科學立法初探

張偉

改革開放30多年來，中國特色社會主義法治建設取得了巨大成就，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家和社會生活各個方面總體上實現(xiàn)了有法可依。當前，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有法律的問題，而是法律好不好、管不管用的問題。提高立法質(zhì)量成為加強和改進立法工作的重中之重。面對立法工作的新形勢新要求，黨的十八大報告指出，要推進科學立法，完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑。十八屆三中、四中全會對科學立法、民主立法作出了重要部署?？茖W立法、民主立法成為提高立法質(zhì)量的根本途徑。為了貫徹中央要求，提高科學立法水平，從而提高立法質(zhì)量，需要理論界對科學立法這一課題進行深入研究和解讀。本文嘗試從科學立法的涵義、科學立法的標準、科學立法的實現(xiàn)等方面，對科學立法的理論問題進行初步探討，以期對科學立法的理論研究有所裨益。

一、科學立法的涵義

科學立法這一命題，從語言學上來分析，包括兩部分，一是科學，一是立法。立法是事物本身，科學是對立法的修飾和限定。研究科學立法，實質(zhì)是研究如何科學地立法，既研究立法的方式方法是否科學，又研究立法的結果是否科學，重心在于科學一詞。

（一）科學的涵義

科學一詞最早出自拉丁語scientia，意思是普適知識。19世紀上半葉，science出現(xiàn)于英國，本意是知識、學問。19世紀下半葉，日本學者福澤瑜吉首次把science譯為“科學”（分門別類加以研究的學問），康有為引進并使用“科學”二字，嚴復在《天演論》中也使用了這一譯法。

近代以來，隨著科學的迅猛發(fā)展，人們對科學涵義的理解出現(xiàn)了許多種，可謂眾說紛紜，始終沒有一種統(tǒng)一的解釋?？档抡J為，“每一種學問，只要其任務是按照一定的原則建立一個完整的知識系統(tǒng)的話，皆可被稱為科學?！盵1]雅斯貝爾斯認為，“科學是方法上有意識的、無可辯駁的、普遍有效地對事物的認識；在認識的完成過程中科學擺脫了偏見和價值；但是在決心去認識時，在對其對象的每一次一定程度的接近過程中，科學又不是沒有前提的?！盵2]達爾文認為，“科學就是整理事實，從中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，做出結論?！盵3]《辭?！穼茖W的定義是，“運用范疇、定律等思維形式反映現(xiàn)實世界各種現(xiàn)象的本質(zhì)和規(guī)律的知識體系。”[4]《現(xiàn)代漢語詞典》對科學的解釋是，“反映自然、社會、思維等的客觀規(guī)律的分科的知識體系?！笨茖W學的創(chuàng)始人貝爾納（Bernal）曾感嘆說：“科學在全部人類歷史中確已如此地改變了它的性質(zhì)，以致無法下一個合適的定義?！?/p>

筆者認為，從馬克思主義認識論的角度來說，《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是比較恰當?shù)摹＿@種普遍意義上的科學定義，把規(guī)律與知識有機結合在一起，比較準確地反映出科學的主要特征就是實事求是，從實際出發(fā)，就是主觀認識符合客觀實際，就是認識客觀事物之間存在的共性——規(guī)律性。

（二）科學立法的涵義

科學的涵義具有普遍性，可以適用于各種情況?？茖W立法指的就是將科學適用于立法的情況。有學者結合科學的涵義，對科學立法進行了界定。一種意見認為，立法的科學性，就是指為使待定法律規(guī)范本身反映社會發(fā)展規(guī)律、具有嚴謹?shù)倪壿嫿Y構、體現(xiàn)統(tǒng)治秩序客觀意志、被人民大眾普遍接受，而在立法過程中不斷接近和最大化反映客觀規(guī)律和事實的良好狀態(tài)[5]。另一種意見認為，所謂立法的科學性是指立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴格地與其規(guī)制的事項保持最大限度地和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件[6]。

筆者認為，法律是一種社會規(guī)則系統(tǒng)，科學立法就是科學地制定社會規(guī)則系統(tǒng)，使制定出來的社會規(guī)則系統(tǒng)符合科學的要求?？茖W立法的核心是發(fā)現(xiàn)規(guī)律，研究規(guī)律，運用規(guī)律，遵循規(guī)律，符合規(guī)律，其實質(zhì)就是按照法律這種社會規(guī)則系統(tǒng)的規(guī)律進行立法，采用符合立法規(guī)律的方式方法，制定出準確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關系的客觀規(guī)律的法律。具體而言，科學立法就是堅持以科學的理論為指導，從中國國情和當前實際出發(fā)，科學合理地設定和平衡公民、法人、其他組織的權利與義務，科學合理地劃分和規(guī)范國家機關的權力與責任，使法律符合經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域的客觀規(guī)律，符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，能有效發(fā)揮調(diào)整各種社會關系、規(guī)范各類社會主體的作用。

為了進一步細化科學立法的涵義，有學者采用否定方法對不屬于科學立法的情況進行了排除。第一，科學立法的科學性是對經(jīng)驗立法的否定，第二，科學立法的科學性是對工程立法的否定，第三，科學立法的科學性是對政績立法的否定，第四，科學立法的科學性是對封閉立法的否定，第五，科學立法的科學性是對主觀立法的否定[7]。筆者認為，這五種情況可以作為科學立法涵義的補充，與科學立法的概念一起從正反兩方面對科學立法的涵義進行明確界定。

