地方國庫現(xiàn)金管理模式探討與實(shí)現(xiàn)途徑

李永　羅萬金　張令奇

摘要：本文在分析地方國庫現(xiàn)金管理起源的基礎(chǔ)上，對發(fā)達(dá)國家開展地方國庫現(xiàn)金管理兩種模式進(jìn)行了對比分析，探討了我國省本級以下開展國庫現(xiàn)金管理的模式選擇和操作工具旨在為地方開展國庫現(xiàn)金管理工作提供有益參考。

關(guān)鍵詞：國庫現(xiàn)金 管理模式 實(shí)現(xiàn)途徑

國庫現(xiàn)金是指納入國庫管理且暫未實(shí)現(xiàn)支付的財(cái)政預(yù)算資金，它不僅包括各級財(cái)政部門存放在同級人民銀行金庫的存款（國庫存款），也包括國庫將財(cái)政資金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行形成的存款和國庫利用財(cái)政預(yù)算資金購買的金融工具等。國庫現(xiàn)金管理是指在確保國庫現(xiàn)金支出需要的前提下，按照安全性、流動(dòng)性、收益性的原則，有效方式利用國庫現(xiàn)金，優(yōu)化政府財(cái)務(wù)狀況，提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化、現(xiàn)金運(yùn)用收益最大化的一系列國庫資金管理活動(dòng)。

國庫現(xiàn)金管理分為兩個(gè)層面，即中央國庫現(xiàn)金管理和地方國庫現(xiàn)金管理。我國中央國庫現(xiàn)金管理在2006年5月已經(jīng)啟動(dòng)，截至2015年6月底，共實(shí)施定期存款操作82期，累計(jì)投放資金33496億元；收回定期存款操作77期，累計(jì)收回資金31196億元，實(shí)現(xiàn)收益共計(jì)593億元。2014年底，財(cái)政部、中國人民銀行印發(fā)了《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，并于2015年2月批準(zhǔn)上海、北京、深圳、廣東、黑龍江和湖北六地試點(diǎn)開展地方國庫現(xiàn)金管理。當(dāng)年共實(shí)施操作32期，實(shí)現(xiàn)利息收益31.5億元。

一、地方國庫現(xiàn)金管理的緣起：國庫資金閑置情況嚴(yán)重

（一）財(cái)政管理體制改革直接推動(dòng)國庫庫存高位運(yùn)行

一是國庫集中支付改革直接推動(dòng)。我國于2001年開始推行的國庫集中收付制度改革，使以前大量分散、沉淀于預(yù)算單位的預(yù)算資金集中到國庫單一賬戶，推動(dòng)國庫庫存總體上呈高位運(yùn)行，且逐年以較快的速度持續(xù)向上攀升。二是預(yù)算外資金管理制度改革進(jìn)一步增加財(cái)政庫款。1986年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理的步伐明顯加快。2007年，將國有土地出讓金收入納入預(yù)算管理，大大增加了國庫庫存資金余額。2011年1月1日起，除教育收費(fèi)外，將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理。預(yù)算外資金納入預(yù)算管理步伐的加快，使國庫單一賬戶體系匯集的資金進(jìn)一步增多，引起了國庫庫款增長。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)則是形成存量財(cái)政資金的另一個(gè)原因

我國部門預(yù)算采用“基數(shù)法”，年初財(cái)政部要求各部門上報(bào)預(yù)算時(shí)，不是依據(jù)客觀需求，而是在既定基數(shù)上增加，預(yù)算部門在利益博弈中，對財(cái)政資金的切割和無效支配問題較為突出。一方面，部門事業(yè)發(fā)展缺乏中長期規(guī)劃，項(xiàng)目論證不充分，“二次分配”、“資金等項(xiàng)目”等問題突出。另一方面，部門利益固化，重資金爭取，輕預(yù)算執(zhí)行；重項(xiàng)目安排，輕資金績效，一些項(xiàng)目立項(xiàng)后未如期開工，而資金已下達(dá)到地方，資金未及時(shí)撥付，有些項(xiàng)目時(shí)間跨度長，資金按進(jìn)度撥付，形成跨年度資金結(jié)余?；蚴窃趫?zhí)行過程中由于特殊原因，如項(xiàng)目評審、政府采購合規(guī)性審查等問題，資金撥不出去，造成資金的結(jié)余。

