市民化進(jìn)程中農(nóng)民工可行能力貧困及其治理

程廣鑫，楊嬌嬌

(德州學(xué)院 歷史與社會(huì)管理學(xué)院，山東 德州 253023)

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市民化進(jìn)程中農(nóng)民工可行能力貧困及其治理

程廣鑫，楊嬌嬌

(德州學(xué)院 歷史與社會(huì)管理學(xué)院，山東 德州 253023)

城市化進(jìn)程的發(fā)展取決于農(nóng)民工融入城市的方式、速度及效果。當(dāng)前的戶籍制度及其衍生出的社會(huì)保障制度、政治參與制度影響農(nóng)民工的可行能力，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)利貧困，阻礙農(nóng)民工向市民的順利轉(zhuǎn)變。對(duì)此，要建立以戶籍制度改革為核心，優(yōu)化政治參與、完善社會(huì)保障的治理路徑，以提高農(nóng)民工的可行能力，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

農(nóng)民工；市民化；可行能力；治理路徑

在2015年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出：城市的核心是人，以人為本是新型城市化的本質(zhì)要求。如何做到新型城市化發(fā)展理念由以物為主轉(zhuǎn)向以人為本，是推進(jìn)“人的城市化”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折[1]。農(nóng)民到流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工、農(nóng)民工到新市民，是我國(guó)農(nóng)民工市民化的全過(guò)程。改革開(kāi)放后，大量農(nóng)民進(jìn)入城市從事非農(nóng)業(yè)工作，其職業(yè)、地域、身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，日益龐大的農(nóng)民工群體形成。2015年農(nóng)民工總量為2.77億人，但由于城市戶籍限制、城市公共服務(wù)建設(shè)滯后、教育衛(wèi)生資源緊張等原因，2億多農(nóng)民工尚未轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲忻?，這嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。[2]

一、分析框架：基于可行能力的理論視角

20世紀(jì)90年代以來(lái)，以阿馬蒂亞·森為代表的學(xué)者圍繞能力、權(quán)利和福利的發(fā)展理論，構(gòu)建了新的基于能力的發(fā)展觀。[3]為了闡明發(fā)展的實(shí)質(zhì)，森提出“可行能力”的概念，即一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合。他認(rèn)為，以個(gè)人收入水平或社會(huì)資源的占有來(lái)判定貧富的方式是不可取的，而應(yīng)引入關(guān)于能力的參數(shù)來(lái)測(cè)度人的生活質(zhì)量。[4]為了更好地闡述農(nóng)民工在市民化過(guò)程中的可行能力、分析農(nóng)民工的貧困根源、揭示農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“人的城市化”的障礙，本文引入森的“可行能力”這一集合性概念，并以之為基礎(chǔ)，建立了文章的邏輯分析框架(圖1)。

農(nóng)民工市民化是下一步城市化的關(guān)鍵著力點(diǎn)，它不僅要求實(shí)現(xiàn)“職業(yè)城市化”，更要求實(shí)現(xiàn)“人的城市化”，即實(shí)現(xiàn)工作方式、生活方式、社會(huì)交往、價(jià)值觀念與城市居民的深度融合。與前者相比，后者的實(shí)現(xiàn)工作難度更大、成效尚不顯著、進(jìn)程更為緩慢?！翱尚心芰Α睆?qiáng)調(diào)能力參數(shù)是衡量貧富的重要依據(jù)，農(nóng)民工可行能力參數(shù)能準(zhǔn)確把握農(nóng)民工的生產(chǎn)狀態(tài)、生活質(zhì)量及生存現(xiàn)狀。為更好地凸顯農(nóng)民工可行能力貧困，追溯造成農(nóng)民工可行能力貧困的根源，本文從三個(gè)層面上構(gòu)建農(nóng)民工可行能力參數(shù)，即政治參與指標(biāo)、基本公共服務(wù)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)生活指標(biāo)，其中政治參與指標(biāo)主要體現(xiàn)為農(nóng)民工的選舉權(quán)與被選舉權(quán)、自由遷徙權(quán)、公民政治參與權(quán)等；基本公共服務(wù)指標(biāo)主要體現(xiàn)為農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率；經(jīng)濟(jì)生活指標(biāo)主要體現(xiàn)為平等就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等。

