權(quán)力、制度與環(huán)境：信訪(fǎng)腐敗形成的內(nèi)在機(jī)理*

王郅強(qiáng)　劉子煬

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權(quán)力、制度與環(huán)境：信訪(fǎng)腐敗形成的內(nèi)在機(jī)理*

王郅強(qiáng)劉子煬

內(nèi)容提要國(guó)家信訪(fǎng)局原副局長(zhǎng)許杰腐敗行跡的曝光觸碰到以前很少關(guān)注的信訪(fǎng)腐敗問(wèn)題。信訪(fǎng)腐敗的存在直接影響到人們對(duì)信訪(fǎng)制度合理性與合法性認(rèn)同，損害到我國(guó)政府公信力，降低了干群關(guān)系的互信度。所以，信訪(fǎng)腐敗治理迫在眉睫。本文圍繞權(quán)力、制度與環(huán)境三個(gè)維度，揭示信訪(fǎng)腐敗形成的內(nèi)在機(jī)理，為治理信訪(fǎng)腐敗提供了一個(gè)認(rèn)識(shí)前提，具有重要理論與實(shí)踐意義。

信訪(fǎng)腐敗權(quán)力 制度環(huán)境形成機(jī)理

信訪(fǎng)作為化解社會(huì)矛盾的重要表達(dá)、溝通、協(xié)商渠道，在現(xiàn)實(shí)政治生活中發(fā)揮著重要作用。然而當(dāng)前因信訪(fǎng)問(wèn)題引發(fā)的沖突卻時(shí)有發(fā)生。那么，沖突背后原因，是訪(fǎng)民的非理性，還是制度設(shè)計(jì)的缺陷，抑或另有原因？2014年6月，中央紀(jì)委監(jiān)察部發(fā)布的一則關(guān)于原國(guó)家信訪(fǎng)局副局長(zhǎng)許杰的通報(bào)給了我們一些另外的啟示。“經(jīng)查，許杰利用職務(wù)上的便利為有關(guān)單位或個(gè)人牟取利益，索取、收受巨額賄賂；對(duì)國(guó)家信訪(fǎng)局來(lái)訪(fǎng)接待司發(fā)生的系列嚴(yán)重違紀(jì)違法案件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”①。應(yīng)該說(shuō)，這樣的反腐通報(bào)并不少見(jiàn)，大多也都是以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易導(dǎo)致腐敗的說(shuō)法。但為什么我們印象中權(quán)力相對(duì)較小、地位相對(duì)弱勢(shì)的信訪(fǎng)部門(mén)，卻能利用職務(wù)便利為個(gè)人謀取到巨額利益呢？這是怎樣的一種職務(wù)便利，又是如何實(shí)現(xiàn)利益謀取的呢？本文循著這樣的問(wèn)題，從信訪(fǎng)腐敗界定入手，闡述信訪(fǎng)腐敗的表現(xiàn)形式和負(fù)面影響，并以相關(guān)文獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)案例為依據(jù)對(duì)信訪(fǎng)腐敗何以產(chǎn)生進(jìn)行理論分析，旨在為治理信訪(fǎng)腐敗提供認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

問(wèn)題界定與文獻(xiàn)綜述

(一)問(wèn)題界定

腐敗是濫用公共權(quán)力牟取私利的行為，滋生于信訪(fǎng)系統(tǒng)的腐敗我們稱(chēng)之為信訪(fǎng)腐敗。眾所周知，我國(guó)信訪(fǎng)工作的主體是多元的，除政府以外，在黨委、人大、法院和檢察院等機(jī)關(guān)也相應(yīng)地設(shè)有信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)。從功能、作用和影響來(lái)看，行政信訪(fǎng)在整個(gè)信訪(fǎng)系統(tǒng)中占據(jù)絕對(duì)的主體地位，其他機(jī)關(guān)設(shè)立的信訪(fǎng)部門(mén)在權(quán)力配置、人員安排和運(yùn)行機(jī)制方面較為簡(jiǎn)單。因此，本文重點(diǎn)將研究范圍劃定在行政信訪(fǎng)部門(mén)，并將信訪(fǎng)腐敗定義為在行政信訪(fǎng)系統(tǒng)中，信訪(fǎng)工作人員借助職務(wù)之便以非法手段獲取個(gè)人或部門(mén)利益的行為和過(guò)程。

1.信訪(fǎng)腐敗的表現(xiàn)

