí)踐中，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)土地二元體制的歷史狀況與現(xiàn)今城鎮(zhèn)化建設(shè)中城市對(duì)于建設(shè)用地的迫切需要之間存在一定的矛盾，加之目前土地征收的相關(guān)法律法規(guī)未能配套跟進(jìn)，政府與農(nóng)民之間缺乏良好的溝通對(duì)話機(jī)制，導(dǎo)致土地征收過程中出現(xiàn)一系列問題，突出的表現(xiàn)就是一些地方村民抗征拒拆的不合作行為。這些非制度性的公民參與反映了我國(guó)土地征收在政策施行過程中缺乏對(duì)農(nóng)民訴求的回應(yīng)機(jī)制，或者說農(nóng)民群體沒有利益表達(dá)的合法途徑和相應(yīng)的救濟(jì)渠道，無(wú)法通過制度性參與來(lái)表達(dá)自己的訴求和維護(hù)自己的利益。因此，本文以新型城鎮(zhèn)化為背景，著眼于土地征收中的公民參與問題，從公共政策過程的角度入手，探討和構(gòu)想公民參與的合理機(jī)制，試圖為我國(guó)農(nóng)村土地征收政策的順利實(shí)施提供一定借鑒。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地征收；公民參與

農(nóng)村土地征收在性質(zhì)上是農(nóng)村土地的集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，在這一過程中農(nóng)民失去他們賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料以及與其相聯(lián)系的一系列土地權(quán)益，成為游離于城鄉(xiāng)之間的特殊人群。如果土地征收中缺失合理的參與機(jī)制，農(nóng)民就無(wú)法有效地進(jìn)行利益的表達(dá)和權(quán)利的行使，再加上全國(guó)各地沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償規(guī)定，某些地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確不細(xì)化，因而極易出現(xiàn)農(nóng)民利益受損的情況。

1 研究背景

一方面是城鄉(xiāng)土地二元體制的制度背景。中國(guó)的土地征收問題具有其特殊性，國(guó)情矛盾制約下的集體農(nóng)地均分形成了現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化的土地收益分配制度決定了我國(guó)截然不同于西方的工業(yè)化發(fā)展道路。我國(guó)的城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，在早期的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略下，國(guó)家以犧牲農(nóng)業(yè)效率為代價(jià)來(lái)積累工業(yè)化所需資金，形成了城鄉(xiāng)分割、矛盾對(duì)立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。這一制度的基本特征是：城鄉(xiāng)呈現(xiàn)二元的土地權(quán)利及價(jià)格體系。盡管中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，但同是土地公有制，二者并非同權(quán)同價(jià)。

另一方面是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會(huì)背景。新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化，這意味著農(nóng)村部分土地用途的轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村集體土地收歸國(guó)有后，再轉(zhuǎn)為各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地，以滿足土地市場(chǎng)的需要，其中也伴隨著土地增值。

2 選題意義

作為實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利的概念來(lái)講，公民參與在社會(huì)生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用，影響著民眾對(duì)政策的認(rèn)知，關(guān)系著民主政治的進(jìn)程。

一是實(shí)現(xiàn)政府與公民雙向互動(dòng)，有利于土地征收政策的調(diào)適與執(zhí)行。

公民參與的過程實(shí)際上也是對(duì)政府行為的反饋過程，政府一邊依法推行政策，公民一邊參與反饋效果，實(shí)現(xiàn)雙方的同步互動(dòng)，體現(xiàn)出以人為本的多元合作的治理理念，也恰好實(shí)踐了國(guó)外學(xué)者提出的政策互動(dòng)理論模式。

二是加強(qiáng)政策的合理化合法化，有利于減少政府官僚主義和腐敗現(xiàn)象。

公民參與機(jī)制的導(dǎo)入使政策過程吸收了民意，集中了民智，兼顧了形式民主與實(shí)質(zhì)民主，加強(qiáng)了政策的科學(xué)性與民主性，促進(jìn)了政策的合理化與合法化。公民在參與政策、表達(dá)訴求的時(shí)候，可能就會(huì)形成對(duì)政府形象的認(rèn)知。從征地前的信息公開到征地中的民主協(xié)商再到征地后的批評(píng)建議，所有環(huán)節(jié)都有公民參與的身影，從而杜絕濫用職權(quán)或者偷梁換柱、中飽私囊等腐敗現(xiàn)象，有助于遏制官場(chǎng)“四風(fēng)”。

