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    四川丘陵地區(qū)土地確權(quán)問(wèn)題的微觀思考

    2016-06-06 06:03:21楊丹夏寒梅張夢(mèng)姣張杰平文
    中國(guó)市場(chǎng) 2016年21期
    關(guān)鍵詞:土地確權(quán)問(wèn)題與對(duì)策

    楊丹++夏寒梅++張夢(mèng)姣++張杰++平文清

    [摘要]土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作,對(duì)于進(jìn)一步擴(kuò)大土地權(quán)能,賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利有著極其重要的作用。但是,在土地確權(quán)工作中,尤其丘陵地區(qū)這樣的特殊地形區(qū),存在很多的問(wèn)題。文章主要從政策宣傳、實(shí)地勘測(cè)、歷史遺留幾方面進(jìn)行思考,提出了從測(cè)量技術(shù)、政策法規(guī)、監(jiān)管機(jī)制對(duì)土地確權(quán)工作進(jìn)行完善的對(duì)策。

    [關(guān)鍵詞]土地確權(quán);丘陵地形;問(wèn)題與對(duì)策

    [DOI]1013939/jcnkizgsc201621237

    作為土地制度改革的一大重要舉措,農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證事關(guān)重大,其主要目的是規(guī)范土地管理、保護(hù)耕地紅線(xiàn)、維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益,進(jìn)而增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。四川作為全國(guó)3個(gè)確權(quán)登記整體推進(jìn)試點(diǎn)省之一,在2014年全面啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作,計(jì)劃在2016年全部完成。作為西部地區(qū)內(nèi)陸農(nóng)業(yè)大省,四川地形地貌復(fù)雜,加上特殊歷史條件的限制,土地確權(quán)登記頒證工作難度大,尤其在廣大丘陵、山地地形區(qū),阻礙工作開(kāi)展的因素更多。通過(guò)對(duì)四川省不同層次丘陵縣區(qū)的抽樣調(diào)查,發(fā)現(xiàn)不同地形區(qū)遇到的問(wèn)題有所差異,各地積極探索處理辦法,仍然存在亟待解決的難題,需要進(jìn)一步探索解決方法。

    1四川丘陵地區(qū)土地確權(quán)登記頒證中存在的問(wèn)題11政策宣傳

    通過(guò)對(duì)龍泉驛區(qū)、金堂縣、射洪縣的調(diào)研,了解到在工作宣傳方面,地處成都周邊地區(qū)的龍泉驛區(qū)與金堂縣主要實(shí)施程序?yàn)檎路湃蝿?wù)到每個(gè)村每個(gè)組,每個(gè)組召開(kāi)宣傳會(huì),確保人人了解并支持土地確權(quán)工作。射洪縣主要通過(guò)宣傳單,動(dòng)員會(huì)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府)進(jìn)行宣傳。但由于時(shí)間短,各個(gè)村組實(shí)施力度不一,大多數(shù)村民對(duì)土地確權(quán)仍是一知半解,有些村民甚至表示未曾耳聞。

    在成都周邊地區(qū),還涉及耕?;鸬男麄?。耕?;鹉康闹饕谟谡{(diào)動(dòng)廣大社員群眾保護(hù)耕地的積極性。按照規(guī)定,耕保金只能用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn),除此之外只有等到承包人達(dá)到退休年齡時(shí)才能領(lǐng)取。目前只在少數(shù)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),部分試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定,對(duì)于農(nóng)戶(hù)已購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)的,待確認(rèn)后可以支取耕?;?。在土地沒(méi)有高度流轉(zhuǎn)的地區(qū),農(nóng)戶(hù)普遍關(guān)心的就是耕保基金,由于宣傳不到位,農(nóng)戶(hù)缺乏了解和認(rèn)知,以為每一戶(hù)都可以領(lǐng)取,由此引起其對(duì)政府的不滿(mǎn)。