第一，農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)生活處于貧困狀態(tài)。較之城市市民，農(nóng)民工的就業(yè)受很大限制，限制條件較為苛刻。即使農(nóng)民工順利就業(yè)，也往往遭遇延長(zhǎng)工時(shí)、提高工作強(qiáng)度、禁止節(jié)假日休息、忽視應(yīng)有福利、縮減應(yīng)得薪金的狀況，這使得農(nóng)民工身體和心理承受巨大壓力，導(dǎo)致其生產(chǎn)效率不高、生活質(zhì)量低下、生存環(huán)境惡劣。第二，農(nóng)民工基本公共服務(wù)貧困。我國(guó)農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)比率較低，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2014年數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率不足25%，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的比例都僅有20%左右，失業(yè)保險(xiǎn)的繳納比率也整體偏低。農(nóng)民工參與繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)積極性不高，主要與自身工作性質(zhì)多為短工有關(guān)。伴隨著農(nóng)民工的流動(dòng)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)行為便終止，雇傭企業(yè)不能為其連續(xù)繳納十五年。而我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)模式為統(tǒng)賬結(jié)合模式，即農(nóng)民工一旦離開(kāi)就業(yè)地，只能提取賬戶中的個(gè)人繳納部分，企業(yè)繳納部分充入當(dāng)?shù)厣绫；?，這使得農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)積極性不高，也便不能享受社會(huì)保險(xiǎn)帶來(lái)的惠澤。第三，農(nóng)民工政治參與相對(duì)貧困。農(nóng)民工尚未真正參與、融入政治生活，其基本的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)被忽視。以選舉權(quán)為例，《憲法》、《選舉法》、《城市居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定農(nóng)民工并不能在工作地行使選舉權(quán)，而返鄉(xiāng)行使權(quán)利亦不現(xiàn)實(shí)，這導(dǎo)致農(nóng)民工的政治參與權(quán)利被剝奪的結(jié)果。將農(nóng)民工可行能力參數(shù)分為經(jīng)濟(jì)生活指標(biāo)、基本公共服務(wù)指標(biāo)、政治參與指標(biāo)三個(gè)層面，經(jīng)過(guò)分析可以看出農(nóng)民工可行能力較低，處于貧困狀態(tài)，即分別表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)生活貧困、基本公共服務(wù)貧困、政治參與貧困。農(nóng)民工可行能力貧困嚴(yán)重制約城市化向縱深發(fā)展，只有明確農(nóng)民工可行能力貧困，理清城市化與農(nóng)民工貧困的關(guān)系，把握導(dǎo)致可行能力貧困的內(nèi)在機(jī)理，并建構(gòu)可行能力貧困的治理路徑才能真正實(shí)現(xiàn)“人的城市化”，進(jìn)而助力城市化向縱深發(fā)展。

