生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值分析與績效評價(jià)體系構(gòu)建

聶瑩

摘要：以生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目為研究對象，反思其管理中因價(jià)值缺失導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，認(rèn)為生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目管理績效評價(jià)更需關(guān)注其本身公共性價(jià)值的追求。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目有著與其他公共項(xiàng)目不同的特征——外部性與純公益性，因此基于公共價(jià)值管理范式分析生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值是一個(gè)價(jià)值體系，具體體現(xiàn)于公平、民主、效率、經(jīng)濟(jì)性、可持續(xù)性、生態(tài)效果利益等價(jià)值中。結(jié)合生態(tài)項(xiàng)目實(shí)踐，深層分析其公共價(jià)值確定、創(chuàng)造、傳遞的過程，構(gòu)建由“過程+結(jié)果”構(gòu)成的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效評價(jià)體系，更全面、更準(zhǔn)確地評價(jià)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共價(jià)值；生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目；創(chuàng)造價(jià)值；績效評價(jià)

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6378（2016）02-0135-06

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.024

生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目制定實(shí)施的目的是改善生態(tài)環(huán)境，為公眾提供公共服務(wù)，但實(shí)踐中生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目“虎頭蛇尾”，“形象工程”等現(xiàn)象屢見不鮮，使生態(tài)項(xiàng)目的績效管理備受關(guān)注與質(zhì)疑。政府和學(xué)者開始重新考量運(yùn)用經(jīng)營性公共項(xiàng)目的績效評價(jià)方法對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)的不足[19]。

政府在生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中處于投資者、管理者的重要地位，由新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的政府績效管理效率至上，缺乏對公共性價(jià)值的追求[1011]；而公共行政學(xué)發(fā)展的新范式——公共價(jià)值管理范式為生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目的績效評價(jià)提供了新的價(jià)值理念與方法，可解決工具特征與價(jià)值追求的矛盾。因此，欲使生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目的，需明確績效內(nèi)容，對比生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目與一般公共項(xiàng)目的不同特征，將公共價(jià)值管理范式在生態(tài)建設(shè)管理領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)一步分解研究；依托其范式對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行公共價(jià)值分析，勾勒生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值構(gòu)成圖，完善生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目這類純公益性公共項(xiàng)目的績效評價(jià)方法，提高改善其績效。

一、現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)的缺陷

——引入公共價(jià)值績效評價(jià)方法針對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)的研究已引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，許多學(xué)者對其從不同角度、選取不同方法進(jìn)行研究分析。綜合整理，大致有兩類：第一，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三個(gè)角度對不同種類生態(tài)政策項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，其已成為生態(tài)政策工程項(xiàng)目績效評價(jià)的通用方法[1216]。第二，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論從制度層面著手對生態(tài)政策項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論——交易成本高的政策肯定不是好的政策，將交易成本理論引入到生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，在一個(gè)政策項(xiàng)目內(nèi)部或者不同政策項(xiàng)目間進(jìn)行對比分析研究[34]。

項(xiàng)目績效應(yīng)為過程績效與結(jié)果績效的總和，著眼點(diǎn)應(yīng)從靜態(tài)的結(jié)果前移追蹤到項(xiàng)目管理的全部過程[2]。一般公共項(xiàng)目具有外部性，但外部性的特征并不明顯，故較多的公共項(xiàng)目是可借鑒非公共項(xiàng)目管理方法委托企業(yè)來實(shí)施，例如建設(shè)鐵路、高速公路等。然而，生態(tài)項(xiàng)目是一種純公益性、特殊的公共項(xiàng)目，外部性突出，后期收益很少甚至為“0”，“代理人”的剩余索取權(quán)遠(yuǎn)不如其機(jī)會(huì)主義行為，而且大多數(shù)的生態(tài)項(xiàng)目都是依托土地而展開，涉及的相關(guān)利益主體眾多，其間復(fù)雜，如果依舊采取PPPPPP：PublicPrivate Partnership。委托企業(yè)實(shí)施，企業(yè)需要自行采取辦法與眾多的農(nóng)戶接觸以獲取他們的同意來進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，這將會(huì)使企業(yè)成本提高，加之項(xiàng)目的后期收益甚微，企業(yè)本是以逐利為目的，如此這樣，企業(yè)勢必會(huì)因無利可圖而不投資實(shí)施此類項(xiàng)目。故，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目相比其他公共項(xiàng)目具有特殊性，其中政府是生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的投資者、管理者，項(xiàng)目管理績效不能照搬非公共項(xiàng)目管理績效評價(jià)的方法僅僅來反映其工具性特征；在追求效率性、經(jīng)濟(jì)性的同時(shí)更需尋找、確定、反映生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目特殊的價(jià)值性追求，依此對生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。