（三）科學立法的特征

根據(jù)科學立法的涵義，科學立法具有三個特征。

一是客觀性。科學立法雖然是一種主觀活動，但是，這一主觀活動是以客觀世界為基礎的，具有客觀性。人的主觀認識不能脫離客觀世界，也不能違背客觀規(guī)律。立法者在準備制定法律之初，首先要明確社會需要什么規(guī)則，需要什么法律。這是以社會的客觀需要為根據(jù)的。立法者不能離開這種客觀需要，拍腦門立法不是科學立法。在制定法律過程中，立法者要遵循自然、社會、思維等領域的客觀規(guī)律擬定、修改法律草案。如果不遵循客觀規(guī)律，違背客觀規(guī)律，制定出的法律就沒有生命力，就無法實施。這樣的立法也不是科學立法。

二是規(guī)律性。規(guī)律是事物之間存在的本質(zhì)的、內(nèi)在的必然聯(lián)系，是事物之間存在的共性。人們可以認識規(guī)律、運用規(guī)律，但不能改變規(guī)律?？茖W就是關于事物之間規(guī)律性的知識體系，就是知識化、系統(tǒng)化的規(guī)律?？茖W立法就是運用這些知識化、系統(tǒng)化的規(guī)律進行立法。如上所述，科學立法的核心是發(fā)現(xiàn)規(guī)律，研究規(guī)律，運用規(guī)律，遵循規(guī)律，符合規(guī)律。不能離開規(guī)律來談科學立法。馬克思說：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質(zhì)，那么人們就應該責備他極端任性?！盵8]立法者面對社會的客觀需要，從實際情況入手，研究需要調(diào)整和規(guī)范的社會關系，從中找出規(guī)律，進行研究，將這些規(guī)律運用到法律的起草、審議、修改等過程中，同時遵循立法方面的規(guī)律，使制定出的法律符合各方面的客觀規(guī)律。這才是科學立法。

三是系統(tǒng)性?？茖W是關于規(guī)律的知識體系，是系統(tǒng)化的知識。法律是一種社會規(guī)則?？茖W立法的一個要求就是讓制定出的法律系統(tǒng)化，成為系統(tǒng)化的社會規(guī)則。簡言之，就是使法律具有科學的內(nèi)容結構和表現(xiàn)形式。就某一部法律而言，全部內(nèi)容圍繞一個主題，在統(tǒng)一的原則指導下，按照統(tǒng)一的秩序框架展開，形成結構合理、層次分明、排列有序、符合邏輯的知識體系。因而，每一部法律都是一個完整的系統(tǒng)，所有的法律條文都是這個系統(tǒng)的有機組成部分。所有法律也構成一個完整的系統(tǒng)，每一部法律也是這個系統(tǒng)的有機組成部分。中國特色社會主義法律體系就是這樣一個系統(tǒng)。

二、科學立法的標準

科學立法的涵義和特征概括性地界定了什么是科學立法，粗線條地描繪了科學立法的整體形象，為科學立法的理論研究提供了一個基本框架。這對于推動科學立法理論研究的進一步深入，是非常必要的。但是，衡量一部法律制定的是否科學，僅有這樣一個基本框架是遠遠不夠的。我們需要將這個基本框架進一步細化，樹立起一個明確的標準。從立法全過程來看，科學立法包括三方面內(nèi)容：一是立項科學；二是立法的方式方法科學；三是立法的內(nèi)容科學。相應地，標準也應該是三方面的，而不是只有一個標準。準確地說，科學立法的標準應該是一個體系，是一系列標準的集合體。衡量立法是不是科學，要按照這一系列的標準進行比較、核對，符合這些標準的，就是科學立法，不符合這些標準的，就不是科學立法。

筆者總結科學立法的實踐經(jīng)驗，根據(jù)科學立法的三方面內(nèi)容，提出以下三個方面的科學立法標準。

（一）立項科學的標準。社會實踐是法律的基礎。社會是不斷發(fā)展的，社會實踐是不斷變化的。變化了的實踐，對法律這一社會規(guī)則不斷提出立、改、廢、釋的要求。立法者需要根據(jù)社會實踐的要求，作出是否立法和采用何種立法方案的選擇。立項就是這一選擇的結果。如何選擇才是科學的，主要標準如下。

1.立法項目的選擇要符合中國的國情和實際。第一，我國是世界上最大的發(fā)展中國家，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，我國社會的主要矛盾仍是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，這是我國相當長的歷史時期內(nèi)最大的國情和實際。立法項目的選擇必須符合這一基本國情和實際。第二，經(jīng)過改革開放三十多年來的發(fā)展，中國特色社會主義建設取得巨大成就，我國進入了全面建成小康社會決定性階段。我們面臨著前所未有的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加定型，為全面建成小康社會做好準備。這是我國當前的國情和實際，立法項目的選擇也要符合這一國情和實際。第三，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家和社會生活各個方面總體上實現(xiàn)了有法可依。立法工作面臨的形勢發(fā)生了變化，立法的任務已經(jīng)從追求法律數(shù)量、解決法律有沒有的問題，轉化為追求立法質(zhì)量、解決法律好不好、管不管用的問題。這是我們面臨的立法方面的國情和實際，立法項目的選擇也要符合這一國情和實際。