從現(xiàn)實(shí)層面去認(rèn)識(shí)信訪(fǎng)腐敗的具體表現(xiàn)，有助于加深對(duì)信訪(fǎng)腐敗內(nèi)涵的理解。綜合來(lái)看，信訪(fǎng)腐敗主要表現(xiàn)為兩種形式：

一是花錢(qián)“銷(xiāo)號(hào)”與“抹號(hào)”。若信訪(fǎng)事項(xiàng)被登記，信訪(fǎng)事項(xiàng)責(zé)任單位便會(huì)以金錢(qián)收買(mǎi)上級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)將上訪(fǎng)數(shù)據(jù)修改或消除，以規(guī)避責(zé)任。在許杰案中，“許杰于2006至2013年間，利用擔(dān)任國(guó)家信訪(fǎng)局副局長(zhǎng)的職務(wù)便利，單獨(dú)或者伙同他人，接受相關(guān)單位和個(gè)人的請(qǐng)托，在修改信訪(fǎng)數(shù)據(jù)、處理信訪(fǎng)事項(xiàng)等方面提供幫助。為此，先后收受相關(guān)人員給予的款物折合人民幣共計(jì)550余萬(wàn)元?！雹诟鼮閲?yán)重的是，許杰受賄的550萬(wàn)元并不是出自私人的腰包，而是地方財(cái)經(jīng)經(jīng)費(fèi)。行賄的一方也即地方信訪(fǎng)部門(mén)利用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)“美化”信訪(fǎng)數(shù)據(jù)的行為也具有強(qiáng)烈的腐敗色彩。

二是濫用、挪用信訪(fǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金。一般來(lái)說(shuō)，信訪(fǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金的發(fā)放權(quán)限主要在地方黨委政府，信訪(fǎng)部門(mén)通常只有協(xié)調(diào)和建議權(quán)。然而，在特定條件下，尤其是在某些重大疑難信訪(fǎng)案件的解決上，信訪(fǎng)部門(mén)在資金的實(shí)際運(yùn)用上具有較強(qiáng)的自主性。個(gè)別信訪(fǎng)部門(mén)以“大鬧多發(fā)、小鬧少發(fā)、不鬧不發(fā)”為原則使用信訪(fǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金，導(dǎo)致資金利用不公正、不合理。此外，也有個(gè)別官員挪用信訪(fǎng)專(zhuān)項(xiàng)金的情形存在。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部通報(bào)，河南省孟津縣政府黨組成員孟滿(mǎn)囤在任縣信訪(fǎng)局局長(zhǎng)期間曾挪用信訪(fǎng)專(zhuān)項(xiàng)金9.5萬(wàn)元購(gòu)置轎車(chē)為己所用。

2.信訪(fǎng)腐敗的影響

存在的并非就是合理的。信訪(fǎng)腐敗現(xiàn)存的表現(xiàn)，必然阻礙我國(guó)信訪(fǎng)工作的正常開(kāi)展，嚴(yán)重破壞著信訪(fǎng)工作秩序，對(duì)政府公信力和社會(huì)認(rèn)同形成強(qiáng)大心理沖擊和負(fù)面影響。

一是信訪(fǎng)腐敗動(dòng)搖信訪(fǎng)制度的政治基礎(chǔ)。信訪(fǎng)制度沿用至今，因其具有堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，奠定了它的合理性與合法性存在?！靶旁L(fǎng)制度的政治基礎(chǔ)體現(xiàn)在它能夠滿(mǎn)足國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)層面的需求。從國(guó)家層面來(lái)看，信訪(fǎng)制度可以強(qiáng)化社會(huì)成員對(duì)于黨和政府這一國(guó)家權(quán)力主體和社會(huì)治理主導(dǎo)角色的認(rèn)同度，鞏固執(zhí)政黨執(zhí)掌政權(quán)以及政府管理和服務(wù)工作的政治合法性。從社會(huì)層面來(lái)看，信訪(fǎng)制度一定程度上代理了公民權(quán)利，滿(mǎn)足了社會(huì)公眾對(duì)民主監(jiān)督、建言獻(xiàn)策和權(quán)利救濟(jì)的需要。”③然而，信訪(fǎng)腐敗的存在將令信訪(fǎng)制度代表和代理公民權(quán)利的職能被削弱，公眾寄托在信訪(fǎng)制度的權(quán)利實(shí)現(xiàn)期望遭遇破滅，導(dǎo)致社會(huì)公眾的各類(lèi)需求得不到滿(mǎn)足。當(dāng)自身合理訴求遭到拒絕或是得不到滿(mǎn)足時(shí)，社會(huì)公眾便會(huì)降低對(duì)黨和政府的認(rèn)同度，甚至采取極端的方式進(jìn)行抗?fàn)?。無(wú)論抗?fàn)幍囊?guī)模大小與否，都將會(huì)對(duì)黨和政府的政治合法性帶來(lái)負(fù)面影響。信訪(fǎng)腐敗將致使國(guó)家和社會(huì)雙方降低對(duì)信訪(fǎng)制度的需求，這將直接動(dòng)搖信訪(fǎng)制度的政治基礎(chǔ)。