（三）中央撥付給地方的部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付層層結(jié)存

以2015年甘肅省審計(jì)結(jié)果為例，4個(gè)市州5個(gè)縣區(qū)上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金29.96億元，5個(gè)市州12個(gè)縣區(qū)未及時(shí)撥付使用專項(xiàng)48.26億元，5個(gè)市州11個(gè)縣區(qū)未清理收回未來款項(xiàng)24.56億元。2個(gè)市州4個(gè)縣區(qū)4.67億元財(cái)政存量資金形成二次沉淀。

二、地方國庫現(xiàn)金管理的國際經(jīng)驗(yàn)比較：分權(quán)型與集權(quán)型

分權(quán)型，是指中央和地方政府各自負(fù)責(zé)自己的國庫現(xiàn)金管理。在美國，各州政府的現(xiàn)金管理與聯(lián)邦政府的現(xiàn)金管理有很大不同，各州政府可以采取商業(yè)銀行存款、貨幣市場運(yùn)作等多種方式進(jìn)行現(xiàn)金管理。在英國，地方政府可以自由地投資盈余現(xiàn)金，還可以獲取來自中央政府的長期借款。在澳大利亞，財(cái)務(wù)管理辦公室負(fù)責(zé)管理中央政府的現(xiàn)金管理，州政府作為獨(dú)立的實(shí)體，擁有自己的財(cái)源以及相應(yīng)的責(zé)任，各州政府的國庫現(xiàn)金管理由國庫公司負(fù)責(zé)。

集權(quán)型，是指國庫現(xiàn)金管理的權(quán)限集中到中央政府，地方政府不能根據(jù)自身情況進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理。法國實(shí)行中央集權(quán)制的政治體制，國庫現(xiàn)金管理不僅包括中央政府的國庫現(xiàn)金，而且包括地方政府的國庫現(xiàn)金，決策權(quán)完全在財(cái)政部。在德國，聯(lián)邦政府和地方政府都設(shè)立了現(xiàn)金管理辦公室，每個(gè)營業(yè)日終了，各州現(xiàn)金管理辦公室的資金余額都要匯到聯(lián)邦賬戶，各州現(xiàn)金管理辦公室所需支付的款項(xiàng)也要從聯(lián)邦現(xiàn)金管理辦公室調(diào)撥，而當(dāng)聯(lián)邦現(xiàn)金管理辦公室資金有盈余時(shí)，盈余資金即轉(zhuǎn)到財(cái)政部在聯(lián)邦銀行支付系統(tǒng)開立的賬戶中，在隔夜市場上進(jìn)行投資。

總體上說，分權(quán)型具有有利于發(fā)揮地方政府的積極性、節(jié)約交易成本等優(yōu)勢，但也具有抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、投機(jī)沖動(dòng)強(qiáng)、監(jiān)督管理薄弱等不足；集權(quán)型則具有便于風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理、便于宏觀調(diào)控、便于公共政策的協(xié)調(diào)與實(shí)施等優(yōu)勢，但也具有交易成本高昂、對地方政府難以形成合理的激勵(lì)約束機(jī)制等劣勢。國際貨幣基金組織的一份工作報(bào)告顯示，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家一般采取高度集中化的國庫體系，地方國庫現(xiàn)金管理傾向于集權(quán)型；發(fā)達(dá)國家國庫體系總體的集中化程度很低，地方國庫現(xiàn)金管理更傾向于分權(quán)型。當(dāng)然，在實(shí)際的運(yùn)用過程中，可以將兩種類型在某種程度上結(jié)合，這將更有利于調(diào)適不同地區(qū)、不同情況下的具體需要。

三、我國地方國庫現(xiàn)金管理的模式選擇：中央管理框架下的省級集中

由于我國地方政府層級較多、數(shù)量龐大，集權(quán)型模式將增加管理難度、降低操作效率。而分權(quán)型操作又會(huì)加大地方政府高風(fēng)險(xiǎn)投資和過度舉債沖動(dòng)。因此，我國可以選擇中央管理框架下的省級集中模式，來開展地方國庫現(xiàn)金管理，既可以實(shí)現(xiàn)地方國庫現(xiàn)金管理與政府債務(wù)管理、貨幣政策執(zhí)行的有效銜接，也符合現(xiàn)階段我國地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)和政府債務(wù)發(fā)行操作主體都限于省級政府的實(shí)際。