由此評價(jià)上述兩種績效評價(jià)方法，通用的經(jīng)營性項(xiàng)目的評價(jià)方法可簡明地對政策項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，但是政策項(xiàng)目的過程部分績效如何并沒有明確的體現(xiàn)，缺失對公共性價(jià)值的追求，無法從分析利益相關(guān)者博弈過程中尋找深層原因，而且生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是純公益的項(xiàng)目，沒有市場，統(tǒng)計(jì)得到的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較差，此籠而統(tǒng)之的評價(jià)方法弊端明顯。交易成本的績效方法，將政策項(xiàng)目的過程分解，反映出這個(gè)過程中利益相關(guān)者的博弈過程，但忽視了價(jià)值反映。基于公共價(jià)值理論的績效評價(jià)兼顧了績效涵義的過程與結(jié)果部分，又反映了價(jià)值追求，故，文章認(rèn)為將公共價(jià)值管理引入生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效評價(jià)，可克服單純運(yùn)用工具性方法的缺陷，為生態(tài)建設(shè)政策的績效管理提供新的價(jià)值理念與方法。針對生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目的特殊性尋找確定其公共價(jià)值的具體涵義構(gòu)成，理解價(jià)值產(chǎn)生傳遞的過程，構(gòu)建符合生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目特征的績效評價(jià)體系，是基于公共價(jià)值對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目評價(jià)的基礎(chǔ)。

二、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值分析

——構(gòu)成、創(chuàng)造、傳遞公共行政學(xué)產(chǎn)生一百多年，發(fā)生了四次范式變遷公共管理理論經(jīng)歷PA、NPM、NAP、NPG四個(gè)理論范式發(fā)展到公共價(jià)值管理范式。，公共價(jià)值管理范式是其最新發(fā)展[1011]，[1719]。在范式演變過程中，并不是只關(guān)注新的價(jià)值，完全拋棄前一階段的價(jià)值，而是一種前后揚(yáng)棄、后者吸收包含前者的過程。公共價(jià)值管理范式更是如此，此范式對價(jià)值的關(guān)注與追求涵蓋了之前范式階段的價(jià)值追求。但是對于什么是公共價(jià)值，其涵義是什么，學(xué)術(shù)界一直沒有達(dá)成一致意見[2027]。筆者認(rèn)為公共價(jià)值并不是一個(gè)絕對的標(biāo)準(zhǔn)，而是相對于任務(wù)環(huán)境而言的政策或相對于目標(biāo)而言的價(jià)值性。公共價(jià)值在不同的情景、不同的政策、項(xiàng)目中有著不同的表現(xiàn)，對其績效評價(jià)應(yīng)具體問題具體分析，本文在生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目層面分析其公共價(jià)值是什么，如何產(chǎn)生、創(chuàng)造與傳遞。

（一）生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值構(gòu)成

公共項(xiàng)目的目標(biāo)是各相關(guān)利益者利益趨同，利益最大化，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的價(jià)值，項(xiàng)目績效應(yīng)是過程績效與結(jié)果績效的總和[28]?？冃б笾苯臃从稠?xiàng)目所有的價(jià)值追求，故生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值應(yīng)該不僅僅體現(xiàn)在對結(jié)果的關(guān)注，更應(yīng)該涵蓋生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程與結(jié)果不同階段的價(jià)值追求，本文基于不同角度與階段對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)涵蓋的公共價(jià)值進(jìn)行分析。