二是信訪(fǎng)腐敗降低各級(jí)政府的公信力。信訪(fǎng)制度與政府公信力是相輔相成的。政府公信力是影響體制機(jī)制運(yùn)行及公共政策實(shí)施效果的重要因素，因此良好的政府公信力可以保障信訪(fǎng)制度作用的發(fā)揮。而信訪(fǎng)職能的充分發(fā)揮反過(guò)來(lái)也可以增加公眾對(duì)于政府的認(rèn)同，提高政府公信力。信訪(fǎng)制度是一項(xiàng)飽含情感的制度設(shè)計(jì)，信訪(fǎng)制度的背后蘊(yùn)涵著黨和政府密切聯(lián)系群眾的希冀和社會(huì)公眾對(duì)黨和政府的高度信任和期望。然而，正是這份高度的期望令社會(huì)公眾在信訪(fǎng)腐敗面前顯的格外敏感和脆弱。若信訪(fǎng)腐敗大行其道，信訪(fǎng)職能得不到有效發(fā)揮，上訪(fǎng)群眾的合法權(quán)益便難以實(shí)現(xiàn)，后果便是產(chǎn)生對(duì)信訪(fǎng)制度乃至政府公信力的質(zhì)疑。

三是信訪(fǎng)腐敗威脅到社會(huì)和諧穩(wěn)定。近年來(lái)，群體性事件屢有發(fā)生。依照原因，群體性事件可分為不同類(lèi)別，信訪(fǎng)類(lèi)群體性事件便是其中之一。信訪(fǎng)類(lèi)群體性事件特指那些因信訪(fǎng)問(wèn)題矛盾升級(jí)而引發(fā)的群體性事件。從信訪(fǎng)部門(mén)的角度來(lái)看，信訪(fǎng)矛盾的升級(jí)一是源于信訪(fǎng)部門(mén)不作為，二是因?yàn)樾旁L(fǎng)部門(mén)亂作為。前者即信訪(fǎng)部門(mén)消極怠工，使上訪(fǎng)群眾的訴求無(wú)法及時(shí)得到滿(mǎn)足。后者即個(gè)別行政信訪(fǎng)部門(mén)在信訪(fǎng)事件的處理上原則不一，手段簡(jiǎn)單粗暴。信訪(fǎng)部門(mén)不作為、亂作為令信訪(fǎng)制度失去公共性和公平性，這將引發(fā)上訪(fǎng)群眾的不滿(mǎn)甚至極端行為。此外，諸如“晉寧事件”、“孟連事件”等影響極為惡劣的群體性事件雖然不是信訪(fǎng)類(lèi)群體性事件，但事件醞釀過(guò)程中信訪(fǎng)工作不利造成信訪(fǎng)制度的“解壓伐”功能失靈卻也為事件爆發(fā)埋下了隱患。