首先，以省為單位測算轄內(nèi)最佳庫底資金和可營運(yùn)現(xiàn)金規(guī)模，上報(bào)財(cái)政部；其次，財(cái)政部協(xié)調(diào)人總行，依據(jù)宏觀政策需要契合各時(shí)段央行基礎(chǔ)貨幣投放、可營運(yùn)國庫現(xiàn)金總規(guī)模；第三，財(cái)政部分省下達(dá)不同時(shí)段的國庫現(xiàn)金營運(yùn)額指導(dǎo)計(jì)劃，省級財(cái)政部門亦可據(jù)此下達(dá)各地市的指導(dǎo)計(jì)劃；第四，財(cái)政部和中央銀行加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，保證信息及時(shí)公開、對稱透明，并按照宏觀政策的變化情況，及時(shí)調(diào)整實(shí)施方案，央行還可視情況利用公開市場操作熨平基礎(chǔ)貨幣投放量，操控貨幣政策中介目標(biāo)，確保貨幣供應(yīng)總量在政策允許范圍波動(dòng)，引導(dǎo)市場利率預(yù)期，維護(hù)幣值穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

四、地方國庫現(xiàn)金管理操作方式：投融資工具的選擇與優(yōu)化

（一）投資工具的選擇

一是商業(yè)銀行定期存款。這種模式是中央國庫現(xiàn)金管理所采取的主要模式，對地方國庫現(xiàn)金管理而言有較強(qiáng)的借鑒意義，其主要運(yùn)作方法是在科學(xué)測算最佳庫底資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，超過最低安全額的資金轉(zhuǎn)存到商業(yè)銀行。二是買回國債。是指運(yùn)用暫時(shí)閑置部分的地方國庫現(xiàn)金從金融市場上贖回一些剩余期限較短且流動(dòng)性較差的國債，或予以注銷或持有至到期。地方政府可以提前兌付市場上成本較高且流動(dòng)性較弱的國債，也可以在財(cái)政盈余年度提前贖回部分國債。贖回國債操作由財(cái)政部門通過公開招標(biāo)的方式面向記賬式國債承銷團(tuán)公開進(jìn)行，目前是國際上普遍采用的另一種主要投資工具。三是委托中央部門進(jìn)入貨幣市場進(jìn)行短期投資。建議由財(cái)政部、人民銀行總行代理地方進(jìn)入貨幣市場進(jìn)行短期投資。具體操作上，可在人民銀行中央庫與地方庫之間開設(shè)往來賬戶，由中央庫集中代為進(jìn)行短期投資，并按事前約定比例劃分收益歸屬。

（二）融資工具的選擇

一是國債回購。指國債持有者在賣出國債的同時(shí)與國債購買者簽訂協(xié)議，約定于未來某日期再以事先約定的價(jià)格買回相等數(shù)量的同品種國債的操作行為。當(dāng)回購協(xié)議簽訂后，國債持有人就可以通過出售國債來換取即時(shí)可用的資金，回購協(xié)議期滿后再用回購資金進(jìn)行相反的操作。二是短期國債。是指政府以債務(wù)者身份承擔(dān)到期償付本息且期限在1年期以下的債務(wù)憑證。其期限結(jié)構(gòu)一般為1個(gè)月、3個(gè)月、6個(gè)月、9個(gè)月和12個(gè)月，且發(fā)行時(shí)間與頻率較為固定，是目前各國應(yīng)用較為普遍的一種主要融資工具。三是現(xiàn)金債券。其與一般短期國債的區(qū)別主要在于現(xiàn)金債券的期限相對更短，通常為一個(gè)月以內(nèi)，且發(fā)行方式和條件等也更為靈活，多用于臨時(shí)性國庫資金頭寸不足。從國際慣例看，美國等發(fā)達(dá)國家廣泛使用此工具，期限在1—15天之間不等。四是建立國庫支票制度，推行可跨行、異地通兌轉(zhuǎn)讓的國庫支票作為國庫現(xiàn)金管理操作工具，采用風(fēng)險(xiǎn)組合的投資方式，實(shí)現(xiàn)安全前提下的更好經(jīng)濟(jì)效益。

