關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)中的幾個(gè)問題席文啟

關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見和新的法律規(guī)定意義何在呢？筆者覺得，就是在實(shí)際上把主席團(tuán)常態(tài)化了。常態(tài)化正是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的確切的法律定位和準(zhǔn)確的語義表達(dá)。

在我們國家人民代表大會(huì)體系當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，無論對于理論研究者來說，還是對于實(shí)際工作者來說，無疑都是一個(gè)饒有興致的題目。因?yàn)?，這樣一個(gè)國家最基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣一個(gè)距離老百姓最近的民意機(jī)構(gòu)，它在這些年所走過的道路，它在這些年所經(jīng)歷的困難，以及它會(huì)有怎樣的未來走向，都是值得反復(fù)思考、一說再說的事情。隨著2015年中共中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見的出臺，及與之相關(guān)的法律的修訂，這個(gè)問題的解決獲得了很大的突破，但似乎又沒有完全解決。本文從進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)的角度做些探討。因?yàn)樵诠P者看來，組織建設(shè)是最重要的建設(shè)，是其他建設(shè)的根基和張本。

一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的歷史沿革

我們先從我黨歷史上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)架構(gòu)的探索說起。

1.人民代表大會(huì)制度正式建立以前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的探索

其一是第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期的鄉(xiāng)蘇維埃。這一時(shí)期，中央蘇區(qū)政權(quán)形態(tài)基本上借鑒了蘇聯(lián)的蘇維埃模式。根據(jù)中華全國蘇維埃1931年通過的《地方蘇維埃組織條例》，及1933年臨時(shí)中央政府重新頒布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，鄉(xiāng)蘇維埃代表大會(huì)是全鄉(xiāng)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)，設(shè)立主席團(tuán)作為代表大會(huì)閉會(huì)時(shí)的全鄉(xiāng)最高政權(quán)機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)由鄉(xiāng)代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，大鄉(xiāng)7人，小鄉(xiāng)5人，設(shè)有主席、副主席和文書。其主要職責(zé)是：接受并執(zhí)行上級蘇維埃的命令和決議以及鄉(xiāng)蘇維埃代表大會(huì)的決議；選舉和撤換出席上級會(huì)議的代表；決定鄉(xiāng)蘇維埃代表大會(huì)人數(shù)，定期召開鄉(xiāng)代表大會(huì)，準(zhǔn)備大會(huì)的議案。1934年，作為中央蘇維埃主席的毛澤東編寫了《鄉(xiāng)蘇維埃怎樣工作》，其中規(guī)定鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)的任務(wù)是，堅(jiān)決執(zhí)行上級蘇維埃的決議、指示和鄉(xiāng)代表會(huì)議決議，領(lǐng)導(dǎo)全鄉(xiāng)的工作。主席團(tuán)會(huì)議5天召開一次，每次不超過2個(gè)小時(shí)，研究處理不需要提到代表會(huì)議討論的問題，以及急需解決的問題。它還設(shè)有若干專業(yè)的委員會(huì)，如經(jīng)濟(jì)的、文化的、軍事的等，把大多數(shù)代表都組織在委員會(huì)里，大家的事情大家做。應(yīng)該說，這一時(shí)期的鄉(xiāng)蘇維埃主席團(tuán)是中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級蘇維埃設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)的最初實(shí)踐，它為今后基層政權(quán)形態(tài)的發(fā)展提供了一種經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。作為鄉(xiāng)蘇維埃代表大會(huì)閉會(huì)期間唯一的國家機(jī)構(gòu)，主席團(tuán)擁有非常廣泛的職權(quán)，既是地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，也是地方的行政機(jī)關(guān)，實(shí)行議行合一，但以議事（主席）為主導(dǎo)。

其二是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期邊區(qū)參議會(huì)下的鄉(xiāng)政權(quán)。適應(yīng)聯(lián)合抗日的需要，陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)形式為參議會(huì)制度。對于基層政權(quán)問題，邊區(qū)第二屆參議會(huì)于1941年通過了《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織暫行條例》，并于1943年進(jìn)行過修正。修正后的條例規(guī)定，鄉(xiāng)參議會(huì)為鄉(xiāng)政府最高政權(quán)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)參議會(huì)休會(huì)期間，鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)鄉(xiāng)行政最高責(zé)任。鄉(xiāng)長對鄉(xiāng)參議會(huì)和上級政府負(fù)責(zé)，掌理全鄉(xiāng)政務(wù)。鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)關(guān)不設(shè)主席團(tuán)，而由鄉(xiāng)長負(fù)責(zé)鄉(xiāng)參議會(huì)閉會(huì)期間的工作。但鄉(xiāng)長并非大權(quán)獨(dú)攬，還有鄉(xiāng)政務(wù)會(huì)議制度。大事由參議會(huì)討論，日常工作由政務(wù)會(huì)議討論。鄉(xiāng)政務(wù)會(huì)議由5人組成，包括鄉(xiāng)長、自衛(wèi)軍連長、鄉(xiāng)文書等，政務(wù)會(huì)議由鄉(xiāng)長主持。這個(gè)鄉(xiāng)政務(wù)會(huì)議相當(dāng)于是參議會(huì)的主席團(tuán)，也是議行合一的架構(gòu)，但以行政（鄉(xiāng)長）為主導(dǎo)。