生態(tài)建設(shè)過程中，農(nóng)牧民的土地需退耕種樹、禁止放牧，甚至需離開生活多年的故土移民至其他地區(qū)生活，生活受到了較大的影響，農(nóng)牧民要求得到政府或者其他機(jī)構(gòu)的一些補(bǔ)償，才能感到公平、滿意。管理出效益，公眾在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中，都希望可以較早地獲得生態(tài)利益、較快地拿到生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的成果可盡快被利用，要求項(xiàng)目管理及時(shí)、高效。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目需投入大量人力與財(cái)力，其中政府投入的資金來源于財(cái)政稅收，在管理過程中，因其具有公益性就不計(jì)成本，無節(jié)制地投入而不顧項(xiàng)目的產(chǎn)出效益是對公眾的不負(fù)責(zé)任，應(yīng)注重生態(tài)收益與經(jīng)濟(jì)收益并舉，注重經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的創(chuàng)造。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施和公眾有著密切的利益關(guān)系，農(nóng)牧民對政策實(shí)施區(qū)域的了解有時(shí)比專家更加詳盡，在其土地上實(shí)施工程應(yīng)發(fā)揮民主，注重他們的意愿與意見，對活化生態(tài)建設(shè)的管理運(yùn)行機(jī)制，提高生態(tài)建設(shè)決策的科學(xué)性和有效性能夠發(fā)揮重要作用，亦符合管理的要求[29]。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目具有長期性、投資大、見效慢、受自然因素影響大等特點(diǎn)，它的實(shí)施、執(zhí)行關(guān)系到國家的生態(tài)安全，在這個(gè)過程中國家、公民投入了大量的人力、物力、財(cái)力，要想真正達(dá)到恢復(fù)、改善環(huán)境的目的，在建設(shè)過程中，更要注重保持政策效果的持久性。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目有著與其他政府公共管理不同的特點(diǎn)，其以生態(tài)工程為依托展開實(shí)施，生態(tài)工程中的森林覆蓋率、水土保持情況、風(fēng)沙治理情況等生態(tài)指標(biāo)都是生態(tài)利益的一部分，該項(xiàng)目治理追求最大化的生態(tài)效果利益，是項(xiàng)目管理追求的目標(biāo)結(jié)果。

由此可知，基于公共價(jià)值管理的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值不是單獨(dú)的某一項(xiàng)公共價(jià)值，而是一個(gè)公共價(jià)值體系，這個(gè)體系包含公平、效率、經(jīng)濟(jì)性、可持續(xù)性、民主、生態(tài)效果利益等價(jià)值，這些價(jià)值之間沒有先后等級之分，涵蓋項(xiàng)目的過程階段與結(jié)果階段。

（二）生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移

基于公共價(jià)值管理的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效管理是一個(gè)完整系統(tǒng)的整體[27]，按照時(shí)間階段可以分為確定公共價(jià)值構(gòu)成、創(chuàng)造傳遞實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、公共價(jià)值績效評價(jià)。傳遞、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的是利益相關(guān)者的具體的行為，它承載著生態(tài)建設(shè)政策的公共價(jià)值追求，處于確定價(jià)值理念與評價(jià)生態(tài)建設(shè)政策紐帶的地位。

公平價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目要求在特定的地區(qū)實(shí)施建設(shè)，國家政府的資金投入雖是整個(gè)工程投入的主要來源，但還不能完全保證工程的順利實(shí)施，還需當(dāng)?shù)氐墓姡ㄞr(nóng)牧民）的勞動(dòng)付出，投勞折資。這并不針對于某個(gè)人、某一戶，該工程項(xiàng)目區(qū)所涉及的每一戶都要平等的參與其中。不僅僅是參與建設(shè)，在政策的制定、規(guī)劃、設(shè)計(jì)以及后期維護(hù)管理中，相關(guān)的農(nóng)牧民參與權(quán)利亦是平等的，同時(shí)對于工程責(zé)任的承擔(dān)也是平等的。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中禁止生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)牧民在自己土地上砍樹、耕地、放牧等生產(chǎn)作業(yè)，導(dǎo)致其生活、收入受到影響和損失。政府或其他利益獲得者對其補(bǔ)貼糧食、金錢并扶持其發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，這個(gè)過程創(chuàng)造、體現(xiàn)了公平價(jià)值。

效率價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目從制定到實(shí)施，涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府部門；在同級部門中也牽涉到發(fā)展委、林、農(nóng)、畜、水、公安、財(cái)政等部門；工程項(xiàng)目有設(shè)計(jì)、規(guī)劃、下達(dá)任務(wù)、組織實(shí)施、檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)；在一個(gè)地區(qū)會(huì)有不同項(xiàng)目工程同時(shí)建設(shè)實(shí)施的情況。因此，在具體管理中要求合理布局，規(guī)范管理機(jī)構(gòu)職能，不同部門間建立合作機(jī)制，完善協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，以此進(jìn)行綜合治理，促使補(bǔ)償資金及時(shí)到位，提高農(nóng)牧民積極性，促使工程效率提高，按期甚至提前完成，從而創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)效率的價(jià)值。

