非政府組織發(fā)展的內(nèi)部治理困境與對(duì)策研究

注：浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽(yáng)學(xué)院科研訓(xùn)練計(jì)劃資助項(xiàng)目。本論文得到楊運(yùn)姣老師的精心指導(dǎo)，特此感謝。

【摘 要】近幾年發(fā)展起來(lái)的非政府組織成長(zhǎng)迅速，它活躍于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，匯聚了民間公益的各種力量，依靠自身的能力在社會(huì)引起了一定的反響。但是，它作為一支新生力量，其發(fā)展十分緩慢，這一部分是由外部環(huán)境因素造成的；另一部分得究其內(nèi)部治理因素。本文以紹興市一米陽(yáng)光愛(ài)心社為例，分析了紹興市一米陽(yáng)光愛(ài)心社的發(fā)展歷程、積極經(jīng)驗(yàn)以及發(fā)展困境，為政府更好地引導(dǎo)非政府組織發(fā)展、推動(dòng)國(guó)家社會(huì)良性互動(dòng)提供一定的政策參考。

【關(guān)鍵詞】非政府組織；內(nèi)部治理；問(wèn)題研究；解決對(duì)策

縱觀(guān)世界大局，非政府組織的數(shù)量迅速增加，形成了“全球結(jié)社革命”。中國(guó)的非政府組織的數(shù)量也在近幾十年經(jīng)歷了“爆炸性增長(zhǎng)”。經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，非政府組織在中國(guó)的影響頗有成效，它不僅滿(mǎn)足了公共需要，還在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮著巨大的作用，對(duì)中國(guó)的政治社會(huì)生活做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)還要承擔(dān)起越來(lái)越多的社會(huì)責(zé)任。

一、非政府組織的內(nèi)涵概述

非政府組織（NGO），一般指按照一定的宗旨和系統(tǒng)建立起來(lái)，具有民間性、公益性、自治性、志愿性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)的社會(huì)組織。英文全稱(chēng)為“nongovernment organization”，一般指在特定法律系統(tǒng)下，不視為政府部門(mén)的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營(yíng)利公司或其他法人，不以營(yíng)利為目的的組織。由于強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同，對(duì)于非政府組織，國(guó)際上有不同的稱(chēng)謂，并未統(tǒng)一。比如“非營(yíng)利組織”、“第三政府”、“志愿組織”、“公民社會(huì)”等。

二、非政府組織的社會(huì)功能

對(duì)于非政府組織的社會(huì)功能，很多學(xué)者進(jìn)行了分析和闡述。非政府組織是維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)和諧的中堅(jiān)力量；非政府組織是政府與民眾溝通、聯(lián)系的良好平臺(tái)；非政府組織是提高國(guó)際水平，擴(kuò)大國(guó)際交往廣度的重要渠道；非政府組織是創(chuàng)新性、靈活性和創(chuàng)新性公共服務(wù)是重要提供者；非政府組織有利于促進(jìn)社會(huì)民主政治的平穩(wěn)發(fā)展。

三、非政府組織發(fā)展面臨的內(nèi)部治理困境

近年來(lái)，非政府組織數(shù)量劇增，社會(huì)功能日益凸顯，不斷引起的社會(huì)各界關(guān)注。這些發(fā)展困境有些是因外部制度環(huán)境而形成，有些則是由于內(nèi)部的原因所導(dǎo)致，它們制約著組織的良性發(fā)展，影響其社會(huì)功能的發(fā)揮。本文從內(nèi)部治理困境這個(gè)方面詳細(xì)分析非政府組織發(fā)展面臨的困境。

1.“雙重管理體制”導(dǎo)致非政府組織注冊(cè)困難

在西方國(guó)家里，非政府組織里最重要的內(nèi)部治理機(jī)制是“理事會(huì)”。理事會(huì)有最高決策權(quán)，代表著社會(huì)利益，這有利于組織的行為能有序進(jìn)行。但這一機(jī)制在中國(guó)不存在?！半p重管理體制”將所有重要權(quán)力都賦予了“業(yè)務(wù)主管單位”，而且規(guī)定只有黨政機(jī)關(guān)及授權(quán)的機(jī)構(gòu)才能擔(dān)任“業(yè)務(wù)主管單位”，從而把一切正式社團(tuán)置于政府的直接控制之下。