圖1　城市化與農(nóng)民工貧困的相互影響關(guān)系

二、 農(nóng)民工可行能力貧困表征

較之市民而言農(nóng)民工可行能力相對(duì)貧困，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)生活貧困、基本公共服務(wù)貧困、政治參與貧困三個(gè)層面。造成農(nóng)民工可行能力貧困的原因有很多，比如自然環(huán)境惡劣、個(gè)人能力素質(zhì)不高、社會(huì)觀念偏見(jiàn)、制度設(shè)計(jì)排斥等。由于戶籍制度的存在，農(nóng)民工自由遷徙成本太高，無(wú)法消解“戶籍墻”帶來(lái)的壓力，只能選擇自然條件較為惡劣的鄉(xiāng)村生活；社會(huì)觀念偏見(jiàn)是基于城鄉(xiāng)分治制度產(chǎn)生的關(guān)于身份職位高低的內(nèi)心體驗(yàn)，它嚴(yán)重阻礙農(nóng)民工真正享受城市資源和融入城市生活；農(nóng)民工能力素質(zhì)偏低是因?yàn)殚L(zhǎng)期被排斥于優(yōu)質(zhì)教育培訓(xùn)資源之外，而教育培訓(xùn)資源的劃分往往依據(jù)城鄉(xiāng)分治的治理格局。因此，本文認(rèn)為制度設(shè)計(jì)排斥是農(nóng)民工可行能力貧困的根源，而其他原因在一定程度上加劇了農(nóng)民工貧困狀態(tài)。把握現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與農(nóng)民工可行能力貧困之間的深層次關(guān)系，對(duì)于從根本上使農(nóng)民工擺脫貧困狀態(tài)、提升可行能力具有重要意義。

1.戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)生活貧困。我國(guó)城鄉(xiāng)戶籍制度已實(shí)施50余年，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活方面有明顯權(quán)利差異。一方面，受城鄉(xiāng)間“戶籍墻”的阻擋，農(nóng)民工在從業(yè)和遷居方面的自由并不充分。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，務(wù)工行業(yè)較為集中，主要以廉價(jià)勞動(dòng)力行業(yè)為主，部分行業(yè)門(mén)檻限制農(nóng)民工公平擇業(yè)。另一方面，建立在城鄉(xiāng)對(duì)立基礎(chǔ)上的戶籍制度實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民工市民化的制度排斥，它對(duì)農(nóng)民工生產(chǎn)與生活的影響是全方位、多層次、寬領(lǐng)域的。[5]有無(wú)城市戶籍成為區(qū)分城鄉(xiāng)人口的重要標(biāo)簽，這是城鎮(zhèn)內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)民工就業(yè)、養(yǎng)老醫(yī)療、工資待遇、子女受教育等均依附于戶籍而存在。農(nóng)民工進(jìn)城后雖然長(zhǎng)期居住、工作在城市，但卻無(wú)法享有與普通市民同等的權(quán)利，如節(jié)假日休息、適當(dāng)工作強(qiáng)度、職工技能培訓(xùn)、合理薪金報(bào)酬、子女享受良好教育資源，農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)生活權(quán)利相對(duì)薄弱，長(zhǎng)此以往將造成農(nóng)民工社會(huì)身份認(rèn)同危機(jī)，阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

2.社會(huì)保障制度導(dǎo)致農(nóng)民工基本公共服務(wù)貧困。社會(huì)保障制度起著保障公民基本生活、維護(hù)社會(huì)公平正義的作用。社會(huì)保障制度對(duì)于農(nóng)民、殘疾人、低收入階層等弱勢(shì)群體而言意義重大，主要體現(xiàn)在防貧、助貧、減貧、救貧方面。社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)居民之間存在較大差異，表現(xiàn)為：第一，統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)模式抑制農(nóng)民工參與的積極性。統(tǒng)賬結(jié)合的保險(xiǎn)模式是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合，由雇傭單位和農(nóng)民工共同按照相應(yīng)比例繳納保險(xiǎn)基金，若連續(xù)繳納十五年，便可享受社會(huì)保險(xiǎn)制度提供和保障的應(yīng)有待遇。但是由于農(nóng)民工流動(dòng)性極大，所從事的工作多為周期性短工，很難達(dá)到連續(xù)繳納十五年的政策要求，且政策規(guī)定一旦農(nóng)民工離開(kāi)工作地，農(nóng)民工只能提取個(gè)人繳納的部分，不能提取企業(yè)為其繳納的基金。這一制度規(guī)定降低了農(nóng)民工參與社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，加劇了農(nóng)民工參保率“持續(xù)走低”的現(xiàn)狀。第二，非繳費(fèi)性的社會(huì)保障項(xiàng)目缺失。社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要方面，三者均為非繳費(fèi)性保障項(xiàng)目，但我國(guó)當(dāng)前的救助制度、福利制度、優(yōu)撫制度只覆蓋城市特定群體，并沒(méi)有給與當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民工相應(yīng)扶助。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)籌，相關(guān)制度之間尚不能有效銜接，這在一定程度上侵害了農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)方面的權(quán)益，致使農(nóng)民工無(wú)法享有與市民同等的基本公共服務(wù)權(quán)利，其改變生存現(xiàn)狀、抵御各種風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身權(quán)益的能力較為低下。