其三是解放戰(zhàn)爭時(shí)期解放區(qū)的鄉(xiāng)人民代表會(huì)議及其在解放初期的延伸。這一時(shí)期，根據(jù)黨中央指示，各解放區(qū)的政權(quán)組織形式逐步向人民代表會(huì)議過渡。中央在《1948年的土地改革工作和整黨工作》的指示中，把“建立鄉(xiāng)（村）、區(qū)、縣三級人民代表會(huì)議”，列為當(dāng)年的重要任務(wù)。同年底又專門發(fā)出了《關(guān)于縣、鄉(xiāng)、村人民代表會(huì)議的指示》，推動(dòng)基層人民代表會(huì)議的建立。這一模式實(shí)際上延伸到人民代表大會(huì)制度正式建立之前的解放初期。這時(shí)的鄉(xiāng)人民代表會(huì)議不設(shè)主席團(tuán)等常設(shè)機(jī)關(guān)，只設(shè)主席1人、副主席若干人，由鄉(xiāng)人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)主持人民代表會(huì)議（每月開會(huì)一次，必要時(shí)可以召開臨時(shí)會(huì)議），聯(lián)系代表，協(xié)助鄉(xiāng)長進(jìn)行下屆會(huì)議的準(zhǔn)備工作。鄉(xiāng)長單獨(dú)設(shè)置。另外，如主席、副主席當(dāng)選鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長時(shí)，可以兼職。這是一種議事機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)并立的模式，由于可以兼職，也具有某種議行合一的意味。可以說，這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)模式已經(jīng)比較接近現(xiàn)在了。

2.人民代表大會(huì)制度正式建立以后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的探索

根據(jù)1954年9月全國人民代表大會(huì)通過的憲法和地方組織法的規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，大會(huì)每3個(gè)月舉行一次，大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)主持會(huì)議。可見，此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的主席團(tuán)只在大會(huì)期間存在和運(yùn)行，在閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)是議行合一的人民委員會(huì)。到1958年實(shí)行公社化以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)就在實(shí)際上停止運(yùn)作了?！拔幕蟾锩逼陂g，全國各級人民代表大會(huì)乃至整個(gè)人民代表大會(huì)制度都遭到了嚴(yán)重的破壞，只是在法律形式上沒有取消而已。

改革開放后，我國的政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)得以恢復(fù)和發(fā)展。基層政權(quán)建設(shè)逐步恢復(fù)和完善起來。根據(jù)1986年修訂的地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級人民代表大會(huì)會(huì)議；而每屆的第一次會(huì)議，由上次的人民代表大會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集。1995年修正后的地方組織法還規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)設(shè)主席1人、副主席1至2人。他們均不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)的職務(wù)。他們的職責(zé)是在本級人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級代表，組織代表開展活動(dòng)，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)的職責(zé)主要是召集和主持大會(huì)，而不是大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)。但鄉(xiāng)級代表大會(huì)主席團(tuán)又不同于縣級以上各級人民代表大會(huì)的主席團(tuán)，法律雖然沒有明確其為常設(shè)機(jī)關(guān)，但又不否認(rèn)，甚至暗示其在閉會(huì)期間是存在的，因此才可以召集下一次的代表大會(huì)會(huì)議。但法律又沒有賦予其代表大會(huì)閉會(huì)期間的職責(zé)，而是將組織代表開展閉會(huì)期間的活動(dòng)等職責(zé)授予了主席、副主席。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的這種模糊狀態(tài)從確立起一直運(yùn)行至2015年關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見的出臺及相關(guān)法律的修訂。另外，據(jù)全國人大研究室的老領(lǐng)導(dǎo)們回憶，當(dāng)初彭真同志主持修訂憲法和法律，推出建立縣級以上地方人大常委會(huì)的時(shí)候，之所以沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級包括進(jìn)去，是想對于這樣一個(gè)更有其特殊性的最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，單獨(dú)制定一部組織法的；可惜，沒有來得及做。