論高校行政責任實現(xiàn)機制的設計

摘要：高校行政有其權力特性和責任使命。根據(jù)依靠法治和民主、內外部控制相結合、遵循多元綜合主義路徑的機制設計思想，高校行政責任實現(xiàn)機制主要包括政治、法律、經濟與社會等外部機制和規(guī)章制度與行政紀律、民主與競爭機制、倫理機制等內部機制。以公共行政精神為核心的服務型行政文化建設作為高校行政責任機制的整合路徑，最終可以實現(xiàn)維護學術自治、保障學術自由、服務學術本位的核心使命，體現(xiàn)公正與公平、回應與柔性、廉潔與高效和服務于學術的高校行政價值。

關鍵詞：高等學校；行政責任；高校行政；責任機制

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2016）04-0099-05

當前，高等教育界對高校行政權力過大、行政權力泛化、行政干預學術的抱怨比較常見?！斑^大”“泛化”“干預”，顯然是相對于其職權和責任而言。無論在理論上還是實踐上，對高校行政責任及其實現(xiàn)機制進行研究都具有重大意義。

一、高校行政責任的界定

（一）高校行政及其權力特性

高校行政是高校管理機構和人員通過計劃、組織、領導、控制等職能有效地實現(xiàn)高校目標和職責的過程。高校雖然不是行政機構，但高校行政及其權力是其運行的基本保障。而且隨著大學組織職能的多樣化，以及大學與社會聯(lián)系向普遍性、縱深性的發(fā)展，大學組織變得日益復雜，這種情況決定了大學組織必須擁有強有力的行政權力才能管理好大學。[1]高校行政權力具有四個基本特征：公共性、服務性、易擴張性、自利性。公共性，是由高校的產出及其性質決定的；服務性，即服務于實現(xiàn)高校核心使命的行為及其主體，尤其是學術機構及人員；易擴張性，權力本身傾向于擴張以至無限延伸；自利性，即行政人員對自身利益的追求。因此，行政權力只是高校運行管理“雙刃劍”的一面，其另一面就是行政責任，兩者辯證統(tǒng)一。行政責任是授予行政權力的前提，有權必有責；高校行政責任是以行政權力作為基本手段的，權力是履行責任的保障。

（二）高校行政責任的定義與類型

無論是公共行政還是私人部門行政，“責任”一詞都最為重要。從根本上說，行政部門或機構只有真正履行其責任時才是合法的。責任由職責和義務來界定，職責和義務支撐著組織的存在和使命的實現(xiàn)，為不同文化的人們界定了一套共同的價值標準。高校行政責任從高校的責任和使命演化而來。一般認為高校負有培養(yǎng)人才、科學研究、服務社會等責任，相應地，高校行政負有服務于高校進行人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務的活動及其行為主體的根本責任。只有牢牢把握行政的根本責任，高校行政才具有合法性，才不會偏離方向甚至越位。庫珀認為行政責任包括主觀責任和客觀責任兩個方面。主觀責任實際上就是行政人員的“倫理自主性”或稱為“道德責任”，是對職責和義務的情感和信仰，是價值觀、信念和態(tài)度的表現(xiàn)；客觀責任要求對個體或對集體擔負起職責，也要求對某事和某目標盡義務。[2]81-95高校行政責任也可以分為主觀責任和客觀責任，要進一步細分主觀責任和客觀責任，

關鍵是要明確行政的義務和高校行政存在的價值。據(jù)此，我們可以從利益相關者的視野分析高校行政對于國家和社會、學生和校友、教職工及其他利益相關者的責任，還可以從辦學自主、法人治理、學術權力與行政權力的關系、行政管理體制、權益保障等不同語境劃分、確立高校行政的具體責任類型。

（三）高校行政責任的功能與價值

高校行政責任是實現(xiàn)高校使命、目標和職責的基本保障，是對高校行政存在的必要性、合法性和價值所在的闡釋。高校行政權力的公共性和服務性特征需要強調高校行政的公共精神和服務責任，高校行政權力的易擴張性與自利性要求構建權責一致的管理體制，從制度設計上將權力行使與其所應承擔的責任結合起來?？傊?，高校行政責任是高校行政的意識形態(tài)與價值導向。高校行政責任越明確、價值向度越正確，相對而言，高校行政權力運行就越規(guī)范、其價值就越大。一般認為，行政就是政治的執(zhí)行，因而執(zhí)行效率在行政管理工作中十分重要，但未必是最主要的，正義、平等、誠實、守信也是需要考慮的價值選擇。著名行政學者斯塔林認為行政責任所涵蓋的基本價值在于：回應、彈性、能力、正當程序、責任、誠實。[3]高校行政既要維護學術自治、保障學術自由、服務學術使命，也應注重對利益相關方的積極回應、柔性服務，關注效率、能力和結果，遵循制度程序，克盡職守，遵守行政道德操守。