(二)文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對(duì)腐敗問(wèn)題的研究由來(lái)已久，其中關(guān)于腐敗成因是重要研究?jī)?nèi)容之一，既有研究也積累了大量的研究，不同的專(zhuān)家學(xué)者從不同視角搭建分析框架以揭示腐敗產(chǎn)生的原因。主要有三類(lèi)視角：一類(lèi)從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)腐敗成因的研究。該視角的特點(diǎn)是聚焦于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和利益交換分析腐敗成因。二類(lèi)從政治學(xué)視角分析腐敗的成因。該視角的特征是從權(quán)力或制度為分析著眼點(diǎn)來(lái)揭示腐敗的成因。這種視角下具有廣泛的適應(yīng)性。針對(duì)信訪(fǎng)腐敗的成因研究成果中，于建嶸就認(rèn)為信訪(fǎng)部門(mén)之所以能夠成為一個(gè)權(quán)力尋租部門(mén)，是因?yàn)樾旁L(fǎng)部門(mén)掌握著信訪(fǎng)排名、通報(bào)批評(píng)的權(quán)力，也就能夠給地方政府官員帶來(lái)壓力。④雖然，權(quán)力是腐敗產(chǎn)生的重要前提條件，但他只單純淡及權(quán)力這一因素還是無(wú)法完全解釋信訪(fǎng)腐敗的成因。三類(lèi)從綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的視角分析腐敗的成因。該視角的特色在于嘗試從微觀(guān)與宏觀(guān)兩個(gè)維度整合搭建腐敗成因的分析框架。比較有代表性的觀(guān)點(diǎn)有：過(guò)勇構(gòu)建了腐敗機(jī)會(huì)、腐敗動(dòng)機(jī)和制度約束為要素的分析框架，并指出只有當(dāng)機(jī)會(huì)和動(dòng)機(jī)產(chǎn)生且制度約束欠缺的時(shí)候，腐敗行為才會(huì)產(chǎn)生。⑤程文浩將腐敗的產(chǎn)生歸結(jié)為三個(gè)要件，其中同樣指出了“腐敗動(dòng)機(jī)”和“腐敗機(jī)會(huì)”，外加“公共權(quán)力”?！捌渲?，公共權(quán)力是物資條件，腐敗動(dòng)機(jī)是心理?xiàng)l件，腐敗機(jī)會(huì)是機(jī)會(huì)條件，只有當(dāng)三大條件同時(shí)滿(mǎn)足，腐敗行為才能得手。”⑥綜上不難發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)科為腐敗成因的研究提供了獨(dú)特的視角，其中既有單一學(xué)科的視角，又有綜合的視角，不同專(zhuān)家學(xué)者提出的分析框架都具有一定解釋力。然而，既有研究主要從是一般意義上分析腐敗產(chǎn)生的原因，對(duì)信訪(fǎng)腐敗的成因研究相對(duì)較少。

由于腐敗場(chǎng)域的多樣性和復(fù)雜性，解釋腐敗產(chǎn)生的機(jī)理也應(yīng)有其特殊原因，因而有必要在吸收和借鑒既有研究的基礎(chǔ)上，并結(jié)合信訪(fǎng)這一特定場(chǎng)域的腐敗現(xiàn)象，融合多種視角來(lái)搭建分析框架。公共權(quán)力是腐敗的基本條件，不受制約的權(quán)力容易引發(fā)腐敗。腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)分別從心理層面和制度層面揭示了腐敗的形成過(guò)程。因行政系統(tǒng)內(nèi)部的腐敗具有一定的共性，這種觀(guān)點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)也適用于信訪(fǎng)領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，鑒于信訪(fǎng)領(lǐng)域的特殊性，本文將公共權(quán)力和腐敗動(dòng)機(jī)合二為一，稱(chēng)為任性的權(quán)力。除此之外，還將信訪(fǎng)腐敗的產(chǎn)生歸咎于制度壓力和缺陷以及信訪(fǎng)系統(tǒng)內(nèi)外部的環(huán)境所構(gòu)成的腐敗機(jī)會(huì)。

任性的權(quán)力：信訪(fǎng)腐敗的必要條件

公共權(quán)力受到“官本位”、個(gè)人利益最大化等錯(cuò)誤觀(guān)念的滲透后，在缺乏有效監(jiān)督的條件下就會(huì)變得任性起來(lái)。腐敗需要權(quán)力，任性的權(quán)力是信訪(fǎng)腐敗產(chǎn)生的必要條件。