3 農(nóng)村土地征收中的公民參與現(xiàn)狀分析

（一）公民參與的范圍較小

一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，某地區(qū)600多戶被征地農(nóng)民中，完全由村民個(gè)人與相關(guān)部門商定的僅占據(jù)2.52%的比例，由上級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)定的占據(jù)59.87%的比例，由村集體和政府商定的占據(jù)32.44%的比例，由村集體和企業(yè)商定的占據(jù)5.17%的比例[1]（見表3-1）。這些數(shù)據(jù)揭示了公民在土地征收中的參與問題：農(nóng)村的土地征收多數(shù)由政府主導(dǎo)，有些地方的土地征收方案，甚至沒有與被征地農(nóng)戶協(xié)商就直接批準(zhǔn)。

表3-1 被征地農(nóng)民的參與范圍情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)

選項(xiàng) 樣本數(shù) 比例%

上級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)定 382 59.87

村集體和政府商定 207 32.44

村集體和企業(yè)商定 33 5.17

村民和企業(yè)商定 16 2.52

合計(jì) 638 100.00

（二）公民參與的程度較低

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民對(duì)于征地過程的參與處于被動(dòng)地位，某區(qū)638戶受訪農(nóng)戶中“被強(qiáng)迫”土地征收的占據(jù)30.25%的比例，24.77%的農(nóng)戶表示自己的土地被征收是由于“被說服”，只有不到一半的農(nóng)戶表示是“自愿”被征用土地（見表3-2）。究其原因，除了缺乏參與渠道之外，公民參與意識(shí)的淡薄也是不可忽視的一項(xiàng)重要因素?！白栽浮北徽鞯氐墓袼尸F(xiàn)出的只是在滿意補(bǔ)償方案的基礎(chǔ)上的一種順從心態(tài)；而“被強(qiáng)迫”征地和“被說服”征地的公民則是在利益博弈中處于缺失話語(yǔ)權(quán)的一種妥協(xié)境地。對(duì)于土地所有權(quán)不明而遺留的歸屬問題、土地利用類型不清而產(chǎn)生的增值收益問題、以及補(bǔ)償分配方式不定而形成的“公共利益空間”，失地農(nóng)民缺乏維權(quán)的意識(shí)和能力[2]。

表3-2 被征地農(nóng)民的參與程度情況調(diào)查統(tǒng)計(jì)

選項(xiàng) 樣本數(shù) 比例%

自愿 287 44.98

被說服 158 24.77

被強(qiáng)迫 193 30.25

合計(jì) 638 100.00

（三）公民參與方式不合理

根據(jù)調(diào)研，農(nóng)村公民對(duì)于土地征收的關(guān)注主要集中于補(bǔ)償數(shù)額、安置方案等直接利益相關(guān)的領(lǐng)域，而對(duì)于土地征收的合法性與合理性問題，如征地范圍、征地用途等方面關(guān)注度則不足，由此導(dǎo)致公民與征地主體的協(xié)商或爭(zhēng)議多發(fā)生于征地之后。這種情況實(shí)質(zhì)是事后補(bǔ)救式的參與，即在土地征收最為重要的決定程序中缺乏公民參與，參與的意義變成與政府討價(jià)還價(jià)試圖提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使自己能夠獲得稍微多些的補(bǔ)償[3]。

近年來(lái)，各類新聞報(bào)道中的群體性上訪事件出現(xiàn)頻率較高。一項(xiàng)來(lái)自于國(guó)家信訪局的數(shù)據(jù)顯示，土地補(bǔ)償糾紛的比例高達(dá)84.7%，這些因?yàn)檎鞯夭疬w而引發(fā)的糾紛，折合成具體數(shù)字為400萬(wàn)件左右[4]。同時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村副部長(zhǎng)劉守英通過整理和分析2003年至2012年期間國(guó)內(nèi)媒體公開報(bào)道的116個(gè)被征地農(nóng)民和群體性事件，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民采取極端行為方式拒絕征地的事件為67起，占據(jù)57.76%的比例，采取正當(dāng)方式的很少，只有少數(shù)選擇舉報(bào)、報(bào)警、向法院起訴等方式。[5]可以說當(dāng)前土地征收的糾紛屢見不鮮，并且公民與政府之間缺乏重要的對(duì)話橋梁。

