皖南山區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的困境與對(duì)策

王勝洲

[摘要]近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作。安徽省從2014年開(kāi)始在全省20個(gè)農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)縣（區(qū)）開(kāi)展土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作，計(jì)劃到2016年底基本完成全省農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證任務(wù)。寧國(guó)市在2014年完成了試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，計(jì)劃于2016年3月底全部完成土地確權(quán)登記頒證工作。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作的持續(xù)推進(jìn)，大量的問(wèn)題逐漸暴露。如何妥善處理這些問(wèn)題并提高這項(xiàng)工作的質(zhì)量及群眾的滿意度并為皖南山區(qū)其它縣市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒非常值得研究。

[關(guān)鍵詞]土地確權(quán) 確權(quán)登記 權(quán)屬爭(zhēng)議

[中圖分類號(hào)]F3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003-1650（2016）02-0027-02

1.開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)的意義

土地確權(quán)即確定土地權(quán)屬，農(nóng)村家庭承包土地的確權(quán)是依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，由縣、市農(nóng)村土地承包管理部門對(duì)家庭農(nóng)戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動(dòng)情況記載于登記簿，由縣級(jí)以上地方人民政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，進(jìn)一步明確農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。依法確定農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，對(duì)于全面執(zhí)行嚴(yán)格的農(nóng)村土地管理制度，促進(jìn)農(nóng)民增收，為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，具有重要的意義。

1.1穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民權(quán)益

實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要條件。通過(guò)查清土地的權(quán)屬、面積、用途和空間位置，建立土地登記簿，摸清土地利用情況。對(duì)于不同類型的農(nóng)村土地，通過(guò)確權(quán)規(guī)范其用途，并與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地整治、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等各項(xiàng)工作結(jié)合，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這樣做有助于改變農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，穩(wěn)定和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

1.2夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村亂占耕地和農(nóng)民棄耕打工導(dǎo)致耕地荒蕪問(wèn)題并存，開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，明晰農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法確保農(nóng)民的土地物權(quán)，能夠激活農(nóng)民對(duì)于土地的熱情，減少土地的拋荒和浪費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)程度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。

1.3加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地依法入市

目前我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐包括轉(zhuǎn)包、互換、租賃、入股等多種形式，流轉(zhuǎn)的規(guī)模呈現(xiàn)多樣化，范圍也在不斷擴(kuò)大，從原來(lái)的荒山、荒地到果園、林地、農(nóng)耕地等多種類型的土地均能夠參與到流轉(zhuǎn)中去。而土地入市是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式，我國(guó)多個(gè)地區(qū)的土地改革均向規(guī)范土地入市的方向發(fā)展。已有的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證是土地入市的最重要的基礎(chǔ)和條件。

1.4維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序，化解社會(huì)矛盾

通過(guò)調(diào)查登記對(duì)國(guó)有土地和集體土地的界線進(jìn)行明確的界定，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛；在出現(xiàn)征地和拆遷情況時(shí)，以土地確權(quán)登記結(jié)果作為補(bǔ)償依據(jù)，能夠化解農(nóng)村社會(huì)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中因房屋拆遷、土地征用等帶來(lái)的社會(huì)矛盾，為更好地維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定提供保證。

2.寧國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的工作進(jìn)度

寧國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作流程上分六步走即政策宣傳、農(nóng)戶申請(qǐng)、調(diào)查摸底、勘測(cè)指認(rèn)、簽字公示、發(fā)放證書。目前全市19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共計(jì)103個(gè)行政村，2462個(gè)村民組，國(guó)土“二調(diào)”耕地面積26萬(wàn)畝。2014年選擇云梯鄉(xiāng)作為確權(quán)頒證工作試點(diǎn)單位，2015年其余18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面開(kāi)展，實(shí)施整市推進(jìn)。2015年3月23日，召開(kāi)了全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作動(dòng)員會(huì)，全面啟動(dòng)了土地確權(quán)頒證工作。全市共分東、西兩標(biāo)段。截止目前，外業(yè)指界測(cè)繪工作已全部結(jié)束，7萬(wàn)余戶農(nóng)戶完成了現(xiàn)場(chǎng)指界，完成測(cè)繪面積19.3萬(wàn)畝，現(xiàn)已全面進(jìn)入公示階段。其中東片鄉(xiāng)鎮(zhèn)：仙霞、中溪、寧墩、南極、萬(wàn)家、梅林、河瀝、汪溪正處于一輪公示掃尾階段，天湖街道一輪公示工作還未正式開(kāi)始；西片鄉(xiāng)鎮(zhèn)：港口、青龍、方塘、竹峰、南山除千畝村（二輪公示、結(jié)果確認(rèn)已完成但有遺留問(wèn)題）外已完成二輪公示、結(jié)果確認(rèn)；霞西鎮(zhèn)上門村二輪公示、結(jié)果確認(rèn)已完成，其他5村正在進(jìn)行中；甲路鎮(zhèn)莊村村已完成，其他三村由于有部分土地流轉(zhuǎn)，正在調(diào)整測(cè)繪結(jié)果；胡樂(lè)、西津即將開(kāi)始二輪公示。全市要在春節(jié)前將基本完成二輪公示工作，2016年3月底完成頒證工作。