民主價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。在生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，公眾（農(nóng)牧民）積極參與，將自己是否愿意參與以及在多大范圍內(nèi)參與的意愿反映給政府等公共管理者，管理者積極聽取并考慮、采納；在建設(shè)過程中公眾（農(nóng)牧民）對自己土地上種植什么樹苗等植物，是否愿意以及如何出工參與有一定的自主權(quán)；在工程結(jié)束后聽取公眾（農(nóng)牧民）管理維護(hù)意愿表達(dá)；政府等管理者制定規(guī)范有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制后，公眾（農(nóng)牧民）有自由、有權(quán)利對自己的成果進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這些行為與過程都創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)著民主的價(jià)值。

經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。人在經(jīng)濟(jì)交往中會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用，生態(tài)建設(shè)工程建設(shè)規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、施工以及管理必然會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用，都應(yīng)計(jì)入項(xiàng)目成本中；其主要來源于財(cái)政稅收，不能因其公益性就無節(jié)制的投入而不顧工程項(xiàng)目的產(chǎn)出效益。在公共價(jià)值管理范式下，對具體地區(qū)的生態(tài)問題進(jìn)行分析；設(shè)計(jì)、規(guī)劃、制定科學(xué)合理的工程項(xiàng)目目標(biāo)與措施；在整個(gè)過程中節(jié)約開支、降低交易費(fèi)用、縮減不合理的費(fèi)用，提高公民對其的滿意度，在工程項(xiàng)目效益最大化、改善效果最明顯的過程中創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性價(jià)值。

可持續(xù)性價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的目的是修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包含因素眾多，人類的行為在短期之內(nèi)對系統(tǒng)惡化的現(xiàn)狀不會(huì)有明顯的改善，同時(shí)所進(jìn)行的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的成果亦不能一勞永逸。例如生態(tài)林業(yè)工程項(xiàng)目的短期成果是樹木栽植成活，但樹木成長較慢，經(jīng)過多年的變遷，樹木的保存率有多少不敢保證；草原工程項(xiàng)目中的禁牧、退牧還草在一定時(shí)間內(nèi)保障了植物的生長，但農(nóng)牧民基于其長期放牧的生活習(xí)慣會(huì)違反政策，圖方便進(jìn)行放牧破壞；水利工程建成后，由于缺少管護(hù)資金會(huì)棄水窖等設(shè)施于不顧，對水土保護(hù)作用甚微。在建設(shè)過程中，為真正達(dá)到恢復(fù)、改善環(huán)境的目的，管理者要保持政策項(xiàng)目持久性，忌朝令夕改，根據(jù)實(shí)際情況制定多期政策項(xiàng)目，注重其后期維護(hù)管理，積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，增加政策項(xiàng)目成果的可持續(xù)性，在此過程中創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的價(jià)值。

生態(tài)效果利益價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)政策實(shí)施的生態(tài)效果利益在森林覆蓋率、水土保持度、風(fēng)沙侵蝕情況、林草生長狀況等諸多方面可顯現(xiàn)，可實(shí)際觀察、感受到。通過林草生長狀況、退耕還林面積、水土保持改善、自然災(zāi)害的減少創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)著生態(tài)效果利益的價(jià)值，體現(xiàn)在生態(tài)建設(shè)政策的結(jié)果階段。

生態(tài)建設(shè)政策的初衷就是讓生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)，改善人們的生活環(huán)境，提高公眾的生活質(zhì)量，故生態(tài)建設(shè)政策公共價(jià)值體系中每一個(gè)價(jià)值產(chǎn)生、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移都發(fā)生在生態(tài)建設(shè)政策規(guī)劃制定、實(shí)施、驗(yàn)收、維護(hù)等過程中，在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)政策所追求的價(jià)值目標(biāo)。

（三）生態(tài)建設(shè)政策公共價(jià)值創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移的載體