    12實(shí)地測(cè)量

    由于特殊的地形條件,丘陵縣區(qū)部門(mén)在進(jìn)行實(shí)地的勘測(cè)和丈量的時(shí)候遇到了不同程度的阻礙??苯?,是土地確權(quán)工作中一個(gè)重要步驟,測(cè)量精度關(guān)乎確權(quán)工作的順利開(kāi)展。實(shí)際操作過(guò)程中,主要通過(guò)航拍和實(shí)測(cè)進(jìn)行勘界。航拍簡(jiǎn)易快捷,主要用于承包地、草地、林地的測(cè)量;實(shí)測(cè)更加精準(zhǔn),主要用于宅基地的測(cè)量。通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)確權(quán)機(jī)關(guān)國(guó)土局、農(nóng)業(yè)局和縣政府,了解到在勘界中遇到的困難主要集中在測(cè)量面積的精準(zhǔn)上:一方面,特殊地形(坡地等)影響測(cè)量的精準(zhǔn)性;另一方面,航片拍出的大致影像存在著分辨率不高的問(wèn)題,因此實(shí)際面積與航拍面積存在一定誤差,航拍時(shí)重疊部分較多,不易確認(rèn)。當(dāng)航拍面積與農(nóng)戶(hù)估算面積不符時(shí),進(jìn)行實(shí)地測(cè)量。在農(nóng)村,農(nóng)戶(hù)在進(jìn)行土地丈量時(shí),一般根據(jù)產(chǎn)量進(jìn)行衡量,所以存在高產(chǎn)田和低產(chǎn)田的界定問(wèn)題。此外,實(shí)測(cè)面積與農(nóng)戶(hù)根據(jù)產(chǎn)量衡量的面積之間的出入如何解決也是比較棘手的問(wèn)題。

    13歷史遺留問(wèn)題

    四川丘陵地區(qū)普遍實(shí)行“生不增、死不退”的政策,規(guī)定新增人口不予分配土地,死亡人口土地不減少,期限為三十年。農(nóng)戶(hù)普遍對(duì)此政策不滿(mǎn),按照規(guī)定,新生兒與通過(guò)嫁娶增加的人口都分不到土地,也不能享受相關(guān)的利益,在當(dāng)代農(nóng)村,婦女作為主要的勞動(dòng)力,若失去最主要的生產(chǎn)要素,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)難以為繼。所謂“死不退”即針對(duì)死亡人口,如果農(nóng)戶(hù)全部消亡,其耕地收歸集體所有,如果死亡人口所在農(nóng)戶(hù)未全部消亡,其土地相關(guān)權(quán)益由農(nóng)戶(hù)中剩下的人口繼承。對(duì)于人口減少的情況,土地的去留存在很大的爭(zhēng)議,這樣的政策會(huì)使得少地的農(nóng)戶(hù)土地越來(lái)越少,多地的農(nóng)戶(hù)土地越來(lái)越多,分配顯得很不均。在走訪(fǎng)農(nóng)戶(hù)的過(guò)程中,地方政府在征用農(nóng)戶(hù)的土地后,都是采用為農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者一次性補(bǔ)償?shù)霓k法。一次性補(bǔ)償僅僅是出于農(nóng)民短期利益的考慮,并未考慮到農(nóng)民未來(lái)的生活、居住等問(wèn)題。從土地的經(jīng)濟(jì)特性中的供給稀缺性、土地增值性可以看出土地的價(jià)值十分重大。這種補(bǔ)償辦法會(huì)造成村民和政府之間的矛盾,對(duì)以后村集體的發(fā)展和村民生活也會(huì)造成很大的影響。

    2探討確權(quán)過(guò)程中問(wèn)題出現(xiàn)的原因

    21法律法規(guī)滯后

    目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的土地確權(quán)法律規(guī)范,只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和依靠規(guī)范性文件和地方政策進(jìn)行調(diào)整。由于缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性,法律條文和政策之間往往還出現(xiàn)許多不銜接、不一致的地方,加之法律法規(guī)的不完善,更增加了確權(quán)工作的難度。

