“學(xué)黨章黨規(guī)”的歷史回眸與現(xiàn)實(shí)意義

孫雪婷+張卓然

[摘 要]“學(xué)黨章黨規(guī)”是“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育開(kāi)展的基礎(chǔ)之一。我們黨從建黨伊始就不斷制定、修改、完善黨內(nèi)法規(guī)，逐漸形成以黨章為首的比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。在當(dāng)前實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)仍存在不協(xié)調(diào)，不夠“硬”，與國(guó)家法律還需進(jìn)一步銜接等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，取得顯著成果。在“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育中，教育引導(dǎo)黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)，做到四個(gè)“進(jìn)一步”，有利于推動(dòng)黨的作風(fēng)不斷好轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]“兩學(xué)一做”；黨章；黨規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)體系

[中圖分類(lèi)號(hào)] D261.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）11-0034-03

開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，“基礎(chǔ)在學(xué)，關(guān)鍵在做”。“學(xué)黨章黨規(guī)，學(xué)系列講話”就是這次學(xué)習(xí)教育開(kāi)展的基礎(chǔ)。其中，尊崇黨章、遵守黨規(guī)是學(xué)習(xí)教育的基本要求，其目的在于引導(dǎo)黨員自覺(jué)按照黨章要求和黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范自身言行，進(jìn)一步堅(jiān)定理想信念，提高黨性覺(jué)悟，樹(shù)立崇高道德追求，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。

（一）黨章、黨規(guī)的概念及發(fā)展歷程。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章是黨的總章程，是黨的根本大法，對(duì)推進(jìn)黨的工作、加強(qiáng)黨的建設(shè)具有根本性的規(guī)范和指導(dǎo)作用，有“黨內(nèi)憲法”之稱。黨規(guī)有廣義和狹義兩個(gè)范疇，狹義的黨規(guī)特指具有“軟法”性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)；廣義的黨規(guī)除了包括黨內(nèi)法規(guī)外，還包括黨的規(guī)范性文件和黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等?！皟蓪W(xué)一做”學(xué)習(xí)教育方案要求我們認(rèn)真學(xué)習(xí)《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，可見(jiàn)，這里要求學(xué)“黨規(guī)”就是指學(xué)狹義的“黨內(nèi)法規(guī)”，因此本文的探討僅限于這一范圍。我們黨目前對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”最新、最權(quán)威的定義來(lái)自于2013年5月中共中央公開(kāi)發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。該條例總則第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！盵1]這就對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、規(guī)范對(duì)象和表現(xiàn)形式等做了明確規(guī)定。

黨章、黨規(guī)都經(jīng)歷了一個(gè)從制定到不斷修改、發(fā)展、完善的過(guò)程。自中共二大制定通過(guò)黨的第一部黨章后，不同時(shí)期對(duì)黨章進(jìn)行了不同程度的修改完善?，F(xiàn)行黨章是1982年9月黨的十二大通過(guò)的，并在2012年黨的十八大上進(jìn)行了最新修訂。1921年7月，黨的一大制定通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，這是黨的歷史上第一部黨內(nèi)法規(guī)。1938年10月，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上所做的政治報(bào)告中指出，“須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[2]，首次提出了黨內(nèi)法規(guī)的概念。在這次會(huì)議上，劉少奇做了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱。此后，“黨內(nèi)法規(guī)”概念經(jīng)歷了從約定俗成的習(xí)慣性用語(yǔ)向規(guī)范用語(yǔ)的轉(zhuǎn)變。直至1990年，中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，在黨的歷史上首次以正式文件的形式對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行了科學(xué)界定。此后，黨在正式文件中都沿用“黨內(nèi)法規(guī)”的提法。