二、高校行政責任實現(xiàn)機制設計的基本思想

中國高校的行政責任實現(xiàn)機制植根于國家的政治和行政體制，同時受到官本位傳統(tǒng)思想、層級控制模式的影響。因此，合理的制度建立與機制創(chuàng)新，提高相關主體履行責任的積極性和多元主體的激勵相容性，同時降低問責的實施成本，是高校行政責任實現(xiàn)機制設計的核心。其中，健全的高等教育法治與高校行政權責體系、非行政化的大學網絡治理機制是高校行政責任實現(xiàn)的制度前提；信息與激勵機制、競爭與市場機制、權力制約機制、民主績效考核制度、責任倫理制度、財務與預算制度是高校行政責任實現(xiàn)的保障機制。在高校行政責任實現(xiàn)機制設計過程中，不僅要注重制度的制約、監(jiān)督和懲罰，也要注重制度的激勵相容；不僅要做到有法可依，更要做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。要通過法律法規(guī)、大學章程、治理結構、崗位職責合理劃分高校內部黨政之間、行政與學術之間、行政人員上下級之間的責任。責任的產權越清晰，履行責任的交易成本越低，責任實現(xiàn)后的凈收益越大，則責任越能有效地履行。

高校行政責任的廣泛性、多元性、層次性等復雜性決定了其責任實現(xiàn)機制的綜合多元性，因此必須整合多種方法和工具，從制度主義、組織文化、公共選擇、公共治理等多種視角，從個體、部門、組織等微觀層次和高教系統(tǒng)、行政系統(tǒng)與政治系統(tǒng)等宏觀層次入手，采用多元主義操作方法，包括政治、法律、經濟、管理、倫理等多種方法及其變量。在高校外部，行政責任實現(xiàn)機制以“外部控制”為基礎，包括政治、法律、經濟和社會機制，主要促進客觀責任。在高校內部，主要依靠內部法治與監(jiān)督機制，決策參與、權力制衡、平等協(xié)商、信息公開透明、選舉與民主評估等民主管理機制，市場機制以及倫理機制。行政責任的外部實現(xiàn)機制構成了高校內部行政責任實現(xiàn)的組織機制的元制度前提和制度保障，行政責任實現(xiàn)的組織機制是對外部實現(xiàn)機制的銜接配套和具體細化，共同構成了元制度—制度—機制—措施的責任制度鏈。其中，機制是連接制度層與實施層的紐帶，下文的機制設計實際包含著責任制度鏈的思想。理論研究和實踐經驗表明，行政制約行政的責任制度已無法奏效，因此，外部控制必須整合非行政主導的多元監(jiān)督與問責制度，內部組織機制必須注重以人為本的服務型行政文化建設。

三、高校行政責任實現(xiàn)的外部機制設計

（一）政治機制

政治和法律機制主要通過強制性制度變遷以責任產權的形式重新分配責任，還可通過績效撥款、績效工資制及其他人事激勵政策實現(xiàn)高校責任制度的誘致性變遷。首先，中國高校實行政府主管的基本制度，高校的財政撥款和書記與校長的選拔、任用、考核主要是政府主管部門說了算。有些高校領導可能為了追求預算、權利和政治發(fā)展空間的最大化，按政府主管部門及其領導的偏好，而不一定按國家和社會的期望、高校的使命行事。因此，高校領導選拔任用與評估的社會化、民主化客觀上有利于多元責任的履行。其次，中國高校實行黨委領導下的校長負責制，因此合理、清晰地劃分黨政權力，有利于雙方各司其職與權力制衡。校長受到黨委及其紀委和政府主管部門的監(jiān)督，但紀委隸屬于黨委，下級無法監(jiān)督上級；上級黨委和政府面臨監(jiān)督幾十所高校的任務，責任和精力分散，況且還存在信息不對稱現(xiàn)象。為解決上述問題，可以從以下三個方面設計高校行政責任實現(xiàn)的政治機制：第一，通過政治與行政的權力制衡實行平行監(jiān)督，改變監(jiān)督對象的不對等；提高高校紀委的地位，保持其相對獨立性。第二，切實落實黨內的民主監(jiān)督，因為黨內民主化程度對國家政治民主化程度具有決定性影響。第三，基于監(jiān)控與評估對良好治理的極大貢獻和國際經驗，建立國家對高校的監(jiān)控與評估系統(tǒng)。該系統(tǒng)涵蓋就業(yè)與校友貢獻、教學質量、科研水平、師資力量、專業(yè)建設、財務、國有資產等主要方面，以實現(xiàn)基于證據(jù)的政策制定、基于證據(jù)的管理和問責，并用于支持反腐敗、民主參與、確定教育質量與社會服務標準、高校人事制度改革和績效預算。