信訪(fǎng)制度建立之初被賦予的是來(lái)信來(lái)訪(fǎng)的秘書(shū)功能。然而，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展演進(jìn)，現(xiàn)今的信訪(fǎng)已經(jīng)拓展為國(guó)家政治生活中極其重要的一部分，信訪(fǎng)體制、機(jī)制和法制發(fā)生了根本性的變化。尤其近十年來(lái)，信訪(fǎng)部門(mén)的權(quán)力得到空前的擴(kuò)大。依據(jù)2005年國(guó)務(wù)院修訂的《信訪(fǎng)條例》，較之十年前的版本，新增了信訪(fǎng)部門(mén)的職能——“賦予各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、調(diào)研分析、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，同時(shí)賦予了其提出改進(jìn)建議權(quán)、行政處分建議權(quán)、完善政策解決問(wèn)題建議權(quán)等三項(xiàng)全新職權(quán)?！雹攥F(xiàn)實(shí)操作中，信訪(fǎng)權(quán)力有著較強(qiáng)的隱蔽性和變通性，信訪(fǎng)部門(mén)對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)處理細(xì)節(jié)的保密是有必要的，但這往往也成為信訪(fǎng)部門(mén)的“黑箱暗洞”。與此同時(shí)，在信訪(fǎng)制度實(shí)際運(yùn)行中，信訪(fǎng)部門(mén)所掌握的權(quán)力不局限在信訪(fǎng)權(quán)力清單之內(nèi)，這種權(quán)力往往依托于某些現(xiàn)行制度，例如曾經(jīng)令地方政府十分看重，但現(xiàn)今已經(jīng)取消的信訪(fǎng)排名制度。信訪(fǎng)排名制度是信訪(fǎng)工作責(zé)任制的衍生，它為上級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)暗增權(quán)力砝碼的同時(shí)，也增加了腐敗的機(jī)會(huì)。此外，在一些地區(qū)，當(dāng)?shù)匦旁L(fǎng)部門(mén)會(huì)依據(jù)地方法規(guī)，根據(jù)工作實(shí)際情況增添權(quán)力事項(xiàng)，例如在某市信訪(fǎng)局行政權(quán)力清單上列有“解決特殊疑難信訪(fǎng)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)基金”一項(xiàng)。專(zhuān)項(xiàng)資金的設(shè)立在許多地區(qū)均有實(shí)踐，這說(shuō)明基金的設(shè)立是具有現(xiàn)實(shí)需求的，但在資金的運(yùn)用過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，例如對(duì)資金的挪用、不公平分配等。

信訪(fǎng)權(quán)力之所以可以任性，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，是因?yàn)槿涡曰蚋瘮〉念A(yù)期成本低于收益。計(jì)算腐敗預(yù)期成本有這樣一個(gè)公式：“腐敗預(yù)期成本=腐敗行為敗露后的損失＊敗露的概率?！雹喔瘮⌒袨閿÷逗蟮膿p失在法律上有著明確的規(guī)定，對(duì)于信訪(fǎng)而言，腐敗行為敗露的損失無(wú)異于其他場(chǎng)域。因此，在這個(gè)公式中起決定作用的量實(shí)際上是腐敗當(dāng)事人對(duì)腐敗行為敗露概率的估算。筆者認(rèn)為，信訪(fǎng)腐敗敗露的概率相對(duì)于其他場(chǎng)域較低，這一觀(guān)點(diǎn)可以從以下兩個(gè)方面解釋。一方面，信訪(fǎng)部門(mén)較小的權(quán)限既壓縮了腐敗的空間，同時(shí)更降低了自身問(wèn)題的社會(huì)關(guān)注度。信訪(fǎng)部門(mén)的“清水衙門(mén)”形象為個(gè)別腐敗分子披上了隱藏的外衣，降低了腐敗敗露的概率。另一方面，個(gè)別腐敗官員對(duì)信息的篩選和過(guò)濾降低了部門(mén)腐敗曝光率。信訪(fǎng)部門(mén)掌握著來(lái)自群眾的大量的官員腐敗舉報(bào)信息和證據(jù)。這些信息涉及各類(lèi)行政機(jī)關(guān)，甚至包括下轄基層信訪(fǎng)部門(mén)。出于經(jīng)濟(jì)利益和系統(tǒng)穩(wěn)定的考慮，腐敗官員便有可能利用職務(wù)之便修改、抹除舉報(bào)信息。這種腐敗行為手法極其隱蔽，無(wú)論從行政系統(tǒng)內(nèi)部還是外部對(duì)其監(jiān)督的難度都很大。

腐敗行為敗露的低概率使得信訪(fǎng)權(quán)力日益任性化，系統(tǒng)內(nèi)部的違法共謀也因此逐漸形成。長(zhǎng)期的、隱秘的互動(dòng)使得上級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)與下級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)形成穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，這為信訪(fǎng)系統(tǒng)腐敗大案埋下伏筆。在國(guó)家信訪(fǎng)局窩案中，接待司部分工作人員與各地方信訪(fǎng)部門(mén)駐京辦事處人員保持長(zhǎng)期的聯(lián)系，一旦有不利于地方的上訪(fǎng)信息，這些人之間會(huì)相互勾結(jié)，在固定的地點(diǎn)進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，比如媒體曝光的國(guó)家信訪(fǎng)局賓館的308房間。各地方信訪(fǎng)部門(mén)駐京人員在長(zhǎng)期與國(guó)家信訪(fǎng)局人員的往來(lái)會(huì)形成雙方的私人關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致雙方偏離甚至違背制度規(guī)定的互動(dòng)。此外，如果信訪(fǎng)部門(mén)上下級(jí)之間沒(méi)有既定的“互動(dòng)”方式，那么就有可能出現(xiàn)另外一種極端情形。有媒體曾曝光，“某市信訪(fǎng)局一名干部暗中授意他接待的上訪(fǎng)者多組織些人，把個(gè)人訪(fǎng)搞成集體訪(fǎng)，把事情搞大，從而給上訪(fǎng)者所在地的縣政府施壓，撈取更多的好處。”⑨