（二）黨內(nèi)法規(guī)體系的劃分。一是縱向維度。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)有“黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”7種類(lèi)別。根據(jù)它們效力的不同，我們可以將黨內(nèi)法規(guī)劃分為4個(gè)層次。第一，黨章。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸，是黨的根本大法。第二，準(zhǔn)則。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為做出基本規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力僅次于黨章。目前，我們黨只有2部準(zhǔn)則，分別是1980年2月通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和2015年10月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。第三，條例。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出全面規(guī)定。條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中的效力低于準(zhǔn)則。目前我們黨共制定了25部條例，其中最新一部是2016年7月起施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。第四，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。其對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)做出具體規(guī)定。這四類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容最具體，數(shù)量最多，但效力相對(duì)較低。另外，黨內(nèi)法規(guī)按照制定主體的不同，其效力也有高低之分。具體來(lái)說(shuō)，黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)，黨章、準(zhǔn)則、條例只能由中共中央進(jìn)行制定修改，它們的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。而省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)亦不得同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。二是橫向維度。從橫向來(lái)看，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)體系基本涵蓋了黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域，我們可以將黨內(nèi)法規(guī)分為如下幾類(lèi)：第一，綜合性黨內(nèi)法規(guī)，主要指《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》。黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等做出根本規(guī)定，是涵蓋有關(guān)黨所有問(wèn)題的根本性法規(guī)。第二，基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，主要指黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。它們的內(nèi)容圍繞更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，如關(guān)于地方黨委工作方面的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》，關(guān)于黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等。第三，黨的自身建設(shè)各領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)。包括：黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、民主集中制建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)存在的不足。一是黨內(nèi)法規(guī)體系不協(xié)調(diào)。黨內(nèi)雖然形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，但是由于黨內(nèi)法規(guī)制定時(shí)間有先后，世情、國(guó)情、黨情的深刻變化導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不一致日益突出。表現(xiàn)在有的黨內(nèi)法規(guī)同黨章和黨的理論、路線、方針、政策不一致的情況，有的存在滯后于實(shí)踐的發(fā)展和形勢(shì)任務(wù)的需要，有的相互之間交叉重復(fù)甚至沖突。二是黨內(nèi)法規(guī)自身不夠“硬”。長(zhǎng)期以來(lái)，我們習(xí)慣上不把黨內(nèi)法規(guī)視為真正意義上的法律，而將其稱為“軟法”，這固然是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)不能等同于國(guó)家法律，但也從側(cè)面反映出黨內(nèi)法規(guī)的約束力相對(duì)較弱。不可否認(rèn)的是，許多黨內(nèi)法規(guī)過(guò)于抽象，原則性規(guī)定多，配套落實(shí)措施不足，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，容易被鉆空子、打“擦邊球”。長(zhǎng)此以往，造成管黨治黨“失之于寬、失之于松、失之于軟”的問(wèn)題，這與黨內(nèi)法規(guī)自身不“硬”有很大關(guān)系。三是黨內(nèi)法規(guī)制定還需完善。比如，理想化的問(wèn)題，即法規(guī)制定過(guò)程中調(diào)研不夠，制定者希望通過(guò)一項(xiàng)法規(guī)一勞永逸地解決問(wèn)題，結(jié)果往往事與愿違；模式化的問(wèn)題，有些法規(guī)的制定過(guò)程中，制定機(jī)關(guān)缺乏問(wèn)題導(dǎo)向，為制定而制定，解決不了實(shí)際問(wèn)題；碎片化問(wèn)題，有些法規(guī)太專(zhuān)注于細(xì)節(jié)，過(guò)于就事論事，缺乏系統(tǒng)性，結(jié)果反而是幾十份文件管不好一件事；還有部門(mén)化的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在中央各部門(mén)以及省一級(jí)黨委制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)大局意識(shí)不強(qiáng)，計(jì)較部門(mén)和地區(qū)利益，忽略整體利益，嚴(yán)重制約了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和有效性。四是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律還需進(jìn)一步銜接。在實(shí)踐中，一方面可以發(fā)現(xiàn)不少黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在內(nèi)容上有交叉重復(fù)，存在“紀(jì)”、“法”不分的現(xiàn)象。另一方面，由于一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法律意識(shí)和法律概念，隨隨便便就“拍腦袋”決策，主導(dǎo)出臺(tái)一些與法律法規(guī)相矛盾的條款，嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威，讓黨員在法律面前有彈性。

（二）黨的十八大以來(lái)完善黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐。一是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，確保黨內(nèi)法規(guī)落到實(shí)處?？v觀十八大以來(lái)從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，黨中央從作風(fēng)建設(shè)入手，狠抓黨員干部作風(fēng)問(wèn)題?！鞍隧?xiàng)規(guī)定”出臺(tái)以后，黨員干部調(diào)查研究多了，形式主義少了，回家吃飯多了，在外應(yīng)酬少了，工作作風(fēng)、生活作風(fēng)大有改觀，贏得群眾廣泛贊譽(yù)。在作風(fēng)建設(shè)收到明顯成效的同時(shí)，黨中央大力加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決打擊腐敗行為，通過(guò)嚴(yán)格查辦腐敗案件，逐步形成反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)。除了黨的作風(fēng)和廉政紀(jì)律，黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾紀(jì)律等方面的法規(guī)制度也得到了嚴(yán)格落實(shí)。二是高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)。第一，清理黨內(nèi)法規(guī)。黨中央部署開(kāi)展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查并清理。通過(guò)清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問(wèn)題，為黨內(nèi)法規(guī)制度的進(jìn)一步完善奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第二，科學(xué)規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。2013年5月，黨中央發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化提供了制度依據(jù)。同年11月頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，提出“抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”。[3]黨的十八屆四中全會(huì)把形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要內(nèi)容，黨的十八屆五中全會(huì)把依規(guī)治黨和依法治國(guó)相提并論，把依規(guī)治黨提升到前所未有的高度。在科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)下，近年來(lái)《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等50多部黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)修訂出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善。