（二）法律機制

上述政治機制的實施需要以法律形式確立下來。第一，完善高校治理的法律法規(guī)，合理劃分高校內部黨政部門與學校董事會的權責，完善對這些決策部門的問責監(jiān)督機制，同時以法律形式明確高校學術組織結構參與高校治理，尤其是學術決策的制度規(guī)范。第二，高等教育相關法律應明確高校社會問責的主體地位及其問責方式與渠道，包括推動成立專業(yè)的第三方教育評估機構，形成獨立的、專業(yè)的高等教育評估系統(tǒng)；將社會輿論監(jiān)督法制化，使人民群眾和新聞媒體的批評、建議、檢舉、控告等權利具體化、制度化。第三，通過法律完善高校利益相關方的權益保障和民主管理，完善相關的利益訴求機制與路徑、參與管理的渠道與方式，對檢舉、揭發(fā)、投訴等問責行為提供法治保障，這些都是校內權利制衡和民主問責的重要保障機制。第四，健全高校的人事法規(guī)，規(guī)范高校行政人員的招聘與選拔、考核與晉升、問責與監(jiān)督。第五，健全“大學人”監(jiān)督和問責的具體途徑和渠道。例如聽證檢查與抗辯程序途徑、替代性爭議解決途徑。聽證檢查與抗辯程序途徑，是由問責雙方通過提出事實程序來證明問責結果的公正、合理，由獨立公正的仲裁者對抗辯雙方的陳述進行衡量或通過聽證檢查來主動厘清事實真相，并作出公正的裁決，其目的是最大限度地保護個人的權利，防止高校行政權利對學術的干預或“非法”侵害；替代性爭議解決途徑，是不經上述繁瑣的聽證與抗辯，而由高校內部的權威機構或民主機構與當事人的協(xié)商來代替指揮、控制，基于談判、協(xié)商、信任來進行調解、復議、仲裁，以回應各方的權益。

（三）經濟與社會機制

當前，政府主要是根據(jù)高校的規(guī)模、等級而不是高校的績效和對社會的貢獻進行財政撥款，這客觀上不利于對高校責任履行的激勵。高校作為科層制組織，追求預算最大化往往成為最大的行為動機，高校單位制又成為高校員工謀求福利的制度驅動，而高校被內部行政控制，其他利益主體、監(jiān)督問責主體容易被行政機構的利益俘獲。為此，第一，可通過國家的監(jiān)控評估系統(tǒng)提供的關于高校在教育市場、人才市場的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，利用績效信息支持財政預算。因為信息本身是一種經濟機制，也是一種權力來源，有助于降低責任監(jiān)督的交易成本，從而形成監(jiān)督權力和履行責任的壓力。第二，由國家審計部門或委托會計師事務所對高校的國有資產、財政收支、重大經濟活動的資金使用進行監(jiān)查、審計，并追究相關經濟責任人的責任，即通過經濟問責提高高校行政機構的資源利用效益，治理經濟腐敗。第三，根據(jù)市場運作原理，建立健全政治市場機制，通過競爭上崗、民主投票、責任合同、權力制衡來實現(xiàn)對行政權力的制約和監(jiān)督。同樣地，培育顧客組織和授權顧客團體也是控制官僚機構的重要舉措，即把高校行政機構及其行政人員的顧客，包括教師、學生、基層行政人員等內部顧客和家長、校友、用人單位、捐贈者、公共輿論等外部顧客組織起來，授予合法的監(jiān)督地位并完善具體的監(jiān)督渠道與形式。

