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    “分稅制改革”與土地財(cái)政——一個(gè)文獻(xiàn)綜述

    2016-11-07 02:00:37閆富雄
    財(cái)會(huì)學(xué)習(xí) 2016年20期
    關(guān)鍵詞:分稅制分權(quán)財(cái)政

    文/閆富雄

    “分稅制改革”與土地財(cái)政——一個(gè)文獻(xiàn)綜述

    文/閆富雄

    1994年的分稅制改革,集“財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)”于一身,財(cái)政分權(quán)形成了財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放、地方財(cái)政收支存在巨大缺口的事實(shí);政治集權(quán)又促成了各地方官員的“晉升競標(biāo)賽”,進(jìn)而促成了地方政府通過經(jīng)營土地來彌補(bǔ)財(cái)政并實(shí)現(xiàn)晉升的執(zhí)政理念,這進(jìn)一步擴(kuò)大了土地財(cái)政規(guī)模。

    分稅制改革;財(cái)政分權(quán);政治集權(quán);土地財(cái)政

    一、分稅制改革回顧

    (一)分稅制改革實(shí)施過程

    改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)變,也正得益于此,以“放權(quán)讓利”為基本特征的改革開放促成了我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,其中財(cái)政體制改革功不可沒。1979年開始的“財(cái)政包干”這一舉措,極大激發(fā)了地方政府改革、創(chuàng)新的積極性,但也造成了國家財(cái)政捉襟見肘、中央財(cái)政收入薄弱、財(cái)政秩序混亂的現(xiàn)象(吳敬鏈,2005)。為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象,“分稅制改革”應(yīng)運(yùn)而生,業(yè)界稱為第三次財(cái)政分權(quán)改革。

    (二)“分稅制改革”的特征

    建國以來,在1958年的財(cái)政體制改革和“財(cái)政包干”背景下,地方政府稅收豐裕、財(cái)源穩(wěn)定,充分分享到了經(jīng)濟(jì)增長的成果,發(fā)展經(jīng)濟(jì)的信心也得到了前所未有的激勵(lì)。但分稅制改革的實(shí)施,降低了地方政府的財(cái)源、稅源,不僅改變了過去“地方富”的財(cái)政狀態(tài),而且事權(quán)逐級(jí)下放,加大了地方政府的支出規(guī)模,造成了財(cái)政收支的不平衡,地方財(cái)政開始入不敷出,政府不得不尋求新的收入來源。與此同時(shí),政治集權(quán)制度成為了這一行為的又一激勵(lì):中央政府有權(quán)通過政績考核制度決定地方官員的任免和晉升。Li and Zhou(2005)的研究結(jié)果證實(shí)了這個(gè)觀點(diǎn),這也就導(dǎo)致了地方官員執(zhí)政努力的扭曲,他們將競相“競次”,壓低工業(yè)用地價(jià)格,以此作為吸引制造業(yè)項(xiàng)目投資的主要籌碼,以增加政績,換取自己政治晉升。由此來看,財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)是影響土地財(cái)政的兩大主力,本文將這兩個(gè)視角出發(fā),梳理兩者對我國土地財(cái)政的作用機(jī)制。

    二、財(cái)政分權(quán)對“土地財(cái)政”的影響

    分稅制改革強(qiáng)化了中央對全國稅收的控制,削弱了地方政府的自主權(quán),從而給予了地方政府實(shí)施土地財(cái)政的財(cái)政激勵(lì),具體來看:

    (一)分稅制改革削弱了地方政府的財(cái)政收支自主權(quán)和分配自主權(quán)

    從財(cái)政稅收收支自主權(quán)來看,分稅制改革的實(shí)施,使得地方政府開征稅種權(quán)力、決定稅率的權(quán)利被限制了,并且預(yù)算內(nèi)收入的運(yùn)用被中央政府制定了嚴(yán)格的具體規(guī)定,同時(shí)我國地方政府的財(cái)政支出權(quán)力也十分有限,面對大型項(xiàng)目的建設(shè),地方政府往往需要承擔(dān)資金配套義務(wù),因此,就造成了地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱帶來的財(cái)政壓力,而地方政府之所以愿意接受這一壓力,原因之一就是看到了自己可以掌控的“第二財(cái)政” ——土地出讓收入(周振華,1999)。