在上述黨內(nèi)法規(guī)體系不斷發(fā)展完善的基礎(chǔ)上，中央提出“喚醒”黨章黨規(guī)意識(shí)，教育引導(dǎo)黨員學(xué)黨章黨規(guī)，最根本的目的還是為了繼續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。誠(chéng)然，改革開(kāi)放以來(lái)，黨帶領(lǐng)全國(guó)人民取得了舉世矚目的建設(shè)成就，但黨的建設(shè)一些問(wèn)題也凸現(xiàn)出來(lái)。早在上世紀(jì)80年代，鄧小平、陳云等老一輩革命家就不斷強(qiáng)調(diào)要抓黨的建設(shè)，深懷憂慮地指出我們這個(gè)黨“不抓不行了”。[4]三十多年來(lái)黨開(kāi)展了多次全黨范圍的集中教育活動(dòng)，在法規(guī)制度建設(shè)、反腐敗斗爭(zhēng)等方面取得了很大成績(jī)，但是一些人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問(wèn)題仍然沒(méi)有妥善解決。

要做到持之以恒加強(qiáng)黨的建設(shè)，使黨的作風(fēng)全面好起來(lái)，更根本的舉措是要做好兩方面工作：一是從外部約束黨員干部的行為，依法依規(guī)從嚴(yán)治黨；二是從內(nèi)在塑造黨員干部的價(jià)值觀念，教育引導(dǎo)黨員堅(jiān)定理想信念，樹(shù)立崇高道德追求，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。這兩個(gè)方面正是“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育以尊崇黨章、遵守黨規(guī)為基本要求的題中之意。因此，學(xué)黨章黨規(guī)的重要作用就在于引導(dǎo)廣大黨員干部達(dá)到這兩方面要求，從而推動(dòng)黨的作風(fēng)不斷好轉(zhuǎn)，為黨在思想上政治上行動(dòng)上的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一夯實(shí)基礎(chǔ)，提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證。具體來(lái)說(shuō)，我們將學(xué)黨章黨規(guī)的重要作用概括為四個(gè)“進(jìn)一步”：第一，進(jìn)一步堅(jiān)定理想信念，提高黨性覺(jué)悟。深入開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，就是為了著力解決一些黨員理想信念模糊動(dòng)搖的問(wèn)題。學(xué)黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員強(qiáng)化政治意識(shí)，保持政治本色，把理想信念時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)為行動(dòng)的力量，在具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)中“干在實(shí)處，走在前列”。第二，進(jìn)一步增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，堅(jiān)定正確政治方向。深入開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，就是為了著力解決一些黨員的意識(shí)淡化的問(wèn)題。學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員有針對(duì)性地改掉這些問(wèn)題，堅(jiān)定自覺(jué)地在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央保持高度一致，經(jīng)常主動(dòng)向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，做政治上的明白人。第三，進(jìn)一步樹(shù)立清風(fēng)正氣，嚴(yán)守政治紀(jì)律政治規(guī)矩。深入開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，就是為了著力解決一些黨員道德行為不端的問(wèn)題。學(xué)黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員干部從焦裕祿、李保國(guó)等正面典型的事跡中受到激勵(lì)，從周永康、薄熙來(lái)、徐才厚、郭伯雄、令計(jì)劃等違紀(jì)違法案件中受到警示教育，進(jìn)而自覺(jué)加強(qiáng)黨性鍛煉和道德修養(yǎng)，筑牢拒腐防變的防線，從而推動(dòng)黨的作風(fēng)不斷好轉(zhuǎn)。第四，進(jìn)一步強(qiáng)化宗旨觀念，勇于擔(dān)當(dāng)作為，在生產(chǎn)、工作、學(xué)習(xí)和社會(huì)生活中起先鋒模范作用。深入開(kāi)展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，一方面是為了著力解決一些黨員宗旨觀念淡薄的問(wèn)題，另一方面，也是為了著力解決一些黨員精神不振的問(wèn)題。學(xué)黨章黨規(guī)，有利于廣大黨員踐行黨的宗旨，保持公仆情懷，始終牢記全心全意為人民服務(wù)，始終保持干事創(chuàng)業(yè)、開(kāi)拓進(jìn)取的精氣神，平常時(shí)候看得出來(lái)，關(guān)鍵時(shí)刻沖得上去，在“十三五”規(guī)劃開(kāi)局起步、決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)中奮發(fā)有為、建功立業(yè)。

參考文獻(xiàn)

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[4]鄧小平.第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的當(dāng)務(wù)之急[A].鄧小平文選（第三卷）[M].人民出版社，1993：314.

作者孫雪婷系天津工業(yè)大學(xué)助教，張卓然系中央黨史研究室第二研究部副主任科員

責(zé)任編輯：劉 捷