五、地方國庫現(xiàn)金管理的優(yōu)化途徑：完善政策及其配套措施

（一）建立健全國庫現(xiàn)金管理制度體系

地方國庫現(xiàn)金管理有其特殊性，其制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)應(yīng)放在現(xiàn)金管理的具體操作規(guī)范上，尤其是現(xiàn)金余額投資規(guī)范上，主要體現(xiàn)在投資方向約束、投資比例約束、投資工具約束、投資代理人約束等方面。具體來講，投資方向約束是對可能開展的短期投資、固定收益投資、不動(dòng)產(chǎn)、公司股票以及其他資產(chǎn)投資等方向做出的具體規(guī)定。投資比例約束，是指對不同投資項(xiàng)目在總投資額度中所占比重的具體規(guī)定。投資工具約束，是指對不同投資工具如中央政府債券、地方政府債券、國外政府債券、儲(chǔ)蓄單據(jù)、公司債券、回購協(xié)議、貨幣基金等在品種及額度或比例上做出的具體規(guī)定。投資代理人約束，是對投資操作行為及其過程做出的具體規(guī)定。

（二）建立并完善國庫現(xiàn)金流預(yù)測機(jī)制

加強(qiáng)人民銀行與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等部門的溝通協(xié)調(diào)及信息共享，建立多部門共同參與的地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測機(jī)制，為實(shí)施科學(xué)、精細(xì)的地方國庫現(xiàn)金管理做好基礎(chǔ)性工作。完善國庫現(xiàn)金流量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高國庫現(xiàn)金收支流預(yù)測的準(zhǔn)確性，提高控制國庫庫存余額的能力，使國庫現(xiàn)金余額能夠保持一個(gè)基本恒定的量，使中央銀行通過公開市場執(zhí)行貨幣政策操作時(shí)不必再考慮國庫現(xiàn)金余額可能的波動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)金融市場的透明化和貨幣政策的獨(dú)立性。

（三）完善地方國庫現(xiàn)金管理工具和手段

開發(fā)地方國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)，為地方國庫現(xiàn)金管理提供操作管理平臺等。改善國債市場結(jié)構(gòu)，加大短期國債發(fā)行力度，創(chuàng)新國債流通轉(zhuǎn)讓方式，培育富有流動(dòng)性的國債市場，增加貨幣政策操作工具。改進(jìn)國庫現(xiàn)金擔(dān)保品管理模式，進(jìn)一步放寬對擔(dān)保品種類的限制，將政策性金融債等準(zhǔn)主權(quán)類債券以及高信譽(yù)評級的債券納入國庫現(xiàn)金管理擔(dān)保品范圍，提高商業(yè)銀行的參與積極性。進(jìn)一步完善運(yùn)作機(jī)制，在商業(yè)銀行定期存款、買回國債方式基礎(chǔ)上增加國債回購和逆回購、同業(yè)拆借等短期投資工具。

（四）進(jìn)一步完善政府預(yù)算管理體系。

繼續(xù)深化國庫單一賬戶改革，清理整頓財(cái)政專戶，將所有財(cái)政性資金全部納入國庫單一賬戶管理。規(guī)范預(yù)算分配機(jī)制，細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，提高年初預(yù)算到位率，對項(xiàng)目支出和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，長計(jì)劃、短安排。全面推進(jìn)部門綜合預(yù)算改革，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算約束，促進(jìn)預(yù)算公開透明，降低國庫現(xiàn)金波動(dòng)對貨幣政策的影響。

（五）強(qiáng)化對地方國庫現(xiàn)金運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)防控

建立國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)，對國庫現(xiàn)金管理情況進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)分析，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中處理、資源優(yōu)化配置、信息共享和安全措施到位等管理目標(biāo)。建立嚴(yán)密高效的國庫資金監(jiān)管體系，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行全過程監(jiān)督，嚴(yán)格控制地方國庫現(xiàn)金管理操作方式及質(zhì)押等各項(xiàng)要求，切實(shí)防范各類違約風(fēng)險(xiǎn)。建立國庫資金風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)銀行信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)部門間的協(xié)作與溝通，確保國庫資金安全。

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（李永，1967年生，中國人民銀行定西市中心支行經(jīng)濟(jì)師。研究方向：金融管理。羅萬金，1966年生，中國人民銀行定西市中心支行經(jīng)濟(jì)師。研究方向：金融會(huì)計(jì)。張令奇，1970年生，中國人民銀行通渭縣支行經(jīng)濟(jì)師。研究方向：金融管理）