2.組織治理體系不夠完善

在中國(guó)，由于市民社會(huì)先天“發(fā)育不良”，大量非政府組織發(fā)展規(guī)模小，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單松散，內(nèi)部治理問(wèn)題比較嚴(yán)重。最首要問(wèn)題的是治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。中國(guó)的非政府組織大多是由個(gè)別的管理者發(fā)起，成立規(guī)模較小，多采用扁平化的職能制組織結(jié)構(gòu)，主要由負(fù)責(zé)人和志愿者構(gòu)成，雖設(shè)有理事會(huì)類(lèi)似的機(jī)構(gòu)，但通常僅是流于形式。

3.照搬外國(guó)理論，沒(méi)有本土化管理

我國(guó)非政府組織在對(duì)組織的內(nèi)部管理中，簡(jiǎn)單模仿西方非政府組織的管理理念和管理模式，難以實(shí)現(xiàn)本土化管理；組織內(nèi)部成員對(duì)其價(jià)值和目標(biāo)難以形成認(rèn)同，缺少戰(zhàn)略管理規(guī)劃，行動(dòng)少有一貫性；組織成員缺乏專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)能力極低；組織領(lǐng)導(dǎo)帶有個(gè)人色彩傾向，缺乏合理的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。由于經(jīng)費(fèi)緊張，缺少有效吸引人才的機(jī)制，NGO難以招募和留住優(yōu)秀的有能力的專(zhuān)業(yè)人才，致使人才匾乏。

四、個(gè)案研究——以諸暨市一米陽(yáng)光愛(ài)心服務(wù)社為例

1.機(jī)構(gòu)介紹

諸暨市一米陽(yáng)光愛(ài)心服務(wù)社始創(chuàng)于2009年7月，是以網(wǎng)絡(luò)為溝通平臺(tái)，開(kāi)展慈善公益活動(dòng)，宣揚(yáng)志愿精神的組織；其單位性質(zhì)是有社會(huì)愛(ài)心人士利用非國(guó)有資產(chǎn)、自愿組織、從事非營(yíng)利性社會(huì)愛(ài)心活動(dòng)的社會(huì)組織。從成立到現(xiàn)在，諸暨市一米陽(yáng)光愛(ài)心服務(wù)社在諸暨市開(kāi)展了一系列公益項(xiàng)目和活動(dòng)，如“一米加餐”活動(dòng)、“慈善超市”創(chuàng)辦、“捐衣吧”構(gòu)建、“一米餃子”活動(dòng) 等等。這些公益活動(dòng)中有些產(chǎn)生了不小的社會(huì)效益。

2.個(gè)案內(nèi)部治理發(fā)展中存在的問(wèn)題

（1）專(zhuān)業(yè)化能力不足

紹興市一米陽(yáng)光愛(ài)心服務(wù)社在最初，是由一群熱心的志愿者網(wǎng)友在無(wú)償?shù)膮⒓庸婊顒?dòng)，直到現(xiàn)在，也很少有專(zhuān)業(yè)的高學(xué)歷的人員加入。很多人都是來(lái)自不同行業(yè)的各種愛(ài)心人士。紹興市一米陽(yáng)光愛(ài)心社這個(gè)組織團(tuán)隊(duì)仍然是非常業(yè)余的，具備的人道主義救助知識(shí)以及慈善領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)非常少。對(duì)于志愿者們的跨領(lǐng)域擴(kuò)展工作，是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，在“一米餃子”、“一米超市”的運(yùn)作中，由于專(zhuān)業(yè)能力的不足以及人工材料費(fèi)的大量支出，造成現(xiàn)實(shí)收入情況常常趨于負(fù)數(shù)，連幾位長(zhǎng)期工作員工的工資都很難拿出，可見(jiàn)組織發(fā)展的窘境。

（2）資金鏈短，流動(dòng)資金欠缺

資金是非政府組織發(fā)展的關(guān)鍵因素。組織的負(fù)責(zé)人雖然有很多的想法去嘗試解決組織資金緊張的現(xiàn)狀，積極與企業(yè)構(gòu)建良好關(guān)系，用項(xiàng)目去搞活組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)，但前期打造項(xiàng)目需要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，風(fēng)險(xiǎn)重重，解決資金少的問(wèn)題極為重要。