    22規(guī)劃不完善

    新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接,規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展。由于規(guī)劃建設(shè)未能合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)與位置要求,以及建設(shè)用地的范圍,導(dǎo)致土地邊界易改變,不易利用測(cè)量工具和遙感定位技術(shù)進(jìn)行地籍勘測(cè)定界。

    23監(jiān)督管理不到位

    現(xiàn)實(shí)中,村委會(huì)難以正確履行自己的管理職責(zé),政策工作宣傳不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所法定職責(zé)不明確,加上管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,技術(shù)和手段落后,由于上級(jí)政府相關(guān)部門(mén)提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較少,且時(shí)間緊,任務(wù)重,前期準(zhǔn)備工作不充分,導(dǎo)致一些基礎(chǔ)工作不到位,如出現(xiàn)少數(shù)的登記錯(cuò)誤。其次,由于大多數(shù)地區(qū)都在實(shí)踐階段,屬于“摸著石頭過(guò)河”,可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)少,對(duì)于一些突發(fā)問(wèn)題也只能按照常規(guī)的方法解決,或者成為歷史遺留,并不能使問(wèn)題從實(shí)質(zhì)上得到解決??h級(jí)國(guó)土資源部門(mén)宅基地審批程序資料要求不嚴(yán)格,具有很大的彈性空間,也導(dǎo)致了審批監(jiān)督不到位。

    3對(duì)策

    31推廣“3S”技術(shù),提高測(cè)量精確性

    3S技術(shù)是遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)的統(tǒng)稱(chēng),是現(xiàn)代地球科學(xué)研究的重要手段,目前已經(jīng)應(yīng)用到土地確權(quán)工作中。該技術(shù)可以克服傳統(tǒng)調(diào)查方法在地籍信息獲取和表達(dá)、宗地位置和面積測(cè)量、土地權(quán)屬信息記錄和更新等方面存在精確性和時(shí)效性的不足。它主要通過(guò)無(wú)人機(jī)航拍獲得具體區(qū)域遙感本底影像;基于遙感,GIS技術(shù)對(duì)影像進(jìn)行分析處理,制作正攝影像圖;根據(jù)地籍信息基礎(chǔ)資料,輔以用戶(hù)調(diào)查,使用RTKGPS進(jìn)行界址點(diǎn)測(cè)量,最終繪制地籍圖;利用GIS數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)土地確權(quán)信息進(jìn)行儲(chǔ)存和管理。[1]技術(shù)作業(yè)成本較高,所以要求各部門(mén)積極配合參與,給予財(cái)政支持,保證經(jīng)費(fèi)預(yù)算與落實(shí)。

    32加大宣傳力度,完善監(jiān)督機(jī)制,積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地確權(quán)登記各項(xiàng)工作為確保確權(quán)工作順利開(kāi)展,應(yīng)該加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo),規(guī)范組織管理,明確職責(zé)分工,確保農(nóng)戶(hù)了解土地確權(quán)及相關(guān)政策規(guī)章制度;同時(shí)完善集體土地組織對(duì)農(nóng)村土地建設(shè)用地承包金和地租的使用監(jiān)督機(jī)制,并使監(jiān)督制度化、常態(tài)化;建立農(nóng)村土地確權(quán)糾紛的司法裁決機(jī)制,運(yùn)用司法手段解決確權(quán)糾紛,減少政府干預(yù)。

