警惕黨政領(lǐng)導干部以非公務員身份當選人大代表

段莎

杜絕不同行業(yè)之間的名額擠占，確保各個階層與群體在民意機關(guān)的話語權(quán)相互對等，是貫徹落實黨的十八大精神和中央有關(guān)文件的必然要求，也是下一步人大換屆選舉所應致力解決的問題。

2016年下半年至2017年元月，全國縣鄉(xiāng)兩級人大將集中進行換屆選舉，在確保各項選舉工作依法順利開展的前提下，如何選出一支德才兼?zhèn)洹⒋硇詮?、結(jié)構(gòu)合理、服務人民、履職水平高的人大代表隊伍，是廣大人民群眾和參與選舉工作的各級黨委、人大、政府普遍關(guān)心的問題。對此，中共中央專門就加強和改進人大代表選舉的有關(guān)工作發(fā)出通知，要求著力解決人大代表選舉中存在的人選把關(guān)不嚴、代表身份失真失實甚至弄虛作假的問題。但在選舉實務中卻出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，一些地方為了完成人大代表結(jié)構(gòu)“兩升一降”的任務，將具有一定學歷（通常是研究生）的黨政領(lǐng)導干部以知識分子身份當選，讓抓管農(nóng)業(yè)工作的政府領(lǐng)導以農(nóng)民身份當選，甚至還有一些曾經(jīng)在工廠工作過的黨政干部成功當選工人代表。

有人認為，憲法法律只規(guī)定了“一府兩院”工作人員不得在人大常委會任職，沒有規(guī)定黨政領(lǐng)導干部不得擔任人大代表，根據(jù)法不禁止即自由的原則，只要具備相應的履歷條件，黨政領(lǐng)導干部可以以非公務員身份當選人大代表。況且，黨政領(lǐng)導干部政治素養(yǎng)好，工作能力強，對所在領(lǐng)域精通，比許多一線基層代表的履職水平高，應當鼓勵黨政領(lǐng)導干部當選人大代表。

筆者認為，這種觀點和做法存在問題。黨政領(lǐng)導干部可以當選人大代表，但是不能以非公務員身份當選。

從理論上講，人大作為權(quán)力機關(guān)和民意機關(guān)，是民眾利益表達和各種政治力量博弈的法定場所，各行各業(yè)以及各個階層、群體都應在其中占有適當?shù)谋壤?，這樣才能保證上升為國家意志的各項法令與決定具有公平性，能夠贏得各方的認同，進而具備順利實施的基礎。黨政干部作為公務員群體的代表，可以也應當在人大代表中占據(jù)一定的比例。公務員作為一個社會群體，其訴求和利益應當在國家法律規(guī)定的框架內(nèi)得到合理表達，但這個比例應當和其他階層、群體在人大代表中占據(jù)的比例相持平。

但目前我國各級人大及常委會的人員構(gòu)成中，黨政干部的占比已經(jīng)大大超過其他階層和群體，尤其是工人和農(nóng)民，已為公眾所詬病。黨的十八大和中央文件關(guān)于降低黨政領(lǐng)導干部比例，提高基層一線農(nóng)民、工人和專業(yè)技術(shù)人員占比的要求，是在權(quán)衡國家社會的發(fā)展情勢和代表結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀下作出的。如果允許黨政領(lǐng)導干部以非公務員身份當選人大代表，無疑會使人大代表中黨政干部的占比進一步升高，顯然不符合黨的十八大精神和中央文件要求，屬于搞上有政策下有對策、架空中央規(guī)定的一套，不僅無益于代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也會進一步弱化基層群眾訴求的有效表達，制約人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，還會滋長有令不行、有禁不止的不良風氣，應當警惕這種做法。