2.立法項目的選擇要符合中央精神。國內(nèi)發(fā)展日新月異，國際局勢風云變幻。黨中央根據(jù)形勢的變化，適時制定出臺新的政策，引領當前和今后一個時期經(jīng)濟社會的發(fā)展方向。立法作為國家政治生活的重要組成部分，要圍繞中央政策開展工作，要將中央政策貫徹落實下去，要體現(xiàn)中央政策的新精神。立法項目的選擇是立法工作的第一步，理所當然要體現(xiàn)中央政策，貫徹中央精神。比如，黨的十八大對全面建成小康社會作出了全面部署，黨的十八屆三中全會對全面深化改革開放作出了周密安排，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出了重要決定。當前和今后一個時期，立法項目的選擇必須符合中央的這些精神，為實現(xiàn)中央確定的目標任務服務。

3.立法項目的選擇要符合社會需求。馬克思指出，社會不是以法律為基礎的，那是法學家的幻想。相反地，法律應當以社會為基礎，法律應該是社會共同的、由一定的物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)，而不是單個人的恣意橫行[9]。也就是說，法律應該是社會需求的表現(xiàn)，社會需求是立法的基礎。實踐中，社會需求是多層次、多方面的，有國家層次、社會層次、公民個人層次的需求，有經(jīng)濟方面、政治方面、文化方面、社會方面、生態(tài)方面的需求。同時，社會需求還具有階段性特征，不同的社會階段、不同的歷史時期，社會需求也是不同的。選擇立法項目，要綜合考慮這些需求，按照需求的主次和輕重緩急，作出適當安排。立項的先后順序要與社會需求的結構和對法律需求的輕重緩急相吻合，根據(jù)社會需求的不同程度進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)社會需求程度低的法律超前出臺，需求程度高的法律卻遲遲不能出臺的現(xiàn)象。

4.立法項目的選擇要符合立法體制。立法體制是關于國家立法機關設置和立法權限劃分的制度，既包括中央和地方立法權限劃分的制度，也包括中央國家機關之間及地方國家機關之間立法權限劃分的制度。我國憲法和立法法等對立法體制作出了比較詳細地規(guī)定，明確了法律（狹義）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定主體、規(guī)范事項等內(nèi)容?？傮w上說，我國現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制，其特征是，最高國家權力機關及其常設機關統(tǒng)一領導，國務院行使相當大的權力，地方行使一定權力[10]。比如，全國人民代表大會和全國人大常委會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。有11種事項只能制定法律。國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就兩類事項作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；二是憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)。設區(qū)的市的人民代表大會及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。

立法必須符合憲法、立法法等關于立法體制的相關規(guī)定。選擇立法項目時，首先要對立法主體的權限、立法項目的等級、需要規(guī)范的事項等情況進行研究。符合立法體制規(guī)定的項目，可以開展進一步的工作，啟動立法程序；不符合立法體制規(guī)定的項目，要停下來，或者移交符合立法體制要求的部門，或者放棄。不能越權越位，違反立法體制的規(guī)定去開展立法工作。

（二）立法方式方法科學的標準。立法是一項莊嚴的政治活動，不僅要求立項科學、立法結果科學，而且要求立法的方式方法科學?？茖W的方式方法是科學結果的重要保障，沒有科學的方式方法，也就產(chǎn)生不了科學的結果。我們所說的科學立法，通俗地說就是用科學的方式方法來從事立法這一項莊嚴的政治活動，并使制定出來的法律符合科學的要求。就立法來說，科學的方式方法包括兩部分，一是科學的立法程序，二是科學的立法技術。因此，立法方式方法科學的標準可以分為兩類，一是立法程序科學的標準，二是立法技術科學的標準。

1.立法程序科學的標準。立法程序是指國家立法活動需要遵循的步驟、方法。立法程序是科學立法的主要保障，立法程序是不是科學，直接決定著立法是不是科學。要實現(xiàn)科學立法，法律的立法程序必須科學。如何判斷一部法律制定時其立法程序是否科學，標準有二。

第一，立法的程序要合法。關于立法的合法性，學界有多種說法，比較有代表性的是經(jīng)驗主義的合法性、規(guī)范主義的合法性、重構主義的合法性。這些說法主要是從政治統(tǒng)治的角度來界定合法性的，我們這里所說的合法性是指法律上的合法性，即形式上是否符合實在法的規(guī)定。

我國立法法在總結長期立法實踐經(jīng)驗的基礎上，規(guī)定了全國人民代表大會立法程序和全國人大常委會立法程序，對法律案的提出、審議、表決、通過和法律的公布等立法環(huán)節(jié)進行了規(guī)范和細化。法律的制定、修改、廢止和解釋都要符合立法程序的規(guī)定。從形式上來說，如果立法活動符合立法法關于立法程序的規(guī)定，就可以說這一立法的程序是科學的。如果立法活動不符合立法法關于立法程序的規(guī)定，沒有按照立法程序規(guī)定的步驟、方法進行，就可以認為這一立法的程序是不科學的。

行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定主體以立法法等法律為依據(jù)，結合工作實際，對這些法規(guī)、條例的制定程序作出了規(guī)范性規(guī)定。制定某一法規(guī)、條例，也要按照相應的制定程序進行。違反了相應的制定程序，不按照規(guī)定的步驟、方法進行，法規(guī)、條例的立法程序就是不科學的。

