廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度性水平研究

岳經(jīng)綸　　黃遠飛

(中山大學政治與公共事務(wù)管理學院，廣東廣州，510030)

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廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度性水平研究

岳經(jīng)綸黃遠飛

(中山大學政治與公共事務(wù)管理學院，廣東廣州，510030)

《廣州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法》的出臺使廣州第一次在社會養(yǎng)老保險制度上突破了城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度性水平如何，能否滿足參保人的需求、社會基準面的穩(wěn)定和制度的可持續(xù)發(fā)展，本文廣泛收集有關(guān)資料和數(shù)據(jù),從“質(zhì)”和“量”角度來研究適度性水平、評估該項政策，最后得出相關(guān)結(jié)論并提出政策建議。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；適度性水平；廣州市

一、引言

黨的十八大提出了“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)……要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的目標。隨著人口老齡化的加速,養(yǎng)老保險制度是否可持續(xù)成為各界人士關(guān)注的焦點，廣州市2014年12月60歲以上的老年人口已達129萬，占戶籍人口的15.6%，已全面進入老齡化城市。廣州市于2008年10月和2010年11月先后啟動了城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險(下稱城居保)和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(下稱新農(nóng)保)，實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)全覆蓋，到2015年12月參保人群已達129萬人，有45萬人享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。2012年8月在總結(jié)完善城居保和新農(nóng)保制度運行的基礎(chǔ)上，廣州市將城居保和新農(nóng)保整合出臺《廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試行辦法》(以下稱城鄉(xiāng)居保)，并于2014年正式出臺《廣州市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法》，廣州第一次在社會養(yǎng)老保險制度上，突破了城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。那么廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度性水平如何，能否滿足參保人的需求、促進社會基準面的穩(wěn)定和制度的可持續(xù)發(fā)展，本文廣泛收集有關(guān)資料和數(shù)據(jù),從“質(zhì)”和“量”角度來研究適度性水平、評估該項政策，最后得出相關(guān)結(jié)論并提出政策建議。

二、文獻綜述及研究方法

(一)養(yǎng)老金水平適度性相關(guān)研究

養(yǎng)老金水平適度性，是養(yǎng)老保險領(lǐng)域中的一個重點和難點，具有很強的理論性，同時，養(yǎng)老金的高低直接影響到參保人達到退休年齡后的基本生活狀況和國民經(jīng)濟運行，因此確定適度的養(yǎng)老金是一個重大的政治、經(jīng)濟、社會問題，具有很強的實踐性。國內(nèi)外學者對這一問題的研究并不多見：國外經(jīng)濟學界對養(yǎng)老保險進而對社會保險乃至整個社會保障大多是從宏觀經(jīng)濟理論的角度進行研究的，主要方向有養(yǎng)老保險基金對消費、資本形成、經(jīng)濟增長等的影響；養(yǎng)老保險和代際關(guān)系；養(yǎng)老保險基金運作管理；養(yǎng)老保險和道德風險、逆選擇等。國內(nèi)學者對這一問題的研究也并不多，注重于一般性的介紹，做專門性研究的少，大多數(shù)人都是在認定政府規(guī)定的養(yǎng)老金待遇基礎(chǔ)上進行研究的。賈洪波、李國柱研究認為，養(yǎng)老金水平是一個質(zhì)與量相統(tǒng)一的概念，從量上講，養(yǎng)老金水平有“高”、“低”之分，具體衡量方法是養(yǎng)老金支出總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重。從質(zhì)上講，養(yǎng)老金水平有“適度”與“不適度”之分，具體測定標準是養(yǎng)老金支出要與國家生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)，應(yīng)該在保障老年人基本經(jīng)濟生活的同時促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。從本質(zhì)上說，適度養(yǎng)老金水平要與養(yǎng)老保險的基本功能相適應(yīng)，而養(yǎng)老保險的基本功能是：既保持社會穩(wěn)定，又促進經(jīng)濟發(fā)展；既有利于社會公平，又有利于提高效率；既保障退休者基本經(jīng)濟生活，又激勵在職者的勞動積極性。(賈洪波、李國柱，2005)。

(二)養(yǎng)老金替代率水平相關(guān)研究

由于受通貨膨脹、社會平均收入水平以及社會發(fā)展狀況等因素的影響，養(yǎng)老金的絕對數(shù)額并不能準確反映不同歷史時期真實的養(yǎng)老保障程度；而替代率這一相對指標卻能夠比較客觀地反映參保人的養(yǎng)老保障水平，由此替代率成為制定養(yǎng)老保險政策必須考慮的關(guān)鍵指標，發(fā)揮著舉足輕重的作用：它不僅影響退休后生活水平的高低，繳費負擔的大小以及代與代之間、高低收入之間資金的轉(zhuǎn)移支付，而且關(guān)系到養(yǎng)老保險體系的運行，對國民儲蓄、社會福利、社會資本形成、勞動產(chǎn)出都產(chǎn)生巨大的影響。替代率的研究引起了政府決策部門和學術(shù)界的廣泛關(guān)注，許多學者應(yīng)用不同的研究方法，從不同角度做了大量理論分析和實證研究，取得了一系列豐碩的成果：徐穎、李曉林從替代率的理論范疇和統(tǒng)計口徑、分析框架與計量技術(shù)、主要研究內(nèi)容等方面對現(xiàn)有成果進行歸納梳理并進行簡要評述，認為從理論范疇和統(tǒng)計口徑來看，目前主要有3種統(tǒng)計方法(徐穎、李曉林，2009)：王清提出的目標替代率(王清，2000)，高建偉、程永宏提出的平均替代率(高建偉，2004)，褚福靈提出的交叉替代率(褚福靈，2004)。目標替代率是個人退休金與個人工資相比；平均替代率是平均養(yǎng)老金與社會平均工資相比；而交叉替代率則是個人養(yǎng)老金與社會平均工資相比。其他的替代率范疇還有：一是繳費替代率、待遇替代率制度設(shè)計的繳費替代率，這一組概念主要是研究現(xiàn)行制度的繳費高低與待遇享受在計算方法和數(shù)值上存在的差異(褚福靈，2006)；二是合意替代率、潛在替代率與實際替代率，這一組概念主要從理論(供給和需求兩個方面)及實踐兩個角度研究替代率的水平(賈洪波，2005)。