在公共價(jià)值管理框架中，公共價(jià)值管理范式將其實(shí)踐建立在相關(guān)利益主體的對話和交流體系上，表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)治理的特征[12]。公共價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移遞送依靠于網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供給機(jī)制，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，要建立并利用該機(jī)制。中央、地方政府延伸出自身邊界，與更多的個(gè)人、機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者接觸，他們成為項(xiàng)目的相關(guān)利益主體，其間的行為模式成為生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)公共價(jià)值創(chuàng)造并傳遞的載體。根據(jù)公眾偏好的傳遞機(jī)制，在政府、企業(yè)、團(tuán)體組織中選擇合適部門為生態(tài)建設(shè)提供服務(wù)。這其中，中央政府是生態(tài)政策項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，他們通過問卷、調(diào)研、座談等形式向地方政府以及農(nóng)牧民等公眾征求意見與協(xié)商，地方政府還會(huì)對農(nóng)牧民進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)；企業(yè)等機(jī)構(gòu)屬于參與主體之一，他們通過投標(biāo)、協(xié)商與政府合作，通過組織實(shí)施建設(shè)與農(nóng)牧民等其他公民合作；農(nóng)牧民等其他公眾通過問卷、調(diào)研、座談等形式向政府反饋信息，在地方政府、企業(yè)等機(jī)構(gòu)的組織下進(jìn)行項(xiàng)目工程建設(shè)?？傮w來講，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中，各方利益相關(guān)者是公共價(jià)值創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)的承載主體；他們之間的對話、協(xié)商、合作服務(wù)等行為成為公共價(jià)值的載體鏈條，創(chuàng)造、傳遞、實(shí)現(xiàn)著公共價(jià)值。

三、基于公共價(jià)值的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目

績效評價(jià)體系的構(gòu)建掌握生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中的公共價(jià)值構(gòu)成以及產(chǎn)生、創(chuàng)造、形成與轉(zhuǎn)移的脈絡(luò)，是進(jìn)一步對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效進(jìn)行測量評價(jià)，明確其好壞以及如何改善的基礎(chǔ)。鑒于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中利益相關(guān)者較多，其間的博弈亦較為復(fù)雜，有些價(jià)值不是直接顯現(xiàn)，不能直接測量評定。因此，作者所在的研究小組連續(xù)三年到河北赤城、內(nèi)蒙古奈曼旗、翁牛特旗進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。對政府公務(wù)員、農(nóng)戶、企業(yè)通過座談、調(diào)查問卷等形式進(jìn)行走訪調(diào)查，根據(jù)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐，文章主要運(yùn)用層次分析法，依托公共價(jià)值范式對項(xiàng)目的過程分析以及生態(tài)利益的結(jié)果性顯現(xiàn)，首先構(gòu)建目標(biāo)層——公共價(jià)值績效，以此來直觀反映某一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程的具體績效結(jié)果，可用于縱向、橫向比較，以更好地調(diào)整、完善生態(tài)建設(shè)政策；基于公共價(jià)值的生態(tài)建設(shè)政策的績效評價(jià)是一個(gè)“政策過程”+“政策結(jié)果”的績效評價(jià)體系，構(gòu)建由生態(tài)項(xiàng)目過程與生態(tài)項(xiàng)目結(jié)果組成的第二層次指標(biāo)；第三層次指標(biāo)由上文分析的公平、民主、可持續(xù)性、效率、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)效果利益等價(jià)值來構(gòu)成；第四層次中生態(tài)項(xiàng)目效果從期限驗(yàn)收合格率、保存率、植被生長狀態(tài)、水土保持變化以及反映不同區(qū)域植被的生長狀態(tài)是否基本一致的空間均一性這五個(gè)指標(biāo)來對某一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的生態(tài)效果情況進(jìn)行直觀、客觀、全面地反映某一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的生態(tài)效果情況，生態(tài)項(xiàng)目過程下第四層次的指標(biāo)分別根據(jù)實(shí)踐情況從公平性、效率性、經(jīng)濟(jì)性、可持續(xù)性、民主性五項(xiàng)指標(biāo)中進(jìn)行分解，由于指標(biāo)較多，多數(shù)較好理解，本文不再一一解釋，這里僅對部分指標(biāo)進(jìn)行解釋。公平性和效率性指標(biāo)都與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中對農(nóng)戶發(fā)放的補(bǔ)助相關(guān)。這是因?yàn)樯鷳B(tài)建設(shè)項(xiàng)目中涉及的耕地、草場、林地，大多數(shù)都是多年來農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地，產(chǎn)權(quán)已界定，并長期保持不變，所以給農(nóng)戶提供一定的生態(tài)補(bǔ)償是否可以彌補(bǔ)因生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)施而給農(nóng)戶帶來的損失，生態(tài)補(bǔ)償與損失之比、生態(tài)補(bǔ)償足額發(fā)放率體現(xiàn)了生態(tài)項(xiàng)目的公平性；生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌磿r(shí)發(fā)放率體現(xiàn)了項(xiàng)目的效率性；同時(shí)農(nóng)戶對生態(tài)補(bǔ)償?shù)臐M意程度又可體現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)性。其中的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的指標(biāo)都是緊緊圍繞工程項(xiàng)目節(jié)儉，追求效益最大化的目標(biāo)設(shè)定的，政策執(zhí)行過程中是否縮減不合理的費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)性效益產(chǎn)出是否在提高，經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出值占總成本的比例都可較好地反映經(jīng)濟(jì)性的價(jià)值是否實(shí)現(xiàn)。