第二，立法的程序要合理。什么是合理？合理是指合乎理性，合乎情理。黑格爾認為，“合理性一般是普遍性和單一性相互滲透的統(tǒng)一。具體地說，這里合理性按其內(nèi)容是客觀自由（即普遍的實體性意志）與主觀自由（即個人知識和他追求特殊目的的意志）兩者的統(tǒng)一。因此，合理性按其形式就是根據(jù)被思考的即普遍的規(guī)律和原則而規(guī)定自己的行動。”[11]立法的程序科學不科學，不僅要看形式上合不合法，還要看實質(zhì)上合不合理。合理的立法程序包括三方面內(nèi)容。

首先，立法遵循的程序本身要正當。立法程序的正當性是指立法程序設計的合理化。在設計立法程序時，要根據(jù)正義、效率、秩序、民主、科學等價值，以實現(xiàn)公平結果為目標，對立法程序進行合理建構。通過合理化設計立法程序，可以有效規(guī)范立法權的合理運行，摒棄內(nèi)幕交易、議而不決、效率低下等弊端，保證議員（代表）平等有效地參與立法活動，從而提高立法質(zhì)量，使通過的法律立得住、行得通、切實管用。

其次，立法程序被社會普遍認可和接受。社會的普遍認可和接受，是判斷一個事物合理不合理的重要標準之一。立法程序本身的設計非常周密，科學性很強，但如果得不到社會的普遍認可和接受，也很難說它是合理的。立法程序的適用也是如此。雖然按照立法程序的規(guī)定進行操作，一步一步地開展工作，社會各方面卻不認可、不接受，這樣的立法程序也稱不上是合理的。

再次，立法程序被很好地遵守和執(zhí)行。立法程序雖然制定得很好，既科學又合理，但是卻沒有得到很好地遵守和執(zhí)行，有關方面沒有嚴格按照立法程序的規(guī)定進行，或者偷工減料，或者消極應對，或者走過場等等。這樣的立法程序，也是不合理的。

2.立法技術科學的標準。法學界對立法技術的概念理解不一。我們所說的立法技術是指如何表達規(guī)范性法律文件規(guī)定的知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法和技巧等，包括法律文件的內(nèi)部結構、外部形式、概念、術語、語言、文體等方面的技術，其核心內(nèi)容是立法結構技術和立法語言技術。制定出的法律科學不科學，立法技術是關鍵一環(huán)。運用的立法技術科學，立法的內(nèi)容就會通過完整、概括、明確的法律結構和準確、嚴謹、簡明的法律語言表達出來。運用的立法技術不科學，立法的表達就會結構混亂、邏輯不清、語言模糊、詞不達意，法律的質(zhì)量就難以保證。判斷立法技術科學不科學的標準有兩個。

第一，制定出的法律結構要完整，內(nèi)容要明確，并符合邏輯。首先，法律整體結構要完整、規(guī)范、有序。每一部法律都是一個整體，應當包括名稱、正文、附則、實施時間等內(nèi)容，缺少任何一部分都不完整。各部分的布置要規(guī)范，排列要有序。法律的目錄、定義條款、過渡性條款、法律適用關系條款等要符合統(tǒng)一的規(guī)范要求。不同法律的修改形式、廢止形式也要符合規(guī)范統(tǒng)一。其次，法律內(nèi)容要明確具體。法律規(guī)定的問題、情況、范圍、規(guī)則等，能明確的盡量明確，能具體的盡量具體，不要太抽象、太原則，缺乏可操作性。法律規(guī)范表達的意思具有同一性，非此即彼，不能半真半假，模模糊糊。再次，法律結構與內(nèi)容要符合邏輯。法律條文之間要前后保持一致、連貫，不自相矛盾。法律規(guī)范內(nèi)部要結構合理，邏輯嚴密。本法不與憲法、上位法相抵觸，不與其他法律相矛盾。新法與舊法、特別法與一般法、程序法與實體法、國際法與國內(nèi)法等要相互協(xié)調(diào)，彼此銜接。

第二，制定出的法律語言要準確，表述要規(guī)范，并符合修辭要求。首先，法律使用的概念、術語、常用詞語等要準確、統(tǒng)一。在中國特色社會主義法律體系內(nèi)，各級各類法律法規(guī)、法律解釋所使用的概念、術語、常用詞語等要確定統(tǒng)一、前后一致、嚴謹規(guī)范、意思相通，避免出現(xiàn)某一用語在這部法律中是這個意思，放在另一部法律中成為另一個意思的情況。特別是同一部法律中使用的概念、術語、常用詞語，前后意思一定要統(tǒng)一。其次，法律語言的表述要規(guī)范、簡明扼要。法律是一種社會規(guī)則，要適用于全體社會成員。這就要求法律語言必須清晰易懂，簡單明了，讓社會成員能夠理解和預測，不能讓法律成為只有少數(shù)人能看得懂的東西。同時，法律條文在表述特定內(nèi)容時要規(guī)范，如立法目的、立法依據(jù)的表述，引用法律名稱的表述，適用法律的表述，部門的表述，標點符號的使用等。再次，法律語言的表述要符合修辭要求。漢語的表達方式非常豐富，修辭手法的運用多種多樣。法律語言作為一種應用性的漢語言，要符合基本的修辭要求。雖然不能使用文學性的語言，但也不能違反語言的基本規(guī)則，出現(xiàn)用詞不當?shù)痊F(xiàn)象，更不能毫無文采，使法律變成干癟的文學堆砌。

