關(guān)于區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動的實踐與思考

吳家祥 陳愛華 王曉聰

上下級人大之間盡管沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但工作聯(lián)系非常緊密。通過實施區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動機(jī)制，不僅延伸和擴(kuò)張了區(qū)人大常委會的工作范圍和職能，也豐富和提升了鎮(zhèn)人大工作的內(nèi)容和方式。作為實踐探索，尚有一些法律上和工作上需進(jìn)一步厘清的問題和疑點，但這樣的探索是有意義的。

聯(lián)動監(jiān)督是人大工作的又一創(chuàng)新舉措，是新形勢下人大工作思路的一個全新拓展，充分體現(xiàn)了人大整體履職的綜合優(yōu)勢，有效實現(xiàn)了人大工作上下互動、互補(bǔ)、互促。近年來，江蘇省鹽城市大豐區(qū)人大常委會大力實施區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動監(jiān)督新模式，在以區(qū)帶鎮(zhèn)之路上作出了有益的實踐和探索。

一、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動是增強(qiáng)人大監(jiān)督實效的有效途徑

鎮(zhèn)人大處于五級人大的最基層，擔(dān)負(fù)著推進(jìn)基層民主政治、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重任，是最“接地氣”的權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民代表大會制度的“神經(jīng)末梢”。但是面對新形勢下的新要求，鎮(zhèn)人大工作中還有很多值得加強(qiáng)的地方，無疑區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動的有效實施，為區(qū)鎮(zhèn)兩級人大工作再次注入了鮮活動力。

1.鎮(zhèn)人大工作受到了前所未有的重視。2015年，從中共中央到省、市、區(qū)委都分別出臺了加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的意見，張德江委員長親自深入基層開展調(diào)研，提出要求、作出部署，省、市人大常委會多次組織督查組深入開展督查指導(dǎo)推進(jìn)，大豐區(qū)鎮(zhèn)人大建設(shè)迎來了一個全新春天，從機(jī)構(gòu)設(shè)置，到人員配備，再到工作條件都得到了全面加強(qiáng)。監(jiān)督作為人大的根本職責(zé)，中央文件明確提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要通過聽取審議工作報告、組織代表開展視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查等方式，對政府工作進(jìn)行監(jiān)督。省委文件也明確提出：縣鄉(xiāng)人大可以結(jié)合本地實際，依法探索加強(qiáng)監(jiān)督工作的有效方式方法。區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動作為一項很好的創(chuàng)新舉措，很好地契合了中央、省、市、區(qū)委文件的要求，全面適應(yīng)了這一時代需求。

2.鎮(zhèn)人大工作還有諸多方面需要提升。在工作機(jī)制上，中央、省、市、區(qū)委文件出臺后，雖然鎮(zhèn)人大主席全部明確專職化、設(shè)立了人大辦公室、明確了專門工作人員，但人員偏少、能力還有所欠缺、制度不夠健全等問題，仍然是今后一個時期鎮(zhèn)人大履職中不容忽視的制約因素，要想形成系統(tǒng)化、專業(yè)化的人大監(jiān)督仍需時日。在監(jiān)督工作上，與憲法、法律要求相比，鎮(zhèn)人大監(jiān)督方式的運(yùn)用還不夠規(guī)范，對一些熱點難點問題主動監(jiān)督不到位，特別是對一些全局性、綜合性問題的監(jiān)督，力不從心，達(dá)不到解決問題、推進(jìn)工作的目的。這些問題的存在，嚴(yán)重弱化了鎮(zhèn)人大工作的影響力和實效性。而區(qū)人大相對機(jī)構(gòu)健全、監(jiān)督力量較強(qiáng)、制度比較完善，且區(qū)鎮(zhèn)兩級人大監(jiān)督的內(nèi)容也有很多重合的地方。因此，通過區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動、以區(qū)帶鎮(zhèn)，不僅賦予了鎮(zhèn)人大監(jiān)督的“尚方寶劍”，也更能很好地示范和帶動鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的開展，從而有效提升鎮(zhèn)人大的監(jiān)督水平。