3.政治參與制度導(dǎo)致的政治參與貧困。政治參與是普通公民為實(shí)現(xiàn)特定的政治經(jīng)濟(jì)利益而通過(guò)合法的政治渠道來(lái)表達(dá)政治意愿、影響政府決策的政治行為過(guò)程。對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)民工而言，農(nóng)民工的政治參與權(quán)利在應(yīng)然層面和實(shí)然層面有較大差距，尚未享有與普通市民同等的政治參與權(quán)利。主要表現(xiàn)在：第一，政治參與權(quán)利未得到法律保障。《憲法》、《選舉法》、《村民委員會(huì)組織法》等規(guī)定，地方人大代表的選舉只能由具有當(dāng)?shù)貞艨诘木用駞⒓樱^大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工因不具有當(dāng)?shù)貞艏率蛊湔螀⑴c權(quán)利落空，同時(shí)對(duì)其而言回鄉(xiāng)參加選舉所需要付出的成本也使其望而卻步。農(nóng)民工選舉權(quán)和被選舉權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，使其被排斥在政治生活之外，成為城市政治生活的邊緣人。第二，參與表達(dá)途徑尚未制度化。工會(huì)和居委會(huì)的門(mén)檻限制了農(nóng)民工參與，農(nóng)民工尚不能順利進(jìn)入工會(huì)和居委會(huì)進(jìn)行話語(yǔ)表達(dá)。同時(shí)，農(nóng)民工建立自組織的意識(shí)薄弱，農(nóng)民工自組織尚不能成為農(nóng)民工表達(dá)建議、參與決策的途徑。另外由于受自身能力、素質(zhì)的限制他們極少通過(guò)正式渠道表達(dá)自己利益訴求，使其難以依靠組織力量來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益，因而極易出現(xiàn)群體失范的利益表達(dá)方式。

三、農(nóng)民工可行能力貧困的內(nèi)在機(jī)理

農(nóng)民工市民化進(jìn)程受到多種因素影響，其進(jìn)程緩慢與現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)有重大關(guān)聯(lián)，尤其是受戶籍制度、社會(huì)保障制度、政治參與制度的影響。社會(huì)保障制度中的統(tǒng)賬結(jié)合模式不能保障需要自由遷徙流動(dòng)的農(nóng)民工的權(quán)益，政治參與制度不能保障農(nóng)民工在用工地參與政治活動(dòng)，因此影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的社會(huì)保障制度、政治參與制度均是在戶籍制度強(qiáng)大“輻射”下衍生。以戶籍制度為核心的制度設(shè)計(jì)對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響，導(dǎo)致城市化的速度降低、進(jìn)程放緩，甚至偏離計(jì)劃軌跡，甚至導(dǎo)致城市化發(fā)展方向與農(nóng)民的期望背道而馳。本文認(rèn)為農(nóng)民工可行能力貧困是由于戶籍制度為關(guān)鍵因素所致，同時(shí)由戶籍制度所引起的社會(huì)保障制度、政治參與制度加劇了農(nóng)民工可行能力貧困。準(zhǔn)確把握農(nóng)民工可行能力貧困內(nèi)在根源，以深化戶籍制度改革作為城鄉(xiāng)互促共進(jìn)發(fā)展格局的重要引擎，提出對(duì)農(nóng)民工多維貧困的治理路徑。