壓力與缺陷：信訪(fǎng)腐敗滋生的制度因素

完善的制度可以最大限度上規(guī)范、引導(dǎo)和約束組織成員的行為，而有缺陷的制度則可能會(huì)被個(gè)人利用從事違法違紀(jì)行為。信訪(fǎng)腐敗滋生的背后有其制度的根源，具體體現(xiàn)在制度壓力和缺陷兩個(gè)方面。

另一方面， 從制度缺陷來(lái)看，信訪(fǎng)腐敗也源于官民溝通機(jī)制、對(duì)非法上訪(fǎng)管控機(jī)制的缺失。在集體上訪(fǎng)中，政府機(jī)關(guān)與群眾之間信息不對(duì)稱(chēng)極易形成誤會(huì)。此時(shí)，上訪(fǎng)群眾往往選擇忽略正規(guī)程序，講求以“鬧”為策略脅迫政府滿(mǎn)足其自身訴求。而部分地方信訪(fǎng)部門(mén)出于快速息事寧人的考慮，會(huì)用不切實(shí)際的承諾來(lái)應(yīng)付群眾而不是通過(guò)有效的溝通機(jī)制來(lái)緩和沖突，致使地方信訪(fǎng)部門(mén)陷入“塔西佗陷阱”，削弱自身公信力，導(dǎo)致上訪(fǎng)群眾越級(jí)乃至進(jìn)京反映問(wèn)題，給信訪(fǎng)腐敗提供了空間。其次，對(duì)非法上訪(fǎng)管理的失當(dāng)也會(huì)催生信訪(fǎng)腐敗。在信訪(fǎng)活動(dòng)中，絕大多數(shù)是合理合法的，然而也有少數(shù)事項(xiàng)是缺乏證據(jù)和理由的非法上訪(fǎng)，具體表現(xiàn)形式為“纏訪(fǎng)”和“鬧訪(fǎng)”。出于維穩(wěn)“效率”考慮，信訪(fǎng)部門(mén)會(huì)聯(lián)合綜合治理部門(mén)采取或激進(jìn)或妥協(xié)的手段解決問(wèn)題，諸如雇傭“黑保安”或收買(mǎi)上訪(fǎng)人，但也需為此耗費(fèi)大量的財(cái)政資金。數(shù)額巨大的信訪(fǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金支出多出于處理非法上訪(fǎng)的需要，而非法上訪(fǎng)的大量涌現(xiàn)也源于對(duì)非法上訪(fǎng)行為缺乏有效監(jiān)督和管控機(jī)制。

再一方面，引起信訪(fǎng)腐敗的另一制度缺陷是信訪(fǎng)部門(mén)權(quán)責(zé)的結(jié)構(gòu)性差異。所謂權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)性差異，是指法律規(guī)定信訪(fǎng)部門(mén)所擁有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任在不同層級(jí)的信訪(fǎng)部門(mén)有著不同的體現(xiàn)。信訪(fǎng)工作的權(quán)責(zé)在基層體現(xiàn)為權(quán)力小、責(zé)任重，其直接結(jié)果是迫使基層信訪(fǎng)事項(xiàng)責(zé)任單位采用非正常手段解決問(wèn)題，也就導(dǎo)致了向上級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)行賄的行為。反觀(guān)國(guó)家信訪(fǎng)局，因其處于信訪(fǎng)系統(tǒng)的頂端且行政資源較為豐富，信訪(fǎng)工作的權(quán)力能夠得以充分體現(xiàn)。然而，正是高度集中、缺乏監(jiān)督且關(guān)乎地方政府績(jī)效的權(quán)力才為個(gè)別信訪(fǎng)官員提供了尋租的機(jī)會(huì)和空間。