3.鎮(zhèn)人大擁有來自最基層的自然優(yōu)勢。人大工作的根本優(yōu)勢就在于植根人民、代表人民、服務(wù)人民，區(qū)鎮(zhèn)兩級人大的主體是代表，而這些代表都是廣大選民直接選舉的，他們當(dāng)中有近90%都生活和工作在農(nóng)村基層一線，真正是來自基層、扎根基層，與廣大人民群眾密不可分。而且區(qū)鎮(zhèn)人大的工作與省、市相對不同，大都是面向基層一線的，不論是監(jiān)督議題，還是議案建議大都與基層息息相關(guān)。因此，要想加強(qiáng)對政府的監(jiān)督，要想搜集更“接地氣”的意見建議，要想擴(kuò)大調(diào)研或執(zhí)法檢查的廣度和深度，要想更好地代表廣大人民群眾，我們都必須用好鎮(zhèn)人大這座“橋梁”，切實加強(qiáng)區(qū)鎮(zhèn)人大的聯(lián)動配合，實現(xiàn)上情下達(dá)、下情上傳，更好地推動人大工作貼近基層、代表群眾、維護(hù)民利。

二、區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動在大豐的具體實踐

一直以來，江蘇省鹽城市大豐區(qū)人大堅持從區(qū)鎮(zhèn)人大的特點和實際出發(fā)，將區(qū)鎮(zhèn)兩級人大作為一個整體加以推進(jìn)，不斷挖掘和探索區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動的多種可能性，大力開展“五聯(lián)”實踐，取得了較為顯著的成效。

1.監(jiān)督議題聯(lián)合確定。區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動，議題先行，每年11月，常委會都組織召開區(qū)鎮(zhèn)人大工作座談會，專題聽取鎮(zhèn)人大對區(qū)人大來年工作的意見建議，做到在安排常委會年度工作時，同步考慮、統(tǒng)籌安排區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動議題。聯(lián)動議題一經(jīng)確定，都及時通報各鎮(zhèn)人大，以便各鎮(zhèn)人大及早謀劃安排。對鎮(zhèn)人大年度監(jiān)督計劃，常委會也及時聽取情況匯報，給予規(guī)范化指導(dǎo)，既確保了鎮(zhèn)級人大監(jiān)督議題安排科學(xué)合理，又確保了區(qū)鎮(zhèn)人大工作的同步性。本屆以來，區(qū)人大常委會的監(jiān)督議題區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動率達(dá)70%以上，執(zhí)法檢查、部門專項工作評議100%聯(lián)動開展。

2.監(jiān)督工作聯(lián)手推進(jìn)。為使常委會監(jiān)督更接地氣、更貼實際，在相關(guān)監(jiān)督工作啟動前，常委會均安排各鎮(zhèn)人大先期就本鎮(zhèn)范圍內(nèi)相關(guān)議題開展基礎(chǔ)性調(diào)研，為常委會有的放矢監(jiān)督提供翔實素材。在監(jiān)督工作進(jìn)行過程中，區(qū)鎮(zhèn)人大做到部署同步、時間同步、要求同步、推進(jìn)同步“四同步”，不走過場、不做虛功，扎實開展好每一次監(jiān)督。在常委會聽取相關(guān)工作報告時，常委會還安排鎮(zhèn)人大主席作重點審議發(fā)言，讓基層“發(fā)聲”。2015年7～9月份大豐區(qū)組織對環(huán)保局、供電公司專項工作進(jìn)行評議，評議工作啟動前，常委會安排鎮(zhèn)人大進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查，先后發(fā)現(xiàn)了5大類70多個問題。評議啟動后，區(qū)鎮(zhèn)緊緊圍繞這5大類問題深入開展檢查，有力觸動了環(huán)保、供電部門做好工作的神經(jīng)，工作評議取得了很好效果。