3.寧國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的困境

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作觸及面廣，涉及問(wèn)題敏感復(fù)雜，復(fù)雜程度超出想象。

3.1政策理解不統(tǒng)一

部分群眾和干部對(duì)政策認(rèn)識(shí)和理解不統(tǒng)一。部分村民觀念陳舊，認(rèn)為已經(jīng)擁有二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不調(diào)整土地確權(quán)頒證無(wú)意義，甚至少數(shù)村民基于個(gè)人短期利益的考慮不愿進(jìn)行確權(quán)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的同志擔(dān)心確權(quán)登記頒證會(huì)引發(fā)各種土地權(quán)屬的潛在矛盾。出現(xiàn)材料公示不及時(shí)，個(gè)別村民組出現(xiàn)公示材料丟失現(xiàn)象，東片鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為明顯。同時(shí)有少數(shù)村民組不愿意開(kāi)展此項(xiàng)工作，村民組長(zhǎng)怕麻煩，認(rèn)為會(huì)影響當(dāng)前的農(nóng)村穩(wěn)定，引發(fā)各類矛盾糾紛。

3.2矛盾糾紛多發(fā)

二輪土地承包時(shí)產(chǎn)生的歷史遺留問(wèn)題及近二十年來(lái)農(nóng)村情況的變化，導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬糾紛增多，證據(jù)確實(shí)，矛盾調(diào)處難度大。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，耕地撂荒，農(nóng)戶之間自行轉(zhuǎn)包的較多，現(xiàn)雙方都要求確權(quán)，矛盾糾紛較多。同時(shí)私下買賣土地、違法用地現(xiàn)象較多，給確權(quán)帶來(lái)了一定的影響。二輪承包已20年，在這期問(wèn)，村民組內(nèi)部戶與戶之間存在換地耕作現(xiàn)象。在確權(quán)過(guò)程中，有的農(nóng)戶又要把換的土地調(diào)整過(guò)來(lái)，難度較大。

3.3“四至”不清、面積不準(zhǔn)

一是張冠李戴。由于青壯年農(nóng)民長(zhǎng)期外出務(wù)工，難以按時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求集中開(kāi)展工作，現(xiàn)場(chǎng)指界、結(jié)果公示、簽字確認(rèn)等效果不理想，錯(cuò)誤較多，戶籍信息資料收集增添了困難。因指認(rèn)錯(cuò)誤，大量的工作需要返工。二是界線不清。由于山區(qū)土地地塊較小且分布零散，土地整理或土地流轉(zhuǎn)改變了原有的溝、渠、路、壩、界，從而導(dǎo)致四至不清。三是實(shí)測(cè)面積承包面積不符。寧國(guó)市地處山區(qū)，由于二輪承包時(shí)有沖田和畈田之分，此次通過(guò)衛(wèi)星精準(zhǔn)測(cè)量，面積普遍有所增加。因此，實(shí)測(cè)面積會(huì)多于承包面積，這樣就面臨多出面積的確權(quán)問(wèn)題。