筆者認為，造成黨政干部占比過高和人大代表身份失真失實的原因是多方面的，具體表現(xiàn)如下。

一、對代表身份認定的不規(guī)范。主要表現(xiàn)為對從事多個職業(yè)的代表身份認定。以農(nóng)民企業(yè)家代表為例，多數(shù)農(nóng)民企業(yè)家代表并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，僅僅因為其具有農(nóng)村戶籍或者曾經(jīng)從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始成農(nóng)民代表。事實上，很多農(nóng)民企業(yè)家在土地使用、利益分配、雇傭關(guān)系等方面與所在區(qū)域的農(nóng)民之間是存在矛盾的，能否代表農(nóng)民群體的利益是存在疑問的。以知識分子型黨政干部代表為例，一些在科研院所兼職或從其轉(zhuǎn)任的黨政干部代表，通常以知識分子身份當選，因為其通常具有較高的學歷，在所處領(lǐng)域有較高的造詣。事實上，他們主要從事的是黨政工作，在當前黨政干部比例已經(jīng)顯著偏高的情況下，如果認同黨政干部以非公務員身份當選，恐怕難逃詬病。

二、對代表資格的審查不到位。嚴格意義上講，是對代表的進口把關(guān)不嚴。法定意義上的代表審查包括對代表的資格、身份、結(jié)構(gòu)，以及選舉活動合法性的審查，通常是由人大代表資格審查機構(gòu)在代表當選之后進行的。理論上講，除了程序違法、被剝奪政治權(quán)利之外，代表資格審查機構(gòu)是沒有權(quán)限免除已經(jīng)當選的代表資格的，縱然存有結(jié)構(gòu)不合理、身份失真失實等狀況。實務中，對代表人選的提名、推薦多數(shù)是由組織部門實施的，出于政治因素考慮，不可避免地會向黨政干部傾斜，這本也無可厚非。但由于組織部門內(nèi)部缺乏一套有效的審查機制，對代表候選人的提名推薦和審查工作實際上是“自薦自審”，審查的效果差強人意?，F(xiàn)實操作中，由于組織部門內(nèi)部工作機制的不健全，還給一些人搞權(quán)錢交易留下了空子，個別領(lǐng)導干部在自己的小圈子里瓜分代表名額，對外出賣進行利益交換，讓一些名不符實、別有用心的人混進代表隊伍，對優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)起到了消極作用。

三、代表結(jié)構(gòu)劃分的標準不夠科學。目前，我們對代表結(jié)構(gòu)劃分所采取的標準比較多，諸標準之間界分不嚴密，且沒有形成科學的層次體系。譬如，很多地區(qū)將代表分為工人、農(nóng)民、知識分子、干部、解放軍、其他六類，但嚴格意義上講，知識分子的指稱對象并不明確，其他應該指的這五類之外，實際上這兩類常常與其他四類存在交叉。在代表分類中，有關(guān)黨派、民族、性別等標準，也沒有按照科學的層次進行分布，經(jīng)常出現(xiàn)重疊，致使一些群體階層代表人數(shù)畸多，另一些人數(shù)畸少，加劇了代表結(jié)構(gòu)的不合理，既影響了民眾利益訴求的有效表達，也損害了民眾對公共政治生活的公平參與。

代表身份認定的不科學和代表結(jié)構(gòu)劃分的不完善，給選舉實務也帶來諸多問題。如有的地區(qū)為了完成上級下達的指標任務，搞“量身定制”“打擦邊球”，甚至進行違規(guī)操作。為了讓某個特定人當選，變換候選人身份規(guī)避審查。還有的在選票上做手腳，搞權(quán)錢交易，賄選拉票，不僅破壞了選舉活動的嚴肅性和合法性，還把一些壓根沒有履職熱情和能力的人醞釀進了代表隊伍，傷害了民眾對選舉的期待，也損害了人民政府的公信力。

有必要對現(xiàn)行代表身份認定和代表結(jié)構(gòu)劃分加以完善。在代表身份的認定上，應當把代表性問題作為候選人考量的實質(zhì)因素。建議以代表實際從事的職業(yè)為標準，在甄別的過程中要把握以下幾點。第一，關(guān)于時間。認定代表身份應當以其被提名為候選人或參加選舉時實際從事的行業(yè)為準，且從事該行業(yè)應該達到一定的年限。那些僅是過去從事過某個行業(yè)或短暫具有某個行業(yè)身份的人，不宜作為該行業(yè)的代表當選，以此降低臨時變更身份規(guī)避審查的可能性。第二，關(guān)于多重身份。對于同時從事多種行業(yè)的代表或候選人，應當以其主要從事的行業(yè)或主要代表的利益群體為準，杜絕“借殼”代表現(xiàn)象，增強代表候選人同其所代表的群體利益的關(guān)聯(lián)性。第三，關(guān)于公務員參選的。對于黨政領(lǐng)導干部和公職人員，不論是否具有多重身份，如果當選人大代表，則只應以公務員身份計算，以此降低黨政干部在人大代表中的比例。這是落實中央文件關(guān)于降低黨政領(lǐng)導干部比例要求的應有之義。