第一，制度產(chǎn)生于一定時(shí)代背景，戶籍制度的形成是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局長(zhǎng)期存在的結(jié)果。戶籍制度的存在使農(nóng)民工就業(yè)、養(yǎng)老醫(yī)療、工資待遇、子女教育均受較大影響。在農(nóng)民工市民化過(guò)程中，如何使城鄉(xiāng)資源配置均衡化、如何保證農(nóng)民工擁有與市民平等的權(quán)利與機(jī)會(huì)、如何提升農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)、如何改善農(nóng)民工生活現(xiàn)狀、如何提高農(nóng)民工的生存能力，這一系列問(wèn)題的關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革。

第二，戶籍制度成為農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變的巨大障礙，使農(nóng)民工成為政治參與的邊緣人。在我國(guó)，公民的政治參與權(quán)利主要體現(xiàn)為：自由權(quán)、選舉與被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)等。戶籍制度的產(chǎn)生，使農(nóng)民工面臨政治參與缺失和政治地位邊緣化傾向，表現(xiàn)為遷徙自由受限、話語(yǔ)權(quán)缺失以及選舉權(quán)被選舉權(quán)落空。在戶籍制度基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政治參與制度，難以避免地具有“城尊鄉(xiāng)卑”歧視性，使農(nóng)民工成為政治參與的邊緣人，阻塞其利益表達(dá)的渠道。農(nóng)民工自身合法利益受到侵害時(shí)，由于利益表達(dá)渠道不通暢，加之法律維權(quán)意識(shí)淡薄，極易引發(fā)其非理性或不合法的利益表達(dá)方式，如靜坐示威、越級(jí)上訪、煽動(dòng)鬧事、報(bào)復(fù)社會(huì)等。

第三，戶籍制度導(dǎo)致社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)之間存在較大差異，主要反應(yīng)在社會(huì)保障模式、管理體制、參與覆蓋面等方面。城市居民享有的社會(huì)保障層次高、覆蓋面廣、保障內(nèi)容齊全，而農(nóng)民工被排斥于城市社會(huì)保障體系之外。城市戶口背后往往隱含諸多權(quán)利，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市往往具有更嚴(yán)格的戶籍限制，農(nóng)轉(zhuǎn)非條件限定較為苛刻。高福利的城市生活，使得城市居民排斥農(nóng)民工去“瓜分”他們的福利、“共享”他們的資源，從而加劇了城市居民對(duì)農(nóng)民工的不信任和偏見(jiàn)。

在戶籍制度下產(chǎn)生的“城尊鄉(xiāng)卑”的原則破壞了城市化本應(yīng)秉承的公正平等的原則，城市居民強(qiáng)烈的排斥心理阻礙農(nóng)民工融入城市生產(chǎn)生活，這造成了農(nóng)民工市民化的滯后性。而現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)不夠成熟，尚不能有效協(xié)調(diào)農(nóng)民工與市民之間的利益關(guān)系，也不能有力促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)一步融入城市化進(jìn)程。由于農(nóng)民工市民化進(jìn)程受不同制度設(shè)計(jì)的交互影響，注定我國(guó)城市化進(jìn)程是一個(gè)復(fù)雜的、艱難的、長(zhǎng)期的過(guò)程。只有深刻揭示城市化本質(zhì)、分析農(nóng)民工可行能力貧困的內(nèi)在機(jī)理(如圖2)、突破城鄉(xiāng)體制壁壘、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才能從根本上推進(jìn)新型城市化縱深發(fā)展，而解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于優(yōu)化制度設(shè)計(jì)。

圖2　農(nóng)民工可行能力貧困的內(nèi)在機(jī)理注：圖中“→”表示戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下所產(chǎn)生，“——”表示以戶籍制度為核心影響下的社會(huì)保障制度、政治參與制度， “→”表示社會(huì)保障制度、戶籍制度、政治參與制度對(duì)農(nóng)民工市民化的制約。

四、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中可行能力的多維治理

農(nóng)民工可行能力貧困是由于戶籍制度為關(guān)鍵因素所致，同時(shí)由戶籍制度所引起的社會(huì)保障制度、政治參與制度加劇了農(nóng)民工可行能力貧困。以戶籍制度為核心的制度體系限制了農(nóng)民工可行能力，阻礙了我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。因此有必要建立以戶籍制度改革為核心，優(yōu)化政治參與、完善社會(huì)保障的治理路徑，以提高農(nóng)民工的可行能力。

