加強(qiáng)預(yù)算銜接監(jiān)督芻議

徐穎珊

從廣東省《省十二屆人大三次會(huì)議上省人大代表對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告的意見和建議》以及《省十二屆人大四次會(huì)議上省人大代表對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告的意見和建議》來看，預(yù)算法實(shí)施后，代表審查預(yù)算的關(guān)注點(diǎn)基本上集中在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（以下簡(jiǎn)稱四本預(yù)算）每本預(yù)算各自收支范圍內(nèi)的預(yù)算事項(xiàng)，對(duì)于四本預(yù)算之間預(yù)算銜接問題關(guān)注甚少，對(duì)于四本預(yù)算銜接資金支出的審查也就未能充分開展。筆者擬從四本預(yù)算銜接的規(guī)定談起，探討如何發(fā)揮代表監(jiān)督作用，做好四本預(yù)算銜接監(jiān)督工作。

四本預(yù)算銜接現(xiàn)狀

現(xiàn)行預(yù)算體系中，一般公共預(yù)算居于最基本、最重要的地位，其他三本預(yù)算與一般公共預(yù)算銜接，資金之間相互補(bǔ)充，可以實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌使用，發(fā)揮更大效益。如政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入納入一般性公共預(yù)算支持基本公共服務(wù)事業(yè)、民生事業(yè)發(fā)展，一般公共預(yù)算資金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入調(diào)入社?；鹉苤鸩浇鉀Q社保基金支出缺口。按照預(yù)算法規(guī)定，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。綜合來看，四本預(yù)算之間的銜接關(guān)系主要分為兩個(gè)方面。一方面是政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的銜接關(guān)系。從資金流動(dòng)方向看，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以調(diào)入一般公共預(yù)算，一般公共預(yù)算必要時(shí)支持國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；從資金安排上看，對(duì)于政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已經(jīng)安排資金的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)逐步減少一般公共預(yù)算資金安排。另一方面是社?；痤A(yù)算需要一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算補(bǔ)充的銜接關(guān)系。從資金流動(dòng)方向看，基于社?；饘?duì)自然人的保障功能，社?；鹪谛再|(zhì)上與其他三本預(yù)算迥然不同，社會(huì)保險(xiǎn)基金“只進(jìn)不出”，社保基金預(yù)算與其他預(yù)算間的調(diào)劑是單向的。從資金安排上看，只能由一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入社保基金預(yù)算。

四本預(yù)算銜接監(jiān)督存在的主要問題

規(guī)定繁多缺乏系統(tǒng)性，不利于代表開展政策性審查。四本預(yù)算銜接的法律規(guī)定僅為框架性的規(guī)定，預(yù)算銜接規(guī)定主要依靠近兩年國(guó)務(wù)院和財(cái)政的若干文件[1]予以規(guī)范，四本預(yù)算之間的資金管理機(jī)制尚未健全，預(yù)算銜接未能全面化、系統(tǒng)化，代表開展預(yù)算審查監(jiān)督難以準(zhǔn)確、全面掌握相關(guān)政策，不利于審查監(jiān)督工作向支出政策拓展。

預(yù)算編制尚未完善，不利于代表監(jiān)督預(yù)算關(guān)聯(lián)性。目前，各地在實(shí)踐中自行探索四本預(yù)算銜接的編制。盡管廣東已經(jīng)開展探索四本預(yù)算銜接，但由于科目設(shè)置尚未改革到位，部分政府性基金納入一般公共預(yù)算后取消支出科目，導(dǎo)致四本預(yù)算之間銜接資金收入和支出的對(duì)應(yīng)關(guān)系不明確。即一類預(yù)算的調(diào)出資金尚未在另一類預(yù)算的支出中具體對(duì)應(yīng)和體現(xiàn)；同一專項(xiàng)項(xiàng)目調(diào)入其他資金后，一般公共預(yù)算是否相應(yīng)減少安排，發(fā)生關(guān)聯(lián)后在預(yù)算中沒有清楚的表述出來?，F(xiàn)有預(yù)算的詳盡程度難以詳盡審視四本預(yù)算的銜接。

預(yù)算信息未能細(xì)化到位，不利于代表監(jiān)督資金績(jī)效。省級(jí)預(yù)算報(bào)告及其草案的細(xì)化亦不夠充分，無(wú)論是預(yù)算報(bào)告的文字表述還是預(yù)算報(bào)表的支出，僅僅告知調(diào)入調(diào)出資金總體數(shù)額，沒有告知資金的具體安排情況。如項(xiàng)目支出使用情況、預(yù)期績(jī)效目標(biāo)，目前的預(yù)算草案編制難以滿足代表對(duì)預(yù)算銜接具體情況的了解。