    33完善政策制度,賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)我國(guó)的土地立法過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)土地所有權(quán)的保護(hù),并以所有權(quán)決定土地的使用、收益和處分的權(quán)利,導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛不斷,有限的土地資源不能得到高效、持續(xù)的利用。[2]因此,土地確權(quán)應(yīng)該確保集體所有權(quán)人權(quán)益基礎(chǔ)上,賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)。具體而言,首先要置所有權(quán)主體和使用權(quán)主體平等的法律地位,在不違反法律法規(guī)的前提下,所有權(quán)主體不能過(guò)多的干涉農(nóng)村土地使用方式。其次是賦予使用權(quán)主體更多的權(quán)益,如增加農(nóng)村土地使用年限,農(nóng)村土地使用期滿(mǎn)時(shí),如果所有權(quán)主體繼續(xù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)惹稗r(nóng)村土地使用者有優(yōu)先使用權(quán)等。此外,要堅(jiān)持土地集體所有不變,土地農(nóng)用性質(zhì)不變,搞活農(nóng)村土地市場(chǎng),使農(nóng)村土地具有商品屬性,農(nóng)村土地使用權(quán)主體可以依法具有有償轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利。最后是要把土地使用權(quán)作為土地財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ),在征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)、抵押等方面?zhèn)戎貙?duì)使用權(quán)主體的收益分配,激發(fā)他們保護(hù)農(nóng)村土地的熱情。

    34加大地方財(cái)政對(duì)確權(quán)工作的支持

    土地確權(quán)工作工序復(fù)雜,成本高,單靠國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)基金無(wú)法支撐昂貴的技術(shù)操作等費(fèi)用,所以需要地方財(cái)政的大力支持。

    35建立健全農(nóng)村土地確權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)體系

    完善我國(guó)的農(nóng)村土地確權(quán)管理制度,要注重提高土地確權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)水平。一方面,提高土地調(diào)查、土地確權(quán)等成果的公開(kāi)程度,具體而言,就是要建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地確權(quán)信息管理系統(tǒng),包括權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量、土地登記、土地交易、文件和納稅信息都要公開(kāi),逐步實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)交匯、動(dòng)態(tài)更新、共享成果;另一方面,加強(qiáng)監(jiān)督土地確權(quán)成果在產(chǎn)權(quán)交易、抵押、收益等方面的應(yīng)用,提高土地確權(quán)成果社會(huì)化應(yīng)用水平。在現(xiàn)階段農(nóng)村土地的使用情況下,政府可以根據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)成果進(jìn)行登記收費(fèi)和規(guī)劃,保證土地管理和監(jiān)督工作的同步和有效??傊?,建立健全農(nóng)村土地確權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)體系可以節(jié)約信息傳送的成本,提高工作效率,降低工作的無(wú)序性和盲目性,從而更加合理有效地配置土地資源。

    4結(jié)論

    伴隨國(guó)家各方改革,土地確權(quán)工作越來(lái)越多地受到重視,加快開(kāi)展和完善丘陵地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作對(duì)于整個(gè)確權(quán)工作的完成有至關(guān)重要的作用。丘陵地形區(qū)由其特殊屬性開(kāi)展確權(quán)工作并不容易,需要地方領(lǐng)導(dǎo)高度重視,加大財(cái)政支持,利用先進(jìn)技術(shù),總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),及時(shí)解決問(wèn)題,以期配合其他改革,讓農(nóng)戶(hù)更多更好地享受到改革帶來(lái)的好處。

    參考文獻(xiàn):

    [1]杜會(huì)石,孫艷楠,陳智文,等“3S”技術(shù)在農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證中的應(yīng)用[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2014,42(12):350-352

    [2]滕衛(wèi)雙國(guó)外農(nóng)村土地確權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)比較研究[J].世界農(nóng)業(yè),2014(5):65-67

    [3]范增紅當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作存在的問(wèn)題及建議[J].吉林農(nóng)業(yè),2014(23):2

    [4]黃亮,扈傳榮有關(guān)土地確權(quán)幾個(gè)問(wèn)題的思考[J].中國(guó)土地科學(xué),2004,18(6):46-49

    [5]楊靜農(nóng)村集體土地確權(quán)工作中存在的問(wèn)題及其對(duì)策[J].人民論壇,2013(8):108-109

    [6]楊立邦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記的思考與建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2014(6):162-163

    [7]袁華寶農(nóng)村集體土地確權(quán)與保護(hù)農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題探討[J].上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012(11):19-20

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