    從財(cái)政稅收分配自主性來看,一方面,分稅制改革建立了國稅和地稅兩個(gè)系統(tǒng),改變了以往的稅收體系,實(shí)行垂直化管理。大大削弱了前一財(cái)政時(shí)期出現(xiàn)的地方權(quán)利,即地方政府運(yùn)用稅收管理經(jīng)濟(jì)的能力(周飛舟,2010)。分稅制改革后,在支持本地企業(yè)發(fā)展和吸引外來資本上,地方政府所運(yùn)用的稅收手段得到了限制,所能使用的也就僅限于地方所分成的部分企業(yè)所得稅(陶然等,2009)。另一方面,1994年我國將稅種重新劃分為中央獨(dú)享稅、中央-地方共享稅和地方獨(dú)享稅三種,根據(jù)新稅種的特點(diǎn),中央稅收收入得到了提高,因?yàn)槎愒捶€(wěn)定、集中的全歸中央,而地方稅收收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征收難度大、征收成本高,因此地方財(cái)政收入將視征收情況的不同而不同,處于不穩(wěn)定的狀態(tài),因此,地方政府不得不通過土地渠道擴(kuò)大財(cái)政收入規(guī)模。

    (二)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付未能緩解地方政府財(cái)政壓力

    1994年分稅制改革后,地方政府財(cái)政支出劇增,財(cái)政赤字長期困擾著地方執(zhí)政者,財(cái)政赤字規(guī)模逐年增加。為了彌補(bǔ)地方的財(cái)政缺口,中央政府煞費(fèi)苦心,試圖通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來緩和這一現(xiàn)狀。但是,由于轉(zhuǎn)移支付中一般轉(zhuǎn)移性支付比重低于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,加之缺乏監(jiān)管的轉(zhuǎn)移支付制度,導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入仍然不穩(wěn)定,中央轉(zhuǎn)移支付仍然難以平衡地方政府財(cái)政缺口(黃佩華,2003)。因此,在轉(zhuǎn)移支付并不能解決地方政府財(cái)政壓力的情況下,地方政府只能通過預(yù)算外收入緩解財(cái)政壓力。而土地出讓收益成為了預(yù)算外收入當(dāng)仁不讓的首選,地方政府紛紛通過設(shè)立城市土地儲(chǔ)備中心,壟斷土地出讓市場,運(yùn)用“招拍掛”等手段,高價(jià)成交土地,以最大化土地出讓收入,來增加地方財(cái)政收入(周飛舟,2007)。

    結(jié)論:分權(quán)程度越高,地方財(cái)政就越依賴土地財(cái)政,其土地出讓價(jià)格也就越高。

    三、政治集權(quán)對對“土地財(cái)政”的影響

    改革開放后,經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為了國家工作中心,地區(qū)GDP增長率、城鄉(xiāng)居民收入及增長指標(biāo)作為黨管干部的主要考核指標(biāo)(許鳳麗,2011),在這些指標(biāo)中,GDP因其特殊的指標(biāo)優(yōu)勢,成為反映干部績效的最受歡迎的統(tǒng)計(jì)量,因此,地方政府就會(huì)通過財(cái)政、土地等可支配資源來促進(jìn)GDP增長,以實(shí)現(xiàn)政治晉升目標(biāo)。

    由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn),要推動(dòng)GDP的快速有效增長,就要想辦法發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè),尤其更倚重第二產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)。因此,地方政府將調(diào)動(dòng)各種資源、集中力量發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。而近年來,隨著城市用地規(guī)模的擴(kuò)大、土地價(jià)格的上升,土地財(cái)政為地方城市的發(fā)展注入了大量的活力,(劉守英等,2005)。地方政府通過土地出讓來謀求財(cái)政收入、推動(dòng)城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施完善、改善人居環(huán)境,進(jìn)而再吸引企業(yè)投資,做大、做強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè),構(gòu)成了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。但是,就我國產(chǎn)業(yè)特征而言,商服、住宅用地和工業(yè)用地性質(zhì)完全不同,在特定區(qū)域,服務(wù)業(yè)具有其特定的消費(fèi)體,區(qū)域間難以流動(dòng),投資者可以隨意提高地價(jià)、房價(jià),最后都是當(dāng)?shù)叵M(fèi)者買單。而工業(yè)部門選址靈活,容易進(jìn)行生產(chǎn)區(qū)位的調(diào)整,這其中更看重生產(chǎn)成本,因此,理性工業(yè)投資者必然選擇成本最低的區(qū)域進(jìn)行投資(陶然,2009)。地方政府競相廉價(jià)出讓土地,用于吸引制造業(yè)投資(張莉,2011)。而我國偏向GDP的政績考核體制更加強(qiáng)化了這一行為,地方政府一方面壓低工業(yè)用地價(jià)格來吸引資本,另一方面抬高第三產(chǎn)業(yè)用地價(jià)格,獲取財(cái)政收入(李永樂,2010)。

    結(jié)論:政治集權(quán)下地方政府晉升競標(biāo)賽越激烈,二、三產(chǎn)業(yè)用地價(jià)格剪刀差越大,地方政府則越倚重土地財(cái)政。

    四、總結(jié)及簡單評(píng)述

    綜上所述,財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)相結(jié)合的“中國特色”的分權(quán)體制成為觀察改革后中國經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要因素。1994年分稅制改革后,由于地方政府爭奪制造業(yè)投資的稅收工具日益縮減,因此地方政府的興趣從“財(cái)政承包”時(shí)期的“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營土地”, 依靠土地出讓實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入和政治晉升目標(biāo)。

    [1]陶然,陸曦,蘇福兵,汪暉.地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌:財(cái)政激勵(lì)和發(fā)展模式反思[J].經(jīng)濟(jì)研究,2009(07).