3.監(jiān)督方式聯(lián)系指導(dǎo)。為確保鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作規(guī)范開展，區(qū)人大常委會以鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)為切入點，在做好硬件改善、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、制度提升的基礎(chǔ)上，明確各鎮(zhèn)每年必做四個規(guī)定動作，歸納為“1122”，即每年組織1次專題詢問、開展1次執(zhí)法檢查、評議2個工作部門、開展2次專項視察。常委會在提出要求的同時，以示范為引導(dǎo)，以引導(dǎo)來激勵，在開展執(zhí)法檢查、工作評議、專題詢問等工作中，都安排鎮(zhèn)人大同志作為檢查或調(diào)研評議組的成員，以便他們?nèi)娼槿氲匠Ｎ瘯O(jiān)督過程中來，盡快地熟悉各項監(jiān)督工作的流程和做法。2015年5月，大豐區(qū)就物業(yè)管理工作首次開展了專題詢問，三龍鎮(zhèn)人大對這種新穎有力的監(jiān)督方式非常認(rèn)同，表示要參照開展。為了保證詢問效果，常委會及時從議題選擇、詢問程序、人員安排、問題確定等方面一一給予指導(dǎo)。8月，大豐區(qū)鎮(zhèn)級人大首次詢問在三龍開展，通過“一問一答”，澄清了代表心中的疑惑，拉近了政府和群眾之間的距離，此舉也被省、市人大作為典型進(jìn)行了報道。

4.代表活動聯(lián)動開展。代表作為區(qū)鎮(zhèn)兩級人大監(jiān)督的主體，為了確保代表活動更具實效，大豐區(qū)以“三項聯(lián)動”為抓手，有力提升了代表活動的針對性和實效性。一是每季一次聯(lián)動小組活動，每季代表小組活動上，實行區(qū)鎮(zhèn)代表混編，讓區(qū)代表聯(lián)鎮(zhèn)代表，讓黨員代表聯(lián)普通代表，讓機(jī)關(guān)代表聯(lián)農(nóng)村代表，代表小組活動質(zhì)量明顯提高。二是每年一次大型聯(lián)動視察活動。結(jié)合當(dāng)年的中心工作，采取不同形式，組織區(qū)鎮(zhèn)代表集中活動。2016年人代會召開前，大豐區(qū)組織開展區(qū)鎮(zhèn)兩級“千名代表看發(fā)展”活動，一方面讓代表全面了解本區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，另一方面也為代表在人代會上參政議政、提出高質(zhì)量意見建議提供了直觀感受。三是每屆一項聯(lián)動主題活動。本屆以來為了進(jìn)一步激發(fā)區(qū)鎮(zhèn)兩級人大代表履職的積極性和主動性，常委會在區(qū)鎮(zhèn)人大代表中開展了以“建設(shè)幸福大豐、爭當(dāng)模范代表”為主題的實踐活動，廣泛動員區(qū)鎮(zhèn)兩級代表深入選區(qū)走訪座談、收集建議、獻(xiàn)計獻(xiàn)策、調(diào)處矛盾、辦實事好事，活動取得了很好成效。

5.監(jiān)督平臺聯(lián)結(jié)一體。為了搭建良好的區(qū)鎮(zhèn)上下互動平臺，常委會全面推行了四項工作機(jī)制。一是實行領(lǐng)導(dǎo)分工掛鉤制，每位常委會領(lǐng)導(dǎo)都明確2～3個鎮(zhèn)作為聯(lián)系指導(dǎo)鎮(zhèn)，建立對應(yīng)的掛鉤指導(dǎo)關(guān)系。二是實行區(qū)鎮(zhèn)人大工作例會制，出臺了區(qū)鎮(zhèn)人大工作座談會制度，每季度組織召開一次區(qū)鎮(zhèn)人大工作座談會，讓各鎮(zhèn)人大通報階段性工作完成情況，交流工作中的做法、經(jīng)驗和成果，聯(lián)合部署下一階段的工作重點。三是實行鎮(zhèn)人大主席列席常委會會議制，改變了過去3～5名鎮(zhèn)人大主席列席常委會的做法，實行每次常委會鎮(zhèn)人大主席全部列席。四是實行區(qū)委每屆召開一次加強(qiáng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的大型會議制，專門研究解決鎮(zhèn)人大工作存在困難和問題，不斷提振鎮(zhèn)人大工作的動力。

三、實施區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動的生動局面

上下級人大之間盡管沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但工作聯(lián)系非常緊密，實際上是一個有機(jī)整體。我們深切地體會到，通過實施區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動機(jī)制，不僅延伸和擴(kuò)張了區(qū)人大常委會的工作范圍和職能，也豐富和提升了鎮(zhèn)人大工作的內(nèi)容和方式，達(dá)到了上下相互融合、共同提高的雙贏效果。