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金監(jiān)督有待加強(qiáng)。目前政府性基金與一般公共預(yù)算銜接的審查難點(diǎn)主要集中在預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。按照現(xiàn)行規(guī)定，政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%以上的資金部分應(yīng)納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。在實(shí)踐中，廣東省省級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金補(bǔ)充量大于調(diào)出使用量，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的籌集、使用程序和運(yùn)行結(jié)果有待加大監(jiān)督力度。

補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)資金機(jī)制未健全。按照頂層制度設(shè)計(jì)要求，一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)補(bǔ)充社保基金預(yù)算。在實(shí)踐中，一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入社?；鸬馁Y金調(diào)入額度尚未建立量化機(jī)制，一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充社?；鸪嘧值馁Y金補(bǔ)充機(jī)制尚未健全，有關(guān)具體操作規(guī)則滯后不利于開展預(yù)算銜接監(jiān)督工作。

意見和建議

為了加強(qiáng)四本預(yù)算銜接監(jiān)督，調(diào)動(dòng)人大代表審議和監(jiān)督積極性，筆者建議主要把握以下幾個(gè)環(huán)節(jié)為代表開展預(yù)算審查監(jiān)督做好服務(wù)工作。

提前介入了解預(yù)算。預(yù)算編制前，組織對(duì)財(cái)政預(yù)算感興趣的人大代表提前介入了解預(yù)算編制，可以邀請(qǐng)省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢專家提前培訓(xùn)代表，及時(shí)告知代表預(yù)算的最新政策措施，做好支出審查向政策拓展的基礎(chǔ)工作。培訓(xùn)時(shí)向代表介紹預(yù)算銜接的有關(guān)政策，如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是否按照法定要求調(diào)入公共預(yù)算支持民生項(xiàng)目；審查一般公共預(yù)算支出是否按照規(guī)定支持社?；痤A(yù)算支出，一般公共預(yù)算對(duì)各社?；痣U(xiǎn)種的補(bǔ)貼情況等；審查預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模、調(diào)入使用情況、資金調(diào)出以及結(jié)余情況。

積極回應(yīng)代表意見。預(yù)算編制情況調(diào)研結(jié)束后，應(yīng)督促省財(cái)政廳及有關(guān)部門及時(shí)研究處理代表提出的意見，并將研處結(jié)果以書面或者口頭形式反饋代表，與代表做好溝通解釋工作。省人大有關(guān)部門適時(shí)回訪代表，促使代表更有積極性承擔(dān)預(yù)算監(jiān)督職責(zé)。

探索編制預(yù)算銜接資金表。督促財(cái)政部門結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃探索編制四本預(yù)算銜接資金表，量化直觀反映四本預(yù)算之間調(diào)入調(diào)出的資金情況，反映不同預(yù)算調(diào)入資金后的支出方向和支出金額。要細(xì)化到預(yù)算項(xiàng)目，反映項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)輔以必要的文字說明，以使代表更好地了解支出情況。

監(jiān)督半年預(yù)算執(zhí)行情況。年度中，省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委應(yīng)在結(jié)合決算審查和半年預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，組織人大代表積極參與調(diào)研，監(jiān)督調(diào)入調(diào)出資金預(yù)算執(zhí)行情況，了解項(xiàng)目資金到位情況，資金撥付情況及投入使用等。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注那些資金來源為幾種預(yù)算資金共同安排的民生項(xiàng)目，資金是否有重復(fù)安排，資金是否按照相關(guān)規(guī)定使用等。

加強(qiáng)利用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。做好聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督和代表監(jiān)督相結(jié)合，讓代表知曉并充分利用省級(jí)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)查詢信息，具體了解項(xiàng)目資金到位情況、執(zhí)行情況、資金撥付情況、資金使用方向等等，為代表開展監(jiān)督工作提供數(shù)據(jù)分析資料。

做好預(yù)算信息公開。以預(yù)算監(jiān)督信息需求為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)部門逐步落實(shí)和完善預(yù)算信息公開的相關(guān)配套制度，為代表提供完整、有效、及時(shí)的預(yù)算信息。從程序設(shè)計(jì)上讓代表便捷查詢直接影響自身生活的財(cái)政預(yù)算資金使用情況，監(jiān)督資金使用效果。

加快完善制度建設(shè)。督促省財(cái)政廳出臺(tái)省級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法，對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的性質(zhì)、收支規(guī)則、審批程序、監(jiān)督管理等問題作出明確規(guī)定，形成一個(gè)規(guī)范化的制度安排；建立健全一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入社?；鸬馁Y金機(jī)制，明確資金調(diào)入規(guī)則和分配規(guī)則等，這些制度規(guī)定都應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開，并向省人大常委會(huì)及省人大代表通報(bào)。

注釋：

[1]主要是《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[2014]45號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)[2015]35號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2014]70號(hào)）、《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù)[2014]368號(hào)）以及《財(cái)政部、中國(guó)人民銀行關(guān)于修訂2016年政府收支分類科目的通知》（財(cái)預(yù)[2015]205號(hào)）等文件。

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（作者單位：廣東省人大常委會(huì)預(yù)算工委）