提升電子檔案管理的對(duì)策研究

陳建福

摘 要：本文借鑒國(guó)內(nèi)外對(duì)電子檔案管理的最新理論，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)踐國(guó)情，提出強(qiáng)化電子檔案的風(fēng)險(xiǎn)管理，構(gòu)建電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理體系；同時(shí)梳理規(guī)范電子文件管理流程，形成協(xié)調(diào)順暢的合作共建機(jī)制。在管理方式、設(shè)施設(shè)備支持等方面注重長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，高規(guī)劃、高質(zhì)量，可以實(shí)現(xiàn)電子文件和電子檔案管理水平的跨越式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：電子文件；電子檔案；風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)；信息化

1 強(qiáng)化電子檔案的風(fēng)險(xiǎn)管理

1.1 電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

從電子檔案管理現(xiàn)狀來(lái)看，從電子文件形成之前，即電子文件的生成軟件開始，到電子檔案利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，影響電子檔案管理的風(fēng)險(xiǎn)因素是客觀存在的。這些因素中除了人力不可抗拒的自然災(zāi)害因素之外，還包括保管條件、法規(guī)制度等客觀因素因素，以及工作不規(guī)范、抵觸、懈怠等主觀因素，造成了電子檔案資源的流失和損毀，嚴(yán)重影響其真實(shí)性、完整性、可用性和安全性等。同時(shí)，由于信息技術(shù)的飛速發(fā)展和自然環(huán)境條件的變化，新的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷出現(xiàn)，因此建立電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理模式是非常必要的。

1.2 電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建主體

對(duì)的電子檔案管理實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理，是做好電子檔案工作的客觀要求和必要內(nèi)容。黨委和政府、各級(jí)文件生成和管理參與機(jī)構(gòu)（特別是信息化和電子政務(wù)主管部門、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定和系統(tǒng)開發(fā)部門、檔案部門）、機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員都是風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建主體。電子檔案風(fēng)險(xiǎn)與多個(gè)層次、多個(gè)領(lǐng)域的因素有關(guān)，構(gòu)建電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理體系需要根據(jù)電子文件和電子檔案管理工作的實(shí)際情況和相關(guān)配套工作的實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)一謀劃，需要各相關(guān)部門和社會(huì)力量的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)而構(gòu)筑起全方位的應(yīng)對(duì)體系。

1.3 構(gòu)建電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理體系

應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生為界點(diǎn)，既建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的防止或降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的體系，又建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的降低風(fēng)險(xiǎn)影響減少風(fēng)險(xiǎn)損失的體系。風(fēng)險(xiǎn)前體系。這是電子檔案風(fēng)險(xiǎn)管理體系中最基礎(chǔ)的部分，也是工作細(xì)致程度和復(fù)雜程度最高的部分，其主要包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)防范三大內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：通過(guò)對(duì)自然環(huán)境條件等客觀因素，以及從電子文件的生成之前到電子檔案的利用的產(chǎn)生、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)移等各個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化和監(jiān)測(cè)，結(jié)合電子文件和電子檔案的種類、特點(diǎn)、管理要求等，對(duì)可能造成風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行分析提煉，對(duì)已存在的和可能出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)和總結(jié)歸類。

2 梳理規(guī)范電子文件管理流程

2.1 傳統(tǒng)電子文件管理流程弊端

傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件從形成到被永久保存或永久銷毀的管理流程，是按管理環(huán)節(jié)進(jìn)行分工的，即以“歸檔”為界點(diǎn)，分別由文件生成部門進(jìn)行歸檔前的管理，而由檔案部門（包括機(jī)構(gòu)內(nèi)檔案部門和檔案館）進(jìn)行歸檔后的管理。這種管理環(huán)節(jié)上的分工在一定程度上破壞了文件運(yùn)動(dòng)的連續(xù)性。電子文件具有傳統(tǒng)紙質(zhì)文件沒有的虛擬性、與載體的可分離性、易更改性等特點(diǎn)。因此，必須要加快推進(jìn)電子檔案統(tǒng)一接收、保管和利用工作，同時(shí)在開展這幾項(xiàng)工作之前，要結(jié)合電子文件的特點(diǎn)和實(shí)際，參照外省的做法，對(duì)相關(guān)管理流程進(jìn)行優(yōu)化。