最后，需要認清高校行政化問責的種種弊端，建立非行政主導的社會多元問責與監(jiān)督機制。根據(jù)高校行政責任的廣泛性及其實現(xiàn)路徑的多元性，相應地高校問責路徑也應向多元化發(fā)展，如社會問責、民主問責等。多元利益相關者參與高校問責，能夠使問責結果更加客觀、公正，提高問責的信度和效度，同時有助于推動高校的民主行政與和諧發(fā)展。而且社會問責具有客觀、公正、民主和監(jiān)督的廣泛性等特點，有利于保證納稅人、利益相關方權益和公共利益的實現(xiàn)。

四、高校行政責任實現(xiàn)的內部機制設計

（一）規(guī)章制度與行政紀律

高校的規(guī)章制度與行政紀律是確保高校行政責任實現(xiàn)的重要組織機制，是行政責任外部實現(xiàn)機制的延伸和補充，也是其執(zhí)行操作的規(guī)范。規(guī)章制度與行政紀律以大學章程、崗位職責、部門規(guī)章等形式來健全完善高校的治理機制。高校治理機制的設計主要考慮以下幾個方面：在決策機制方面，需要綜合權衡黨政聯(lián)席會議與董事會、校長與書記、校務委員會與學術委員會、學校與二級學院之間的權責和決策范圍，既要強調權責一致、權力制衡，更要強調學術為本、學術自治的服務行政價值取向。在責任監(jiān)督方面，不僅要加強監(jiān)督力度，而且更關鍵的是要改變過去單向、不平衡的監(jiān)督模式——監(jiān)督上級比監(jiān)督下級少，監(jiān)督領導比監(jiān)督工作人員難。高校信息公開的法律政策已較完善，但還需完善高校信息公開的執(zhí)行規(guī)范。在績效評估與問責方面，對外要完善社會問責的對接渠道和響應機制；對內要落實民主問責的渠道、方式和路徑，為多元相關利益方的權益訴求、合理建議提供便利措施。在人事制度方面，要切實解決過去高校行政人員“只上不下、只進不出”等弊端。最后，還要制定高校服務行政準則和質量保障規(guī)范。綜上所述，規(guī)章制度與行政紀律的完善是一個漫長的漸進過程，它涉及服務為本、民主公正的行政文化建設與轉型。

（二）民主與競爭機制

民主與競爭機制實際上運用了政治和經濟市場中競爭的思想及其優(yōu)點：責任與產權清晰、法治保障健全、交易平等自愿、以績效為導向、顧客至上，這些優(yōu)點有助于形成責任主體履行責任的壓力和多元利益訴求渠道，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和福利最大化。民主與競爭機制直接體現(xiàn)在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、競爭上崗、崗位聘任、360度績效考核及以此為依據(jù)的獎懲制。民主與競爭機制需要以信息公開和完善政治市場為前提。完善政治市場，關鍵是實現(xiàn)權力制衡。權力壟斷妨礙效率、公正和責任的履行，要使公共權力為創(chuàng)造公共價值而行使，就需要以法治和民主的責任體制來對公共權力的行使加以制約，以防止公共權力越過邊界。孟德斯鳩曾說：“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！乐篂E用權力，就必須以權力約束權力?！盵4]高校的權力制衡機制主要包括兩個方面：一是高校組織內部行政部門之間、黨政系統(tǒng)之間的權力制衡，它需要通過投票選舉、授權與管理參與、民主問責與評估、績效預算與績效管理來實現(xiàn)；二是學術權力和行政權力之間的分工制衡，它需要通過大學章程、組織設計來保障。為此，不僅要健全學術組織機構和完善學術決策權力體系，還要健全學術人員對行政機構和人員的評估與問責制度。學術權力和行政權力的制衡，為學術監(jiān)督行政提供了“安全感”和公平性，有助于高校的核心主體——教師權益的保障和高校責任的履行，減少行政權力對學術權力的干預，防止高校進一步行政化的傾向。

（三）倫理機制

倫理機制是實現(xiàn)高校行政道德責任的根本保障，是大學科層組織和行政人員內部形成的機制，被認為是最經濟、最可靠、最持久的根本控制形式。高校行政道德責任具有兩方面的內涵：一是行政人員應具有道德責任意識及道德行為能力；二是行政體制和機制應具有符合道德及道德實現(xiàn)的保障機制。因此，需要把培養(yǎng)行政責任主體的責任道德意識與行政倫理制度建設結合起來。