1.鎮(zhèn)人大履職積極性顯著提升。在區(qū)人大的聯(lián)動示范引導(dǎo)下，全區(qū)各鎮(zhèn)人大開展工作的積極性空前高漲。南陽鎮(zhèn)在鎮(zhèn)人代會上，組織代表投票確定接受人大評議的政府部門，實現(xiàn)“部門工作怎么樣，由代表說了算”。白駒鎮(zhèn)組織代表開展半年議政，對政府工作進(jìn)行“打分”。劉莊鎮(zhèn)實施專項工作滿意度測評，對代表不滿意的政府工作，再次跟蹤督查推進(jìn)。有為才能有位有威，正是聯(lián)動示范活動的積極有效開展，讓鎮(zhèn)人大充分感受到監(jiān)督工作多了抓手、多了后盾，監(jiān)督的積極性和自信心極大增強(qiáng)，監(jiān)督的水平不斷提高。

2.鎮(zhèn)人大監(jiān)督實效性明顯提升。通過有目的地開展聯(lián)合監(jiān)督工作，不僅避免了多頭組織、重復(fù)開展的弊端，而且能夠有效整合人大的人財物資源，更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢，提升人大監(jiān)督工作的效率。近年來，大豐區(qū)區(qū)鎮(zhèn)人大先后圍繞多部法律開展了執(zhí)法檢查，正是在鎮(zhèn)人大的全力配合下，發(fā)現(xiàn)了很多較為隱蔽、危害極大的問題。如消防法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村“空巢老人”居所消防管理安全問題；社會保險法執(zhí)法檢查中凸顯的部分企業(yè)將法定社保替代化、選擇化、獎勵化問題；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法執(zhí)法檢查中暴露的病死大型牲畜流向不明問題；食品安全法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的小規(guī)模生產(chǎn)作坊不按標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)問題，等等，都是在區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動執(zhí)法檢查中觸及到的。這些問題的發(fā)現(xiàn)，有效地填補(bǔ)了區(qū)人大監(jiān)督的盲點，使得鎮(zhèn)人大的監(jiān)督真正落到了實處。

3.鎮(zhèn)人大的社會影響力明顯提升?；鶎尤舜笤诼男新毮苤校?jīng)常會提出一些帶有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的意見建議，其中有些在本級是無權(quán)或無法解決的?，F(xiàn)在我們通過上下級人大的協(xié)同，對下級人大提出的在一定區(qū)域范圍內(nèi)有共性的觀點和意見開展視察調(diào)研，就很好地推動和促進(jìn)了相關(guān)問題的解決。如三龍鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)群眾對居家養(yǎng)老問題非常關(guān)注，但這一問題又帶有很強(qiáng)的社會普遍性，必須舉全區(qū)之力才能加以推進(jìn)。為此，區(qū)人大及時將居家養(yǎng)老作為區(qū)人大1號議案，區(qū)鎮(zhèn)兩級人大聯(lián)動進(jìn)行督辦。經(jīng)過共同努力，全區(qū)所有鎮(zhèn)都建立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心，居家養(yǎng)老服務(wù)體系基本建成。隨著這一問題的解決，不知不覺中就為鎮(zhèn)人大樹立了良好威信。在“建設(shè)幸福大豐、爭當(dāng)模范代表”活動中，區(qū)鎮(zhèn)代表聯(lián)動“出擊”，先后服務(wù)企業(yè)240多家、幫扶貧困戶1200多戶、辦實事460多件、接待選民8900多人次、提出建議1500多條，涌現(xiàn)了一大批何德堯、姚明翔這樣的優(yōu)秀代表，得到了人民群眾的充分贊揚(yáng)。可以看出，區(qū)鎮(zhèn)上下的有效聯(lián)動，推動了一大批民生熱點難點問題的解決，也為人大贏得了廣泛的群眾基礎(chǔ)，提升了人大工作在社會各界中的認(rèn)知度和影響力。

區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動、以區(qū)帶鎮(zhèn)，只是大豐區(qū)在人大工作中的一次創(chuàng)新實踐，但卻為區(qū)鎮(zhèn)人大工作營造了更為廣闊的履職空間。我們有理由相信，只要我們不斷大膽創(chuàng)新、認(rèn)真實踐，區(qū)鎮(zhèn)人大的工作必將更加豐富多彩。

（作者單位：江蘇省鹽城市大豐區(qū)人大常委會）