（三）立法內(nèi)容科學的標準

立法內(nèi)容指的是法律中規(guī)定的法律原則、規(guī)則、技術性措施、權利義務的設置等內(nèi)容。通俗地講，就是指法律規(guī)定了什么事，規(guī)定了哪些事。立法內(nèi)容的表現(xiàn)形式是法律條文?？茖W立法，不僅指立法項目的選擇要科學，立法的方式方法要科學，還要求立法的內(nèi)容要科學。判斷立法內(nèi)容科學不科學的標準可分為兩類。

1.立法內(nèi)容要合法。這里所說的合法，是指法律上的合法性，即形式上是否符合實在法的規(guī)定，特別是制定法的規(guī)定。具體包括：

第一，立法內(nèi)容要符合憲法的規(guī)定。憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學民主程序形成的根本法，規(guī)定了國家的性質(zhì)和根本制度、根本任務、基本原則、方針政策、活動準則等，具有最高的法律效力。中國特色社會主義法律體系以憲法為核心，縱向分為三個層次。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，都不得同憲法相抵觸。制定、修改、廢止、解釋法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，都要以憲法為根本依據(jù)，其內(nèi)容要符合憲法的規(guī)定。憲法的規(guī)定主要表現(xiàn)形式是憲法序言和憲法條文。在判斷立法內(nèi)容是否符合憲法規(guī)定時，首要的是看是不是符合憲法序言和憲法條文的規(guī)定，但不能拘泥于憲法序言和憲法條文的具體規(guī)定，還要綜合憲法全文的內(nèi)容，根據(jù)憲法的原則和精神作出判斷。如果立法內(nèi)容違反了憲法的原則和精神，與憲法序言和條文相抵觸，就可以認為立法是不科學的。

第二，立法內(nèi)容要符合立法法的規(guī)定。立法法是一部具有憲法性質(zhì)的基本法律，是立法領域的基本法，是規(guī)范所有立法行為的法律，不僅對法律法規(guī)規(guī)章的制定程序作出了規(guī)范，也對法律法規(guī)規(guī)章的適用范圍、規(guī)范事項、效力等級、備案審查等作出了規(guī)定。所有的立法行為，包括法律法規(guī)規(guī)章的立、改、廢、釋都要以立法法為依據(jù)，按照立法法的規(guī)定進行。立法的內(nèi)容不得違反立法法的相關規(guī)定。全面推進依法治國強調(diào)要依法辦事，突出了法律的重要性，作為治國依據(jù)的法律自身的產(chǎn)生首先要依法辦事，所依據(jù)的法律就是立法法。如果立法內(nèi)容違反了立法法的規(guī)定，就談不上科學立法。

第三，立法內(nèi)容要符合上位法的規(guī)定。上位法與下位法是就法的效力位階而言的。根據(jù)立法法的規(guī)定，下位法違反上位法規(guī)定的，有關立法主體可以依照立法權限予以改變或撤銷。即使不進行改變或撤銷，違反上位法規(guī)定的下位法也會因為效力低而不能適用。所以，立法時要注意研究所立法律的上位法，立法的內(nèi)容不能違反上位法的規(guī)定。所立法律的上位法可能是一部，可能是多部，需要全面了解掌握，防止掛一漏萬。如果立法內(nèi)容違反上位法的規(guī)定，這樣的立法也稱不上是科學立法。

2.立法內(nèi)容要合理。合理性是一種對事物的理性思考和判斷選擇，包涵著合規(guī)律性、可預測性、相對客觀性。立法內(nèi)容合理是指法律原則、規(guī)則、技術性措施和權利義務的設置適當，能夠為社會所接受[12]。具體包括：

第一，立法內(nèi)容要符合社會普遍的價值追求。社會普遍的價值追求是人們在社會發(fā)展過程中經(jīng)過長期交往形成的共同的基本價值取向，代表著人類文明和社會進步的終極目標。人們普遍認可這些價值追求。法律制定出來，要適用于全體公民，如果立法內(nèi)容不符合社會大部分成員的價值追求，所制定的法律就得不到社會的普遍認可，就不能得到很好地遵守和實行，法律的實施效果就無從談起。所以，立法內(nèi)容一定要符合并體現(xiàn)這些普遍的價值追求。“沒有一位立法者可以不顧社會奉行的道德價值、傳統(tǒng)、輿論乃至偏見等，來創(chuàng)設他所希望的法律來獲得統(tǒng)治久遠?！盵13]當前，我國社會普遍的價值追求歸結為三類，一是自由、平等、公正、法治，二是富強、民主、文明、和諧，三是愛國、敬業(yè)、誠信、友善。這些價值追求集中反映了社會的經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的基本價值取向，是社會大部分成員在不同的價值活動中形成的價值認同。制定的法律要符合至少不能違背這些價值追求。

第二，立法內(nèi)容要符合社會普遍認可的客觀規(guī)律。人類社會經(jīng)過幾千年的發(fā)展，已經(jīng)逐漸積累了許多關于自然界、人類社會和思維的正確認識，掌握了一些在這些領域起支配作用的客觀規(guī)律。制定法律時，立法者要研究與立法相關的各種客觀規(guī)律，加深對規(guī)律的認識，正確理解和運用規(guī)律。對規(guī)律認識得越清楚，把握得越準確，制定出的法律越有可行性。就某一具體領域而言，客觀規(guī)律可能有多種，甚至可能存在有爭議的情況。立法者要選擇社會普遍認可的客觀規(guī)律，以這些規(guī)律為依托，指導立法內(nèi)容的制定，確保制定出的法律符合客觀規(guī)律的要求。如果立法內(nèi)容不符合社會普遍認可的客觀規(guī)律，制定出的法律就難以做到科學合理，也就達不到應有的立法效果。