綜合上述分析，構(gòu)建公共價(jià)值框架下的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系（表1），以期選取案例具體評價(jià)分析生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的好壞，進(jìn)一步完善生態(tài)建設(shè)政策。

表1生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值績效評價(jià)體系公共價(jià)值績效生態(tài)項(xiàng)目過程公平價(jià)值生態(tài)建設(shè)給農(nóng)牧民帶來的損失與政府補(bǔ)償?shù)谋嚷噬鷳B(tài)補(bǔ)償是否全部發(fā)放民主價(jià)值規(guī)劃參與建設(shè)參與管理維護(hù)參與效率價(jià)值按計(jì)劃完成率生態(tài)補(bǔ)償按時(shí)發(fā)放可持續(xù)價(jià)值遵紀(jì)發(fā)生率管理組織制度建設(shè)農(nóng)牧民對生態(tài)補(bǔ)償?shù)臐M意度管護(hù)維護(hù)投入率（管護(hù)投入占總投入的比例）農(nóng)牧民對維護(hù)生態(tài)治理成果責(zé)任的認(rèn)識(shí)農(nóng)戶對生態(tài)建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)農(nóng)戶對生態(tài)建設(shè)對自身影響的認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)性價(jià)值經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出值占總成本的比例政府是否減少不合理費(fèi)用經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出值在政策執(zhí)行過程中是否在增加不合理費(fèi)用在政策執(zhí)行過程中是否在降低生態(tài)項(xiàng)目結(jié)果生態(tài)效果價(jià)值林草成活率林草保存率植被生長狀態(tài)植被蓋度變化空間一致性

傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的績效評價(jià)具有較強(qiáng)的工具性特征，公共項(xiàng)目本身應(yīng)體現(xiàn)的公共性價(jià)值追求被忽視，導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是一類特殊的純公益性公共項(xiàng)目，傳統(tǒng)的項(xiàng)目績效評價(jià)方法并不適用，基于公共價(jià)值理論的績效評價(jià)既兼顧了績效涵義的過程與結(jié)果，又反映了價(jià)值追求，故文章認(rèn)為，將公共價(jià)值管理引入生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效評價(jià)，可克服單純運(yùn)用工具性方法的缺陷，為生態(tài)建設(shè)政策的績效管理提供新的價(jià)值理念與方法。公共價(jià)值范式中追求的不是單一的具體價(jià)值，而是涵蓋多項(xiàng)具體價(jià)值的價(jià)值體系，它通過諸多價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)。上文對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值的確定、創(chuàng)造、傳遞進(jìn)行了分析，認(rèn)為生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值體系包含公平、可持續(xù)、民主、效率、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)效果價(jià)值等價(jià)值；政府與公眾、企業(yè)等利益相關(guān)者所構(gòu)建的治理網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)機(jī)制是公共價(jià)值的載體，他們之間的行為充當(dāng)價(jià)值載體鏈條，創(chuàng)造、傳遞并實(shí)現(xiàn)著公共價(jià)值?；诠矁r(jià)值體系分析以及生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目施行實(shí)踐而構(gòu)建的績效評價(jià)體系，其中的每一項(xiàng)指標(biāo)都是公共價(jià)值體系的體現(xiàn)。對于該評價(jià)體系需要運(yùn)用技術(shù)手段，選擇典型地區(qū)，進(jìn)一步的案例檢驗(yàn)，以更好地評價(jià)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的好壞，改進(jìn)完善生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。

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