特定的環(huán)境：信訪(fǎng)腐敗生長(zhǎng)與蔓延的溫床

腐敗的生長(zhǎng)和蔓延需要一個(gè)特定的環(huán)境，它往往由官場(chǎng)潛規(guī)則、團(tuán)體心理和社會(huì)文化等構(gòu)成。這類(lèi)環(huán)境的形成經(jīng)過(guò)了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，具有相對(duì)的穩(wěn)定性，同時(shí)對(duì)環(huán)境中的人具有較強(qiáng)的同化效應(yīng)。

在信訪(fǎng)系統(tǒng)外部，崇權(quán)的政治文化環(huán)境令信訪(fǎng)腐敗有了精神基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，信訪(fǎng)事項(xiàng)眾多正是由于社會(huì)公眾對(duì)于信訪(fǎng)渠道依賴(lài)。上訪(fǎng)群眾對(duì)信訪(fǎng)制度的依賴(lài)，歸根結(jié)底是對(duì)權(quán)力的認(rèn)同。信訪(fǎng)制度是一項(xiàng)人治色彩濃厚的制度，無(wú)論從其制度內(nèi)容還是運(yùn)行模式來(lái)看，都可以感受到領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的色彩。以權(quán)力來(lái)解決復(fù)雜的信訪(fǎng)事項(xiàng)能夠發(fā)揮實(shí)效，然而這卻引起越來(lái)越多涉法涉訴、乃至無(wú)理上訪(fǎng)者青睞的目光，由此直接增加了信訪(fǎng)事項(xiàng)的數(shù)量和信訪(fǎng)事項(xiàng)處理的難度。由此可見(jiàn)，權(quán)力對(duì)于信訪(fǎng)制度而言是一把雙刃劍，一方面權(quán)力是信訪(fǎng)制度存在的重要基礎(chǔ)，另一方面它也使得信訪(fǎng)制度偏離了規(guī)范化運(yùn)行，促成信訪(fǎng)腐敗。

隨著以能力培養(yǎng)為目標(biāo)的素質(zhì)教育內(nèi)涵的確立以及相關(guān)實(shí)踐的普及，中小學(xué)圖書(shū)館在學(xué)生能力培養(yǎng)中的重要價(jià)值得到了越來(lái)越多的認(rèn)可，在這種大趨勢(shì)下，尤其是中學(xué)圖書(shū)館應(yīng)該重新進(jìn)行功能定位，探索更多的服務(wù)形式和可能性，微信公眾平臺(tái)是中學(xué)圖書(shū)館提供在線(xiàn)服務(wù)的有力工具，只有不斷改變傳統(tǒng)的管理理念，帶入最新的服務(wù)理念，才能緊跟時(shí)代潮流，優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)層次，中學(xué)圖書(shū)館在開(kāi)發(fā)微信功能的過(guò)程中，需要注重用戶(hù)體驗(yàn)，著重從推送服務(wù)和菜單功能開(kāi)發(fā)入手，從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩方面出發(fā)，全方位的展示資源，推廣服務(wù)，如此才能在服務(wù)傳統(tǒng)讀者的基礎(chǔ)上，開(kāi)拓新的服務(wù)對(duì)象，宣傳圖書(shū)館的資源和服務(wù)，傳播文化影響力，創(chuàng)建書(shū)香校園。

結(jié)論與建議

當(dāng)前信訪(fǎng)制度的功能定位決定了它在人民群眾表達(dá)訴求、反映問(wèn)題以及維護(hù)自身權(quán)利方面的特殊作用。在某種條件下，甚至成為底層群體唯一殘存的希望寄托。如果信訪(fǎng)權(quán)力機(jī)關(guān)腐敗了，很多社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾可能就沒(méi)法疏導(dǎo)，從而積累起來(lái)，乃至最后大的事件爆發(fā)。然而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，信訪(fǎng)腐敗現(xiàn)象已經(jīng)且屢有出現(xiàn)。究其原因，缺乏監(jiān)管、自由裁量度高且不斷擴(kuò)大的信訪(fǎng)權(quán)力為信訪(fǎng)腐敗的產(chǎn)生埋下了種子；維穩(wěn)體制、信訪(fǎng)責(zé)任追究制的巨大壓力以及非法上訪(fǎng)治理機(jī)制的缺陷催生出大量的信訪(fǎng)腐敗行為；破窗效應(yīng)和崇權(quán)文化讓信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及其工作人員暴露在腐敗誘惑之下。信訪(fǎng)腐敗的存在反映出了信訪(fǎng)制度的現(xiàn)存問(wèn)題。