行政責任的實現(xiàn)首先依賴于主體自身的責任意識，這是高校行政責任實現(xiàn)的最根本動力。高校行政管理過程中，行政人員承擔外在制度安排都要通過內化為道德責任意識，才能支配其行政行為。行政責任的履行在很大程度上取決于行政人員的態(tài)度、價值觀和信仰，以及對責任制度的認同和接受程度。行政責任意識主要來源于行政責任主體個人所具備的責任感、道德水平，必須通過責任道德教育和自主倫理培養(yǎng)的途徑才能形成。它既包括塑造教育，即根據(jù)行政道德的準則和要求，從正面教育行政責任主體，形成良好的行政道德品質和習慣，養(yǎng)成良好的行政責任道德意識；也包括轉化教育，即對行政責任主體存在的某些不良思想和不道德行為，加以引導、疏通和批評，逐漸培養(yǎng)行政人員高尚的道德情操和健全的行政人格。[5]

一套健全的高校行政倫理制度，是實現(xiàn)行政責任和個人倫理自主的必要條件。倫理制度還可以在道德認知上引導行政主體的價值取向。實現(xiàn)個人倫理自主，可從以下幾個方面努力：首先，有必要對工作組織進行界定并培養(yǎng)一種超越組織的身份認同；其次，建立法律和法規(guī)以限制組織的權力和保護個人行使倫理自主性的權力；最后，必須培養(yǎng)道德原則性思考能力和組織內外的自我意識，包括價值觀、權力、需求、職責和義務。[2]93-99在實踐中，關鍵在于盡力消除大學科層制對倫理自主性產生的各種影響。通過組織救濟，如決策回避制、復議與申訴、檢舉投訴及其合法保護等制度和措施，是具有建設性的做法。

（四）行政文化

組織文化一般指一個組織內形成的獨特的文化觀念、價值觀、價值準則、歷史傳統(tǒng)、習慣、作風、道德規(guī)范和經營管理理念等。組織文化分為精神文化、制度文化和物質文化等三個層次，其中精神文化是其核心。組織文化為全體員工構建一套明確的價值觀和行為規(guī)范，創(chuàng)設一個優(yōu)良的環(huán)境氛圍，以幫助組織整體、有序地進行管理活動。由此可見，只有將負責任的機制最終轉化為組織精神，將行政文化作為責任機制建設的整合路徑，才能使全體成員的責任感內化于心、外化于行。高校的公共性本質與高校行政的服務性使命決定了高校行政文化理應是以公共行政精神為核心的服務型文化。

組織是要有精神的，“大學的精神既是前進的動力，也是大學發(fā)展所積淀的精髓和靈魂?！瓘钠毡榈囊饬x來看，大學的精神體現(xiàn)為自由精神、民主精神、科學精神、創(chuàng)新精神和民族精神”[6]。大學的精神要求高校行政機構及其人員在對待國家和大學、對待師生和工作的義務上，樹立一切服務于學術，最終服務于大學和國家高等教育的服務本位觀。精神文化是行政文化的核心部分，是關于高校行政存在價值的根本性思考，體現(xiàn)了大學的運營哲學、宗旨與目標。“當不愿意承擔責任成為根深蒂固的組織文化時，就沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果?！盵7]當一種文化在現(xiàn)實中作為普遍力量與不負責任乃至違法行為相抗衡時，高校行政機構及其人員的責任實現(xiàn)就具有了文化推動力?，F(xiàn)代大學行政文化的核心理念是民主與法治，即通過民主法治的制度途徑來實現(xiàn)維護學術自治、保障學術自由、服務學術本位的核心使命。高校行政文化的價值核心在于其服務性，通過強化行政的服務意識和服務行為，可以重拾高校公正與公平、回應與柔性、廉潔與高效和服務于學術的行政價值，最終實現(xiàn)高校對國家、社會和利益相關方的責任。[8]因此，高校必須努力建設以公共行政精神為核心的服務型行政文化。

綜上所述，高校行政責任實現(xiàn)機制的設計應遵循多元綜合主義的路徑和機制，將內外部控制相結合、高校組織內外的責任制度相結合。在元制度方面，政治、法律、經濟與社會等外部機制是前提；在基本制度方面，高校內部的規(guī)章制度與行政紀律、民主與競爭機制、倫理機制是落腳點。

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