    [2]蔡昉.被世界關(guān)注的中國農(nóng)民工——論中國特色的深度城市化[J].國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2010(02).

    [3]沈坤榮,付文林.稅收競爭、地區(qū)博弈及其增長績效[J].經(jīng)濟(jì)研究,2006(06).

    [4]薛慧光.中國式分權(quán)對地方政府土地出讓行為的影響研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué),2012.

    [5]張晏,龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長[J].經(jīng)濟(jì)學(xué) (季刊),2005,5(01).

    (作者單位:安徽科技學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院)

    上接(第60頁)

    現(xiàn)金流入:工程款,專項(xiàng)借款,自行籌集。分公司不能統(tǒng)籌其他資金對其投入。

    現(xiàn)金流出:工程支出,上交分公司利潤資金,歸還借款。

    (2)分公司

    現(xiàn)金流入:項(xiàng)目每筆工程款上交責(zé)任書利潤。

    現(xiàn)金流出:分公司機(jī)構(gòu)費(fèi)用,上交公司利潤。

    (3)總部

    現(xiàn)金流入:外部融資,分公司上交年度利潤資金。

    現(xiàn)金流出:總部機(jī)構(gòu)費(fèi)用,所得稅,股東分紅,歸還借款。

    過渡期的處理:明確新老項(xiàng)目,嚴(yán)格劃斷新老項(xiàng)目資金,通過幾年過渡,老項(xiàng)目逐漸完結(jié),所有項(xiàng)目按新的資金管理制度操作。過渡期,分公司按現(xiàn)有模式運(yùn)行老項(xiàng)目的資金管理,同時(shí)按計(jì)劃逐步歸還欠總部借款。

    2.深化資金資源市場化配置,提高資金的效率和效益

    (1)申請。根據(jù)項(xiàng)目承接時(shí)的資金策劃,由項(xiàng)目部通過分公司向公司申報(bào)借款計(jì)劃。

    (2)評(píng)估。公司通過對工程項(xiàng)目拆借評(píng)級(jí),決定是否借款。根據(jù)評(píng)級(jí)打分,以社會(huì)利率為參考,實(shí)行差別化利率,利率接近市場。

    (3)放款。公司與分公司和項(xiàng)目部簽訂借款合同,明確借款額度、利率、時(shí)間表和拆借品種。

    3.探索建立資金管理和利用的新模式,推動(dòng)調(diào)整結(jié)構(gòu)

    主要指傳統(tǒng)工程項(xiàng)目之外的房地產(chǎn)開發(fā)、“施工-地產(chǎn)”、墊資回報(bào)等。

    4.強(qiáng)化管控與監(jiān)督,促進(jìn)分公司職能轉(zhuǎn)變

    分公司由過去主導(dǎo)資金的籌集和使用,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃和監(jiān)督。完善項(xiàng)目資金策劃管理,監(jiān)督檢查資金收支情況,監(jiān)控項(xiàng)目資金流向、流量的合理性與合法性,防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

    (三)改革進(jìn)度

    1.深圳地區(qū)以責(zé)任考核項(xiàng)目為主的單位,條件一旦成熟,立即實(shí)施。

    2.以責(zé)任承包項(xiàng)目為主的單位,已按照這種方式運(yùn)作單位,進(jìn)一步規(guī)范;未按此運(yùn)作單位立即實(shí)施。

    3.外區(qū)單位

    第一方案是隨深圳地區(qū)一起實(shí)施;第二方案是根據(jù)深圳地區(qū)實(shí)施情況,分單位逐步實(shí)施。

    [1]商艷芳.建筑施工企業(yè)資金管理的問題及對策探討[J].財(cái)經(jīng)界,2014,02:100-101.

    [2]劉兆陽.淺析如何加強(qiáng)建筑施工企業(yè)資金管理[J].金融經(jīng)濟(jì),2013,04:135-137.

    (作者單位:中國華西企業(yè)有限公司)

    本論文為安徽科技學(xué)院校級(jí)課題:“分權(quán)式改革引致的區(qū)域競爭對土地城市化的影響研究”(SRC2014361)的階段性成果。

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