1. 深化戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城市化不是“職業(yè)城市化”，而是“人的城市化”，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與市民在權(quán)利、服務(wù)、福利方面的均等化。戶籍制度是制約農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變的最主要障礙，只有深化戶籍制度改革，才能相繼推進(jìn)社會(huì)保障制度改革、政治參與制度改革。戶籍制度改革是一項(xiàng)大工程，需創(chuàng)新設(shè)計(jì)思路，并注重制度的銜接性。第一，在制度設(shè)計(jì)的思路上，要向農(nóng)民工傾斜。提高居住證的含金量，使未落戶的常住人口依法享有居住地的基本公共服務(wù)。增強(qiáng)戶籍管理的規(guī)范化、證件化、透明化，使戶籍管理制度適應(yīng)城市化發(fā)展的“新常態(tài)”。第二，加強(qiáng)戶籍及其衍生制度的銜接性，建立健全“人地錢(qián)”掛鉤政策。一方面，加強(qiáng)戶籍制度與相關(guān)制度的聯(lián)系和銜接，使農(nóng)民工即使脫離土地也能在城市中享有同等的福利待遇和公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“人的城市化”。另一方面，各地應(yīng)貫徹落實(shí)“人地錢(qián)”政策，適度放寬落戶條件，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2. 完善社會(huì)保障制度，縮減地區(qū)差異。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工享受的社會(huì)保障尚不完善，這需要正視制度設(shè)計(jì)上存在的問(wèn)題，也需要觀念的轉(zhuǎn)變、財(cái)政的投入、技術(shù)的支持。在社會(huì)保障的變革中，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源共享。一是完善社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目有關(guān)規(guī)定，化解農(nóng)民工自由流動(dòng)遷徙與繳納社會(huì)保險(xiǎn)之間的矛盾，以解決農(nóng)民工后顧之憂。為每個(gè)進(jìn)城的農(nóng)民工設(shè)立專門(mén)和統(tǒng)一的社?？ú⑼晟票O(jiān)督機(jī)制，使社?？ǔ蔀檗r(nóng)民工在城市生活的通行證，保障農(nóng)民工自由流動(dòng)權(quán)利；二是完善對(duì)農(nóng)民工非繳費(fèi)性社會(huì)保障項(xiàng)目規(guī)定，為低收入農(nóng)民工提供社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)安撫等照顧，滿足低收入農(nóng)民工群體正常生活所需，解決農(nóng)民工燃眉之急。三是建立規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，均衡各地區(qū)發(fā)展，努力擴(kuò)大社會(huì)保障制度的覆蓋面，縮減地區(qū)間差異，對(duì)于地區(qū)之間的銜接問(wèn)題要從制度上進(jìn)行改革，不能因農(nóng)民工地域轉(zhuǎn)移而喪失其相關(guān)保障權(quán)益。此外，還要加大財(cái)政投入力度，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，杜絕社會(huì)保障基金的暗箱操作，提高農(nóng)民工的參保積極性，讓農(nóng)民工真正受益于社會(huì)保障制度。

3. 建立政治參與機(jī)制，拓寬利益表達(dá)渠道。建立公民政治參與機(jī)制及反饋機(jī)制是保證各項(xiàng)制度完整銜接、達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的保障。因此在建立廣泛的政治參與機(jī)制方面，應(yīng)從兩方面進(jìn)行完善：其一，完善相關(guān)法律制度，加大農(nóng)民工參選比例。在選舉制度上，通過(guò)制度規(guī)定農(nóng)民工的參選比例，保證其比例與其數(shù)量相匹配，避免農(nóng)民工在城鄉(xiāng)選舉時(shí)“兩頭落空”。同時(shí)要提升農(nóng)民工的政治參與能力、提高其政治參與水平，以免在參與機(jī)會(huì)出現(xiàn)時(shí)能力不能達(dá)到參與的要求。其二，引導(dǎo)農(nóng)民工廣泛參與，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工參與渠道制度化和規(guī)范化。[6]首先要豐富農(nóng)民工參與政治生活的形式及渠道，通過(guò)參與使其樹(shù)立主人翁意識(shí)，提高其融入城市生活的適應(yīng)能力及生存能力。其次，要保證公民參與政治生活的規(guī)范化和制度化，使其成為長(zhǎng)效機(jī)制，禁止“運(yùn)動(dòng)式”參與，切實(shí)保證農(nóng)民工應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)。