3.4測(cè)繪工作難度大

寧國(guó)市山區(qū)土地拋荒現(xiàn)在嚴(yán)重，且多分布零散，雜草叢生，四至界限不明；同時(shí)一些田問(wèn)種植苗木較多，多年生長(zhǎng)，也造成了界限不清，航拍圖界線不明，均給現(xiàn)場(chǎng)指界確定田塊及面積帶來(lái)難度，影響了識(shí)別效果。測(cè)繪公司由于投標(biāo)中標(biāo)地點(diǎn)較多，人員少，且經(jīng)常變動(dòng)、業(yè)務(wù)不精，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組對(duì)接不夠主動(dòng)，工作缺乏計(jì)劃安排，導(dǎo)致確權(quán)工作量加大，在一定程度上影響了確權(quán)工作的質(zhì)量和進(jìn)度。

4.寧國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的對(duì)策思考

村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作情況復(fù)雜，不能千篇一律搞一刀切，需要根據(jù)地域特征探索和創(chuàng)新適合本地特點(diǎn)的路子。

4.1加強(qiáng)調(diào)度協(xié)調(diào)，全力推進(jìn)

對(duì)確權(quán)過(guò)程中存在的問(wèn)題，一是加強(qiáng)工作調(diào)度，協(xié)調(diào)解決工作中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村級(jí)化解矛盾職能，確保春節(jié)前完成二輪公示工作。二是加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，對(duì)需要其他部門配合解決的問(wèn)題，做到及時(shí)收集、及時(shí)聯(lián)系、及時(shí)辦理。三是對(duì)加強(qiáng)測(cè)繪公司的合同約束，督查測(cè)繪公司指派技術(shù)人員，嚴(yán)格人員管理，保障工作進(jìn)度和質(zhì)量。四是加強(qiáng)檔案管理。按照省農(nóng)委、省檔案局制定下發(fā)的檔案管理辦法規(guī)定，組織測(cè)繪單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村開(kāi)展自查工作，建立健全市、鄉(xiāng)、村三級(jí)管理檔案。

4.2做好農(nóng)戶簽字確認(rèn)工作

借“兩節(jié)”外出務(wù)工人員陸續(xù)返鄉(xiāng)之際，在程序合法、農(nóng)戶認(rèn)可的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持由承包戶主本人簽字確認(rèn)。如本人確實(shí)無(wú)法簽字的，履行相關(guān)書面手續(xù)委托代簽，保證簽字確認(rèn)合法有效。最后一步經(jīng)營(yíng)權(quán)證書簽字領(lǐng)取工作必須有承包戶主簽字。確保在2016年3月底前按時(shí)按質(zhì)完成任務(wù)。

4.3堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)新解決權(quán)屬爭(zhēng)

農(nóng)村土地承包歷史跨度長(zhǎng)，積累大量歷史遺留問(wèn)題。處理歷史遺留問(wèn)題既不能用現(xiàn)在的政策處理歷史問(wèn)題，也不能用過(guò)去的政策處理現(xiàn)在的問(wèn)題。在這種條件下，要明確工作順序，對(duì)確權(quán)中出現(xiàn)的問(wèn)題要進(jìn)行摸排梳理，按主次順序排隊(duì)，本著先易后難分類解決，對(duì)照政策完善政策再上升為政策。對(duì)于個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村組依法調(diào)整土地的農(nóng)戶要先完善承包合同，先化解矛盾再進(jìn)行確權(quán)。對(duì)于土地整理、流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致的四至不清，可以采用“確權(quán)、確股、不確地”等辦法確權(quán)。對(duì)于退耕還林的，應(yīng)申請(qǐng)辦理林權(quán)證。對(duì)于資料不全的要完善相關(guān)合同，反復(fù)核實(shí)權(quán)屬。

4.4做好問(wèn)題修補(bǔ)工作

對(duì)公示中出現(xiàn)的各種問(wèn)題做到及時(shí)梳理，對(duì)農(nóng)戶有疑問(wèn)的，及時(shí)予以解答。對(duì)錯(cuò)量、漏量地塊等問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)測(cè)補(bǔ)量，確保測(cè)量結(jié)果無(wú)異議。并留存好公示相關(guān)圖片資料，分村建檔保存，確保經(jīng)得起歷史和群眾的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)照農(nóng)業(yè)部、省驗(yàn)收辦法規(guī)定，抓好確權(quán)各項(xiàng)成果自查，做好迎接上級(jí)驗(yàn)收準(zhǔn)備。利用確權(quán)頒證的工作成果，為今后農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易等提供法律依據(jù)，搭建服務(wù)平臺(tái)，擴(kuò)大成果利用。