第三，權利義務、權力責任的設置要適當。權利義務、權力責任是法律規(guī)范的主要內(nèi)容。立法從根本上說，就是對權利義務、權力責任作出設置，對權利義務關系、權力責任關系作出調(diào)整和規(guī)范?！胺傻哪康氖瞧胶鈧€人利益和社會利益，實現(xiàn)利己主義和利他主義的結合，從而建立起個人和社會的伙伴關系?！盵14]因此，判斷立法內(nèi)容合理不合理的重要標準之一就是權利義務、權力責任的設置是否適當，利益是否平衡。具體包括三個方面。一是權利與義務、權力與責任之間是否平衡。法律既賦予社會成員各種權利，又要求社會成員承擔各種義務。社會成員享有的權利與承擔的義務要平衡，不能只享有權利，不承擔義務，也不能只承擔義務，不享有權利。權利太多，義務太少，不合適；權利太少，義務太多，也不合適。權力與責任的關系也是如此。法律賦予社會主體各種權力，也要求社會主體承擔各種責任。社會主體享有的權力與承擔的責任要平衡。二是權利與權力之間是否平衡。法律既賦予公民各種權利，也賦予國家機關各種權力。權力的邊界是權利，權利的邊界是權力。權力的設置要有限度，既不能過于膨脹，將公民的權利空間無限壓縮，也不能無限延伸，把觸角伸到公民權利空間的每一個角落。如果對公民的權利限制、干預過多，社會就會缺乏活力，陷于停滯甚至倒退。當然，公民權利的賦予也要有限度。法律賦予公民的權利不是絕對的，而是相對的。一個國家的公民有許多位，每一位公民都要求行使權利，法律既要保障這位公民的權利，也要保障其他公民的權利。為了達到保障每一位公民權利的目的，法律就要對公民的權利作出適當限制，并通過權力的設置實現(xiàn)對公民權利的管理。權力既管理公民的權利，也保障公民的權利。公民的權利要服從權力的管理，權利與權力之間要實現(xiàn)平衡。三是權利義務、權力責任的適用條件是否公平。判斷權利義務、權力責任的設置是否適當，不僅要看權利義務、權力責任的內(nèi)容，還要看權利義務、權力責任的適用條件。如果權利義務、權力責任的內(nèi)容實現(xiàn)了平衡，卻不能平等適用于每一位社會主體，這樣的設置也是不適當?shù)?。權利義務、權力責任的適用條件要具有公平性，即在相同情況下，各個社會主體受到同等對待，所享有的權利、權力是相同的，所承擔的義務、責任是一致的，這樣的設置才是適當?shù)?，才能得到社會大多?shù)成員的認可。

三、科學立法的實現(xiàn)

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定，對科學立法提供了可靠的制度保障。當前和今后一個時期，立法工作的一個重要任務就是貫徹立法法的規(guī)定，向著科學立法的目標前進，不斷提高立法的科學化水平。短期之內(nèi)，立法法不可能再作修改。研究科學立法的實現(xiàn)，必須從這一實際出發(fā)，把重心放在貫徹實施立法法的規(guī)定上面。筆者立足現(xiàn)行立法法的規(guī)定，總結科學立法的實踐經(jīng)驗，提出了科學立法的一系列標準，將科學立法這一總目標分解為若干具體的技術性指標，為科學立法的實現(xiàn)設定了具有可操作性的質(zhì)量保障要求。筆者認為，立法工作是一個整體，按照時間先后順序，可以分為立項、起草、審議、通過等環(huán)節(jié)。如果從立法工作第一個環(huán)節(jié)入手，一直到最后一個環(huán)節(jié)結束，建立健全一系列制度機制，始終圍繞著各項技術性指標的要求開展工作，從而實現(xiàn)對立法工作全過程的質(zhì)量控制，就會不斷提高科學立法的水平，確保制定出來的每一部法律都能達到科學立法的目標。下面，筆者以我國法律的制定為例，從應然的角度對在現(xiàn)行立法體制和立法程序下如何實現(xiàn)科學立法進行初步探討。

（一）立項環(huán)節(jié)

立項環(huán)節(jié)是立法全過程的開始，主要解決立什么法、什么時候立的問題。通常，立項環(huán)節(jié)包括立法項目征集、立法項目論證、擬訂立法規(guī)劃和立法計劃等步驟。如果每個步驟能圍繞著立項環(huán)節(jié)的四個主要技術性指標，形成一系列制度機制，通過這些制度機制的貫徹實施，保證技術性指標的實現(xiàn)，就會實現(xiàn)立項環(huán)節(jié)科學性的量化管理。

1.健全征集立法項目建議制度。每屆全國人大及其常委會成立后，要向具有提案權的中央國家機構征集未來五年的立法項目建議。全國人大代表也可以依法向全國人民代表大會提出立法方面的議案和建議。在具體工作層面，是由常委會工作機構向全國人大各專門委員會、國務院法制辦和各部門、中央軍委法制局、“兩高”征集立法項目建議。這已經(jīng)形成制度。在此基礎上，可以進一步健全已有的制度，如要求各單位提出立法項目建議時應符合中國的國情和實際、符合中央精神、符合社會需求、符合立法體制等四項指標。這些單位根據(jù)這些要求和工作需要，再分別提出自己的立法項目建議。這樣，就可以從源頭上保障立項的科學性。