4 農(nóng)村土地征收中公民參與問題的原因分析

農(nóng)村土地征收的政策施行過程中是受到政策主體、政策本身、利益群體以及社會(huì)環(huán)境等多方面因素影響的。因此我們?cè)谶M(jìn)行原因分析的時(shí)候也需要考慮相應(yīng)的因果聯(lián)系，包括政府主體、制度平臺(tái)、公民自身、歷史環(huán)境等要素。

（一）從政府主體的角度來(lái)分析

1.地方政府的征地程序不規(guī)范

我國(guó)雖然有相關(guān)的土地征收法律規(guī)定，但是大多流于形式，在農(nóng)村的可行性不高。各級(jí)政府利用市場(chǎng)主體的身份用行政強(qiáng)制手段剝奪農(nóng)村集體土地所有者與直接征地企業(yè)的聯(lián)系，并未嚴(yán)格依照法律規(guī)定的征地程序進(jìn)行土地征收。

2.省級(jí)政府的監(jiān)督管理不到位

對(duì)于地方政府的征地程序以及用地單位的土地使用情況缺乏有效監(jiān)管，土地未能嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序和條件進(jìn)行征收，甚至很多已經(jīng)被征收的土地，往往是沒有法律批文或者沒有后期完善的利用方向。即使被重新審查和批復(fù)，也常以事后補(bǔ)辦手續(xù)為解決辦法，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”[6]。

（二）從制度平臺(tái)的角度來(lái)分析

1.缺乏明確的利益表達(dá)途徑

我國(guó)《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，并聽取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！边@項(xiàng)條款本身意味著，農(nóng)民并沒有參與征地協(xié)商的權(quán)利，對(duì)于土地所有權(quán)的變更也是無(wú)權(quán)過問。雖然方案確定后可以行使部分權(quán)利，但在方案制定時(shí)卻處于弱勢(shì)地位，只能聽任政策自上而下傳達(dá)[7]。

2.缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)方式

現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定與《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》規(guī)定是存在矛盾的，根本原因是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償安置行為的定性模糊。

（三）從公民自身的角度來(lái)分析

1.公民參與的意識(shí)不強(qiáng)

在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活中，基層政府與民眾之間的對(duì)話與交流并沒有太多，征地之前沒有積極的動(dòng)員說明，征地之時(shí)以簽合同填協(xié)議為主要任務(wù)，征地之后對(duì)于農(nóng)民的補(bǔ)償與安置關(guān)懷不夠。其結(jié)果就是降低了公眾參與的熱情，打擊了公眾參與的信心，甚至使公眾失去對(duì)政府的信賴。

2.公民參與的實(shí)踐不足

企業(yè)的目標(biāo)畢竟是追求利潤(rùn)，不在意參與能力高低；而政府及相關(guān)部門則采取精英決策模式，很多公民被拒在參與的門外，立法、公共預(yù)算、城市規(guī)劃等需要專業(yè)知識(shí)才能參與的實(shí)踐就距離公民更遙遠(yuǎn)了[8]。這對(duì)參與能力的培養(yǎng)來(lái)說是很致命的。所以，通過增加參與實(shí)踐的機(jī)會(huì)來(lái)培育公民參與能力是十分必要的。

5 結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化建設(shè)是民生工程，而嵌于其中的各項(xiàng)大大小小的政策歸根結(jié)底都是涉及人民群眾切身利益的子系統(tǒng)工程。每一項(xiàng)政策要想征得人民群眾的理解與支持，就必須建立起公民參與機(jī)制，盡管目前我國(guó)的公民參與并未形成完整的制度體系，但是有些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)作為試點(diǎn)正在逐步探索，這將為研究者提供一個(gè)良好的參考范本。公民參與是民主政治發(fā)展的必然過程，也是歷史文明發(fā)展的必然趨勢(shì)。

參考文獻(xiàn)

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