城市化進(jìn)程的發(fā)展根本上取決于農(nóng)民工融入城市的方式、速度及效果。戶籍制度是農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變的巨大阻礙，同時(shí)由戶籍制度衍生下的社會(huì)保障制度、政治參與制度加劇了對(duì)農(nóng)民工群體的不公，這些制度設(shè)計(jì)很大程度上造成農(nóng)民工可行能力貧困，致使農(nóng)民工不能順利完成向市民轉(zhuǎn)變。城市化應(yīng)回歸“人的城市化”的本質(zhì)要求，著力從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面改善農(nóng)民工的生產(chǎn)、生活、生存環(huán)境；應(yīng)把以人為本的宗旨作為城市化戰(zhàn)略的重要引擎，全力保護(hù)農(nóng)民工的政治參與權(quán)利、享受基本公共服務(wù)權(quán)利、流動(dòng)遷徙權(quán)利、平等就業(yè)權(quán)利。完善制度設(shè)計(jì)是我國(guó)下一步推進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵，這需要從戶籍制度、社會(huì)保障制度、政治參與制度入手，深化改革、細(xì)化規(guī)定、堅(jiān)決落實(shí)，制度之間相互銜接，部門(mén)之間相互配合，以解決好農(nóng)民工市民化過(guò)程中的權(quán)利貧困，提高農(nóng)民工的可行能力，保障進(jìn)城農(nóng)民工順利有序地實(shí)現(xiàn)市民化。

[1]張明斗.新型城市化的深度發(fā)展研究[J].中國(guó)發(fā)展,2015，(03).

[2]新華網(wǎng).2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_128940738.htm.

[3]方勁.可行能力視野下的新階段農(nóng)村貧困及其政策調(diào)整[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2011，(01).

[4]周明海.農(nóng)民權(quán)利貧困及其治理[J].甘肅理論學(xué)刊,2009，(05).

[5]劉傳江、程建林.“雙重戶籍墻”對(duì)農(nóng)民工市民化的影響[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2009，(10).

[6]江立華.中國(guó)農(nóng)民工權(quán)益保障研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008:77.

(責(zé)任編輯：杜婕)

Poverty of Migrant Workers' Feasibility Competence and Its Governance in Process of Urbanization

CHENG Guang-xi, YANG Jiao-jiao

( School of History and Social Management, Dezhou University, Dezhou 253023, China )

Development of the urbanization process depends on the way, the speed and effects of migrant workers' integration with cities. The current household system, the derivative social security system and political participation system influence migrant workers' feasibility competence, which results in poverty of migrant workers and obstruction in the successful transition from migrant workers to citizens. Thus, it is required to establish the governance path that takes household system reformation as the core and that optimizes political participation and improves social security, so as to improve migrant workers' feasibility competence and orderly promote the migrant workers' urbanization process.

Migrant Workers; Urbanization; Feasibility competence; Governance Path

2016-00-00

德州學(xué)院校級(jí)科研課題項(xiàng)目《地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與問(wèn)題研究——以山東省德州市為例》(311847)

程廣鑫(1988-)，男，山東德州，助教，主要從事政府管理、人力資源管理研究；楊嬌嬌，(1994-)，女，山東泰安，2013級(jí)公共事業(yè)管理專業(yè)在讀，主要從事政府管理、人力資源管理研究。

C931

A

1008-7605(2016)05-0120-05