2.健全立法項目論證制度。根據(jù)現(xiàn)在的立法項目論證制度，常委會工作機構收到立法項目建議后，要對所有立法項目的可行性進行研究。然后，召開由上述各單位參加的立法座談會，就立法項目的可行性進行研究。遇到重大疑難的立法項目，還要召開立法論證會，對立法項目的可行性進行論證。根據(jù)座談會和論證會的情況，初步確定具有可行性的立法項目范圍。為了提高立項的科學性，建議完善立法項目論證制度，將四個技術性指標作為可行性的參考標準，對立法項目的可行性進行審核。判斷這些立法項目是否符合中國的國情和實際、是否符合中央精神、是否符合社會需求、是否符合立法體制。經(jīng)過了可行性審核和論證，可以進一步保障立項的科學性。

3.健全立法規(guī)劃或者立法計劃征求意見制度。立法項目經(jīng)過論證后，由常委會工作機構結合全國人大代表提出的立法方面的議案、建議和常委會工作實際，進行通盤考慮，擬訂出立法規(guī)劃或者立法計劃初稿。接下來是多層次征求意見。首先，召開由地方人大法制工作機構和部分全國人大代表參加的座談會，聽取意見。充分吸收這些意見，修改形成征求意見稿。其次，再次征求上述各單位的意見，有時也可以征求地方人大的意見。根據(jù)各方面意見作進一步修改后，形成送審稿，報常委會領導。再次，根據(jù)常委會領導的意見再次進行修改完善，最后報中央審批。這中間經(jīng)過了多次的征求意見，已經(jīng)比較完善。建議進一步健全征求意見制度，希望各方能夠根據(jù)上述四項標準和本單位的工作實際，提出修改意見，立項的科學性會得到更加充分地保障。

（二）起草環(huán)節(jié)

起草環(huán)節(jié)是立法工作的重要階段，主要解決對立法進度、指導思想、主要內(nèi)容的總體把握問題。立法科學不科學，起草環(huán)節(jié)起著關鍵作用。為了實現(xiàn)起草環(huán)節(jié)的科學性，需要建立健全各項制度機制，用這些制度機制來保障立法內(nèi)容科學、立法技術科學的各個標準的實現(xiàn)，實現(xiàn)起草過程的質(zhì)量控制。同時，需要注意的是，立項環(huán)節(jié)的四項標準仍然可以適用于起草環(huán)節(jié)。

1.建立起草人員遴選制度。起草小組成員的選擇應當圍繞科學立法的各項技術性指標進行，從而為科學立法的實現(xiàn)提供組織保障。具體而言，應當選擇法律基礎扎實，政治立場堅定，有較好文字功底的人員組成起草小組。

2.健全立法調(diào)研制度。當前，法律草案起草單位普遍建立了立法調(diào)研制度。法律草案起草前，起草小組成員都要進行充分地調(diào)查研究。建議進一步完善立法調(diào)研制度，將調(diào)研范圍、層次、內(nèi)容等圍繞著立項科學、立法內(nèi)容科學、立法技術科學等標準展開，既要熟悉相關領域的中央文件、領導講話，注意研究國際經(jīng)驗，又要了解社會各方面的需求，全面掌握各項理論研究成果。

3.建立起草法律草案實時審核制度。起草小組如何起草法律草案，我們不作具體研究。但是，為了保證法律草案的科學性，建議建立實時審核制度。即起草時要遵循科學立法的各項標準，邊起草，邊審核，出來一條，審核一條。具體來講，就是審核草案的整體結構和具體條款是否符合下列要求：一是要符合中國的國情和實際、符合中央精神、符合社會需求、符合立法體制；二是草案的內(nèi)容要合理，即要符合社會普遍的價值追求、社會普遍認可的客觀規(guī)律，權利義務、權力責任的設置要適當；三是草案的內(nèi)容要合法，即草案內(nèi)容要符合憲法、立法法、上位法的規(guī)定；四是草案的立法技術要科學，即制定出的法律結構要完整，內(nèi)容要明確，并符合邏輯。法律語言要準確，表述要規(guī)范，并符合修辭要求。這樣一來，可以從起草者的角度，對法律草案的科學性把一道關。

4.健全法律草案征求意見制度。法律草案起草完成后，要在內(nèi)部征求相關部門的意見。目前，各部門各單位都已普遍建立了法律草案征求意見制度。建議在現(xiàn)有制度基礎上，增加有關部門根據(jù)上條所述標準對法律草案提出修改意見的內(nèi)容。這樣做，可以從相關部門的角度，對法律草案的科學性再把一道關。

（三）審議環(huán)節(jié)

審議環(huán)節(jié)是立法過程的關鍵階段，主要解決法律草案規(guī)定什么內(nèi)容、規(guī)定到什么程度的問題。法律草案提請審議后，立法程序就正式啟動了。法律草案就由起草者手中，交到立法機關手中。法律草案的科學性，主要通過這一階段進行保障。為此，也需要健全和完善各項制度機制，用比較成熟的制度機制進一步提高立法的科學性。

1.健全審議意見采納標準機制。法律草案提請審議后，常委會組成人員按照議事規(guī)則等法律的規(guī)定，對法律草案進行審議，提出修改意見。由于常委會組成人員來自各個方面，提出的意見也各種各樣，其中包括立法是否科學的意見。按照法律規(guī)定，常委會聽取說明并初步審議后，交有關專門委員會和法律委員會統(tǒng)一審議。哪些意見采納，哪些意見不采納，由法律委員會在修改情況匯報和審議結果報告中進行反饋。建議相關部門完善意見采納標準機制，在采納標準上增加前文提出的立法內(nèi)容科學、立法程序科學、立法技術科學等標準。對于常委會組成人員提出的立法存在哪些不科學問題的意見，應當予以關注，如果確實有道理，建議采納，提高立法的科學性；同時，也要對常委會組成人員的其他意見進行分析，如果意見違反立法科學性標準，建議不予采納。