在代表結(jié)構(gòu)的分布上，應當建立科學完善的分配體系。建議把代表從事的行業(yè)作為代表身份認定和代表名額分配的首要條件，在此基礎上，建立分層次體系化的分配標準。在選區(qū)內(nèi)，首先按照行業(yè)分布情況分配代表名額，在行業(yè)之內(nèi)再根據(jù)民族、黨派、學歷等因素，按層次酌情細分代表名額，酌情的參照標準應當是憲法法律關(guān)于特定群體選舉名額分配的特別規(guī)定，以及實務中各行業(yè)的黨派、學歷、性別分布情況以及各地區(qū)的民族、年齡等，根據(jù)各地情況綜合考慮來分配。有關(guān)行業(yè)的認定標準可以參考國家發(fā)改委關(guān)于國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼中有關(guān)四級行業(yè)劃分的做法。

此外，還應建立代表候選人審查機制。對政黨、人民團體、選民聯(lián)名推薦的候選人，選舉法規(guī)定了“推薦人應當介紹候選人情況，候選人應當如實提供個人身份和基本信息”，但并沒有賦予選舉委員會相應的審查權(quán)，對于提供情況不實的，選舉委員會僅能向選民或代表通報。事實上，信息披露的主動權(quán)掌握在候選人自身及聯(lián)名推薦的人手中，對于有“借殼當選”意愿的候選人，變更身份信息是慣用方式，選舉委員會是不大可能核實出來的。選舉委員會畢竟是一個臨時成立的被動復核機構(gòu)，掌握的信息有限。選舉委員會應當建立相應的候選人審查機制，在政黨、人民團體考察候選人的時候即行介入審查，建議組織部門在考察代表候選人選時，吸納選舉委員會或人大代表資格審查機構(gòu)的工作人員會同考察，將代表審查工作的關(guān)口向前推移，確保候選人具有名副其實的代表性。當然，選舉委員會考察的重點應該放在候選人的代表性和身份的真實性、分配的代表名額落實情況，以及候選代表們的實際結(jié)構(gòu)與應選代表結(jié)構(gòu)的吻合度上，與組織部門的考察重點應當有所區(qū)別。

之所以如此強調(diào)代表性問題是基于代表關(guān)系所具有的特殊性。人大代表同選民之間的選舉代表關(guān)系不同于法律上的委托代理關(guān)系，后者可以隨時撤銷。同時，代理人對委托的代理事項也沒有自己的獨立意志，而代表關(guān)系實質(zhì)上則是一種權(quán)利的讓渡。人大代表在人大會議上的發(fā)言和表決一經(jīng)作出即產(chǎn)生法律效力，縱使被代表的群眾內(nèi)心不認同，也必須接受人大集體作出的法律以及規(guī)范性文件的約束，即便要罷免不稱職的代表，也是非常困難的，不僅程序繁瑣復雜，最終結(jié)果往往也并非被代表人的內(nèi)心意志所能控制。故對代表和選民來說，具有相同的立場和一致的利益訴求，是二者之間選舉關(guān)系和代表關(guān)系最終得以確立的根本所在，這也是為什么要把身份作為考察是否具有代表性的原因。嚴禁“借殼”代表的出現(xiàn)，杜絕不同行業(yè)之間的名額擠占，確保各個階層與群體在民意機關(guān)的話語權(quán)相互對等，是貫徹落實黨的十八大精神和中央有關(guān)文件的必然要求，也是下一步人大換屆選舉所應致力解決的問題。

（作者單位：陜西省咸陽市人大常委會辦公室）