2.2 電子文件管理專業(yè)性和規(guī)范性

電子文件生命周期理論表明，電子文件從形成到永久保存或永久銷毀是一個(gè)不可分裂的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，這一過(guò)程可以根據(jù)電子文件的功能和價(jià)值形態(tài)的變化劃分為若干個(gè)階段，對(duì)不同階段的管理需求應(yīng)該統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)；電子文件生命周期全程的管理和監(jiān)控措施由電子文件管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，因此，電子文件管理活動(dòng)應(yīng)該向前延伸到電子文件管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)階段。文件連續(xù)體理論則“進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)電子文件運(yùn)動(dòng)過(guò)程的整體性、連續(xù)性與集成性，提倡檔案人員提前參與或介入電子文件管理，要求對(duì)電子文件的管理與監(jiān)控在電子文件生成的同時(shí)或之前就開始。”因此，優(yōu)化電子文件管理過(guò)程必須充分利用檔案部門的專業(yè)性和規(guī)范性，“更積極地將文件從生到死、從頭到尾的整個(gè)運(yùn)動(dòng)過(guò)程，全面而又系統(tǒng)地管理起來(lái)?！边@是符合電子文件運(yùn)動(dòng)客觀規(guī)律的。也就是說(shuō)，要保障電子檔案資源的真實(shí)、齊全和完整，必須從對(duì)國(guó)家檔案資源負(fù)責(zé)任高度出發(fā)，切實(shí)采取有效措旌，從根本上保障各級(jí)檔案部門，特別是檔案行政管理部門和綜合檔案館在電子文件生成之初，甚至是電子文件管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)之初開始，在整個(gè)電子文件的運(yùn)動(dòng)過(guò)程中對(duì)電子文件進(jìn)行有效的控制。

2.3 增強(qiáng)電子文件統(tǒng)一管理試點(diǎn)

建議借鑒外省、市經(jīng)驗(yàn)，盡快開展電子文件統(tǒng)一管理試點(diǎn)工作?？蛇x擇系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)較好、電子文件管理有一定基礎(chǔ)的省直單位作為試點(diǎn)，通過(guò)黨政專網(wǎng)平臺(tái)對(duì)所選試點(diǎn)單位所歸檔的電子公文進(jìn)行統(tǒng)一管理，通過(guò)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)、建好標(biāo)準(zhǔn)、做好網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)電子文件的統(tǒng)一、全程、規(guī)范、安全管理。建議穩(wěn)步推進(jìn)電子文件中心建設(shè)，以省、市（州）、縣（市、區(qū)）國(guó)家綜合檔案館為基地，建立起三級(jí)互聯(lián)的電子文件管理中心信息應(yīng)用系統(tǒng)體系，利用電子政務(wù)網(wǎng)相互連通，形成“縱橫”型的框架結(jié)構(gòu)。建立互聯(lián)的電子文件中心信息應(yīng)用系統(tǒng)體系，就是在整體上實(shí)現(xiàn)電子文件的規(guī)范生成、流轉(zhuǎn)交換的管理，統(tǒng)一電子文件流通格式。通過(guò)建立電子文件前端控制機(jī)制，保證電子文件在生成、編輯階段符合相關(guān)規(guī)范，使一份完整的電子文件由足以為其提供憑證價(jià)值的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與背景信息組成，從電子文件產(chǎn)生的源頭保障其的真實(shí)性、完整性與有效性；通過(guò)建立電子文件流轉(zhuǎn)交換系統(tǒng)，在綜合運(yùn)用加密、壓縮、消息認(rèn)證、電子水印、數(shù)字簽名等技術(shù)，對(duì)電子檔案、電子文件的交換、加密、壓縮、簽署、檢索實(shí)現(xiàn)綜合管理。利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)與各機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在辦公自動(dòng)化系統(tǒng)中產(chǎn)生的文件、檔案資源，建立一個(gè)廣域性的電子文件流轉(zhuǎn)交換接口，形成一個(gè)共享的綜合技術(shù)平臺(tái)。

3 形成協(xié)調(diào)順暢的合作共建機(jī)制

總體上講，這主要是指理順電子文件和電子檔案管理主要相關(guān)部門之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)關(guān)于電子文件和電子檔案管理的跨部門溝通與合作，以期消除我國(guó)直線職能式行政組織結(jié)構(gòu)在運(yùn)行中客觀存在的“容易因循守舊，各機(jī)構(gòu)橫向聯(lián)系和協(xié)同不足”的缺點(diǎn)，進(jìn)而協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各方力量共同做好電子文件和電子檔案管理工作。理順電子文件和電子檔案管理各部門之間的關(guān)系，明確各自的職責(zé)，既包括各單位內(nèi)部部門和機(jī)構(gòu)，也包括單位之間。特別是要通過(guò)對(duì)法規(guī)體系的健全，加大對(duì)檔案部門的制度性授權(quán)和事務(wù)性授權(quán)力度，提高檔案部門的工作主動(dòng)性和積極性，保證檔案部門的專業(yè)性在電子文件和電子檔案管理中得到充分發(fā)揮，同時(shí)使其責(zé)任更加細(xì)化和明確，使管理更加方便。在標(biāo)準(zhǔn)方面，要堅(jiān)持“有章先行、無(wú)章緩行”的原則，嚴(yán)格根據(jù)國(guó)家已經(jīng)頒布的標(biāo)準(zhǔn)開展相關(guān)工作。要根據(jù)國(guó)家發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)制定地方性標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)具體執(zhí)行提出要求，但不應(yīng)有超出國(guó)家現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的地方性標(biāo)準(zhǔn)存在。重點(diǎn)是提高貫徹標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量和水平，做到“步步有章可循、件件標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，使的電子文件和電子檔案管理更規(guī)范，成功率更高。

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