2.健全法律草案公開征求意見制度。為提高立法質(zhì)量，深入推進科學立法、民主立法，立法機關根據(jù)新修改的立法法第三十七條的規(guī)定，完善了法律草案公開征求意見制度。對于社會各界提出的意見，一方面要盡可能吸收，以提高立法的科學性，另一方面也要對這些意見進行把關，審核這些意見是否合適。這里就出現(xiàn)了審核標準的問題。如果審核沒有客觀標準，主觀隨意性太強，許多有價值的意見不采納，會挫傷社會公眾的積極性。建議進一步健全法律草案公開征求意見制度，將前文提出的立項科學、立法內(nèi)容科學、立法程序科學、立法技術科學等標準作為審核的標準。對于符合這些標準的意見，加以研究吸收。對于不符合這些標準的意見，不予采納，并作出說明。當然，采納不采納，還有其他的考慮，科學性標準只是應當考慮的主要因素之一。

3.健全法律草案內(nèi)部征求意見制度。法律草案提請審議后，立法機關將按照內(nèi)部征求意見制度的規(guī)定，以自己的名義征求各地方立法機關、中央有關部門、全國人大有關專門委員會等單位和全國人大代表的意見。意見征求上來了，采納哪些，不采納哪些，同樣存在一個審核的問題。所以，與公開征求意見一樣，也需要健全內(nèi)部征求意見制度，完善審核標準，把立項科學、立法內(nèi)容科學、立法程序科學、立法技術科學等標準增加為審核的標準。對于違背科學性標準的意見，不應采納。對于符合科學性標準的意見，可以予以考慮。

4.健全法律出臺前評估制度。十二屆全國人大常委會成立以來，為加強立法工作、提高立法質(zhì)量，建立了法律出臺前評估制度。立法機關在法律出臺前，要召開評估會議，邀請沒有參加過法律起草、審議等工作的人員，對該法律主要制度規(guī)范的可行性、出臺時機、立法可能產(chǎn)生的社會影響、實施中可能出現(xiàn)的問題等進行評估，以提高立法的科學性。對于評估會議提出的意見，也有一個采納不采納的問題。建議在法律出臺前評估制度中增加采納標準的內(nèi)容，將立法科學性的各項標準納入其中。通過這一設置，為立法的科學性再把一道關。

（四）表決環(huán)節(jié)

表決環(huán)節(jié)是立法過程的最后一個環(huán)節(jié)。一般而言，法律草案到了提請表決前，大部分內(nèi)容都已確定。經(jīng)過了多次征求意見，三次左右審議，草案的科學性應該不會存在什么問題。如果有的常委會組成人員認為法律草案仍然存在不科學的問題，可以在表決時投反對票或棄權票。當反對票或棄權票足夠多時，法律草案就會通不過。因此，表決環(huán)節(jié)是立法科學性的最后一道“閘門”。投什么票是常委會組成人員的權力，前文提出的立法科學性的標準，可以作為考慮因素之一。

四、結語

本文提出了科學立法的一系列標準，從應然的角度探討了如何達到這一系列標準，從而實現(xiàn)科學立法。我們不能說，符合這些標準，就是科學立法，就是實現(xiàn)了立法的科學化，但我們可以說，如果不符合這些標準，就不是科學立法，就沒有實現(xiàn)立法的科學化。當然，這并不意味著科學立法的標準是完美的，是一成不變的。科學立法沒有最好，只有更好?？茖W立法的標準沒有最高，只有更高。隨著社會的發(fā)展、科學的進步，人們對科學立法的要求會越來越高，科學立法的標準也會越來越高。如何達到這些標準，不斷提高立法的科學化水平，是理論界與實務界需要共同思考的問題。讓我們共同關注科學立法的理論與實踐，跟蹤科學立法的發(fā)展進步，為提高立法質(zhì)量而努力。

注釋：

[1]康德著：《自然科學的形而上學起源》，鄧曉芒譯，上海出版社2003年2月版。

[2]夢海著：《科學的概念、范圍和界限》，載《自然辯證法通訊》2007年第3期，第4頁。

[3]付敏著：《邏輯與科學方法論基礎》，[DB/OL]（2010-12-09）http：//www.doc88.com/p-18360141979.html.

[4]辭海：第六版縮印本，上海辭書出版社2010年版，第1026頁。

[5][12]馮玉軍、王柏榮著：《科學立法的科學性標準探析》，載《中國人民大學學報》2014年第1期，第93、95頁。

[6][7]關月英著：《科學立法科學性之解讀》，載《社會科學》2007年第3期，第76、76～78頁。

[8]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第347頁。

[9]《馬克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第291、292頁。

[10]周旺生著：《立法學》，法律出版社2009年第2版，第149頁。

[11]【德】黑格爾著：《法哲學原理》，商務印書館1979年版，第254頁。

[13]【英】Enn is L loyd：《法律的理念》，張茂林譯，臺灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司1984年版。

[14]張文顯著：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社1996年版，第129頁。

（作者單位：全國人大常委會辦公廳）