所以，以信訪(fǎng)腐敗治理為契機(jī)，完善信訪(fǎng)制度是后續(xù)工作的應(yīng)有之義。把握好信訪(fǎng)腐敗的成因，對(duì)癥下藥才是治理信訪(fǎng)腐敗的關(guān)鍵所在。結(jié)合前文分析，提出以下幾點(diǎn)治理建議。第一，強(qiáng)化監(jiān)督，將任性的權(quán)力關(guān)在籠子里。首先，信訪(fǎng)部門(mén)應(yīng)完善部門(mén)規(guī)章制度和監(jiān)督機(jī)制對(duì)日常工作加強(qiáng)監(jiān)管。其次，應(yīng)擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)范圍，提高公眾對(duì)于信訪(fǎng)機(jī)關(guān)的信任度。第二，動(dòng)員社會(huì)力量參與信訪(fǎng)矛盾治理。社會(huì)力量可以有效地減輕地方信訪(fǎng)機(jī)關(guān)在處理信訪(fǎng)事務(wù)工作上的壓力，避免因壓力而形成的腐敗行為。第三，建立通暢的信息輸送機(jī)制，優(yōu)化上訪(fǎng)群眾與政府溝通的渠道。第四，推動(dòng)信訪(fǎng)法的立法進(jìn)程，科學(xué)立法以提高法律的適用性和約束性。信訪(fǎng)法律應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作的需求調(diào)整信訪(fǎng)權(quán)責(zé)的分配，適當(dāng)增強(qiáng)基層信訪(fǎng)部門(mén)在處理信訪(fǎng)事項(xiàng)上的力度和靈活度。第五，改善信訪(fǎng)系統(tǒng)內(nèi)外環(huán)境。從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，要扎緊“籠子”、提高自律，預(yù)防“破窗效應(yīng)”。從外部環(huán)境來(lái)看，亦可發(fā)揮社會(huì)組織在化解信訪(fǎng)矛盾中的作用，弱化社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力的依賴(lài)。

①中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站：《國(guó)家信訪(fǎng)局原黨組成員、副局長(zhǎng)許杰?chē)?yán)重違紀(jì)違法被開(kāi)除黨》， 2014年6月27日， http://www.ccdi.gov.cn/yw/201406/t20140627_37045.html。

②新京報(bào)：《國(guó)家信訪(fǎng)局原副局長(zhǎng)許杰一審判13年》, 2015年12月5日，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2015-12/05/content_611374.htm?div=-1

③王浦劬：《以治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生——我國(guó)行政信訪(fǎng)制度政治屬性再審視》,《信訪(fǎng)與社會(huì)矛盾問(wèn)題研究》2012年第3期。

④京華時(shí)報(bào)：《國(guó)家信訪(fǎng)局副局長(zhǎng)許杰被調(diào)查》， 2013年11月29日，http://epaper.jinghua.cn/html/2013-11/29/content_43710.htm

⑤過(guò)勇：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、制度與腐敗——中國(guó)轉(zhuǎn)軌期腐敗蔓延原因的理論解釋》，《政治學(xué)研究》2006年第3期。

⑥程文浩：《預(yù)防腐敗》，清華大學(xué)出版社，2011年。

⑦薄鋼主編：《信訪(fǎng)學(xué)概述》，民主法制出版社，2012年。

⑧程文浩：《預(yù)防腐敗》，清華大學(xué)出版社，2011年。

⑨馬靜：《“銷(xiāo)號(hào)”中的腐敗》，《人民論壇》2013年第22期.

⑩楊雪冬：《壓力型體制: 一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。

〔責(zé)任編輯：吳明〕

王郅強(qiáng)，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，華南理工大學(xué)廉政理論研究中心執(zhí)行副主任、華南理工大學(xué)地方風(fēng)險(xiǎn)治理研究中心主任。廣州，510641；劉子煬，吉林大學(xué)行政學(xué)院、吉林大學(xué)中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中心研究人員。長(zhǎng)春，130012

*本文系2016年華南理工大學(xué)廉政理論研究中心項(xiàng)目“信訪(fǎng)舉報(bào)研究：?jiǎn)栴}與改進(jìn)對(duì)策”、2015年華南理工大學(xué)高?？蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)咨詢(xún)項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)治理體制與社會(huì)和諧穩(wěn)定研究”(項(xiàng)目號(hào)：2015XZD16)的階段性成果。