2.志愿者管理機(jī)制不健全

自非政府組織出現(xiàn)以來(lái)，大部分志愿者他們都具備不以“利益”為目的的崇高使命，而對(duì)管理的重要性卻忽略了。組織的參與主體具有局限性；志愿服務(wù)大都尚停留在“廉價(jià)勞動(dòng)力”階段；另外，由于任務(wù)的短期性和地位的不明確性，志愿者難以融入到組織的內(nèi)部環(huán)境中去，可能會(huì)對(duì)組織的職能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

3.個(gè)案發(fā)展中提出的對(duì)策研究

（1）進(jìn)行本土化管理，提高專(zhuān)業(yè)化能力

德魯克認(rèn)為，每一個(gè)組織的目標(biāo)和職能是把專(zhuān)業(yè)化的知識(shí)融入日常工作中去。要具備專(zhuān)業(yè)化的能力必須要依靠一個(gè)專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，而專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)就要吸納高素質(zhì)人才加入這個(gè)公益組織的隊(duì)伍，給紹興市一米陽(yáng)光愛(ài)心服務(wù)社帶來(lái)新的內(nèi)部治理理念與治理模式。要注意的是，組織要大力完善人力資源管理這塊，招募優(yōu)秀高素質(zhì)人才壯大服務(wù)團(tuán)隊(duì)，以充實(shí)組織的人才建設(shè)基礎(chǔ)，以更好的引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展。

由此可見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)化能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期、持續(xù)、逐漸深入的過(guò)程。

（2）完善組織內(nèi)部收入結(jié)構(gòu)，拓寬資金籌集渠道

資金問(wèn)題是困擾許多國(guó)內(nèi)非政府組織生存的大問(wèn)題。對(duì)于非政府組織而言，籌措資金是為了實(shí)現(xiàn)“服務(wù)大眾”這一最終目標(biāo)，為滿(mǎn)足群眾的需求而不斷謀求資金的擴(kuò)大。除了提高籌資效率外，籌資方式進(jìn)一步多元化也是必要的，要進(jìn)一步拓寬資金籌集的渠道，加強(qiáng)與企業(yè)的合作，成為政府政治社會(huì)生活最佳的輔助工具

（3）完善非政府組織內(nèi)部管理機(jī)制

為解決目前個(gè)案組織所面臨的問(wèn)題，亟待要制定相應(yīng)有效的制度安排，實(shí)施自主治理。非政府組織在治理結(jié)構(gòu)上要兼顧各利益相關(guān)者的利益，一方面履行作為公共組織所承擔(dān)的公共責(zé)任；另一方面組織要學(xué)習(xí)借鑒外國(guó)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，使理事會(huì)不再成為“虛設(shè)品”，形成自身合理的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，使內(nèi)部各機(jī)構(gòu)形成權(quán)責(zé)明確、分權(quán)制衡、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和科學(xué)決策的統(tǒng)一機(jī)制。

五、總結(jié)

經(jīng)過(guò)這7年的探索與思考，紹興市一米陽(yáng)光愛(ài)心服務(wù)社的負(fù)責(zé)人對(duì)組織實(shí)體化嘗試中出現(xiàn)的問(wèn)題有了更為清晰的認(rèn)識(shí)。組織的負(fù)責(zé)人說(shuō)，全職志愿者很難在最初的社團(tuán)里扎根，這還需要大量的資金依托才能有招募高素質(zhì)人才的基礎(chǔ)。一米陽(yáng)光最大的特色在于有尊嚴(yán)的幫扶，但志愿者團(tuán)隊(duì)目前所遇到問(wèn)題說(shuō)明我們做的還不夠。我們應(yīng)根據(jù)本土特色去立項(xiàng)，去廣集社會(huì)精英加入團(tuán)隊(duì)，尋求合理的定位。紹興市一米陽(yáng)光正是有著陽(yáng)光般的信仰和熱忱，不斷調(diào)整組織內(nèi)部治理機(jī)制，朝著更好的方向發(fā)展公益組織，打造最響亮的民間公益品牌。

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作者簡(jiǎn)介：

江妍（1994—），女，浙江省奉化市人，浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽(yáng)學(xué)院，學(xué)生，研究方向：公共事業(yè)管理。