自新農(nóng)保制度推出以后，已有學者對新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率進行了研究。其中，鄧大松、薛惠元通過將參保者劃分為“新人”“中人”和“老人”，并對其養(yǎng)老金替代率進行測算，得到后兩者替代率較低，而前者可通過長期參保獲得較高的替代率(鄧大松、薛惠元，2010)；賈寧、袁建華基于精算模型對個人賬戶替代率的研究表明，參保年齡、繳費檔次、收入增長率和繳費方式等都對個人賬戶替代率有較大影響，應(yīng)通過建立繳費和補貼的自動調(diào)節(jié)機制，維持一定的替代率水平(賈寧、袁建華，2010)。楊翠迎、郭光芝通過將新農(nóng)保參保者進行分類，針對性地構(gòu)建了養(yǎng)老金替代率的測算模型，并分析影響替代率的不同因素，將20%作為新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率的下限，并據(jù)此標準尋求基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費檔次及補貼的合意增長組合(楊翠迎、郭光芝，2012)。

(三)本文研究方法

按照適度性水平是一個質(zhì)與量相統(tǒng)一的概念，本文在以往研究的基礎(chǔ)上，試圖從“質(zhì)”和“量”兩個方面來多維度研究廣州市城鄉(xiāng)居保水平適度性，“質(zhì)”是指從養(yǎng)老保險的覆蓋面、制度銜接性、激勵力度、資助范圍、建立喪葬撫恤費制度等方面進行研究，“量”是指從養(yǎng)老金替代率、養(yǎng)老金水平比較和養(yǎng)老保險的財政支出等方面進行研究，以“質(zhì)”和“量”的分析結(jié)果共同評估廣州市城鄉(xiāng)居保水平的適度性。

三、從“質(zhì)”的角度研究廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險水平適度性

(一)真正實現(xiàn)全民社保。廣州市城鄉(xiāng)居保將覆蓋范圍由原來的城鎮(zhèn)老年居民、農(nóng)村居民擴大至具有本市戶籍、年滿16周歲以上、不符合城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保條件、未享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險待遇以及國家規(guī)定的其他養(yǎng)老待遇的所有非從業(yè)城鄉(xiāng)居民，真正實現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險制度覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的目標。該政策將使廣州市236萬城鄉(xiāng)居民受惠，為此，政府每年需投入財政資金22億元。

(二)新舊制度實現(xiàn)平穩(wěn)銜接。在制度設(shè)計方面，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、制度平穩(wěn)過渡為原則，以新農(nóng)保制度為政策框架，采取“新人新制度、老人老辦法”的方式，將廣州市參加原城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險的參保人、參加原新農(nóng)保的參保人統(tǒng)一并入城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度。對于原已在領(lǐng)取養(yǎng)老金的城鎮(zhèn)老年居民，按照自愿選擇的原則，可以選擇按原標準繼續(xù)繳費、領(lǐng)取待遇，也可以選擇按新制度的辦法繳費、領(lǐng)取待遇；對于廣州市原城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險辦法與城鄉(xiāng)居保辦法中女性參保人享受待遇年齡差異的問題，在城鄉(xiāng)居保辦法中對臨近55周歲的女性參保人設(shè)置了5年的過渡期。從而實現(xiàn)了新舊兩個制度的平穩(wěn)過渡。

(三)加大參保激勵力度。在待遇計發(fā)環(huán)節(jié)，進一步加大了參保人繳費累計超過15年后的激勵力度，規(guī)定參保人繳費累計年限超過15年的，每超1年，加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由新農(nóng)保政策規(guī)定的1.56元提高至6元，從而引導年輕人早參保、多繳費，以獲得更高水平的養(yǎng)老金。

(四)擴大特殊群體資助范圍。將政府資助參保的特困群體范圍擴大至具有本市戶籍的“五?！睂ο?、重度殘疾人、精神和智力殘疾人、在享受最低生活保障或低收入困難待遇期間的人員，體現(xiàn)了政府對困難群體的關(guān)懷。

(五)建立喪葬撫恤費制度。在城鄉(xiāng)居保辦法中建立了喪葬撫恤費制度，規(guī)定：參保人死亡后，可獲得喪葬撫恤費，標準為2600元。

通過上述分析可見，從質(zhì)上講，廣州市城鄉(xiāng)居保水平覆蓋面全、制度銜接順暢、激勵力度不斷提高、資助范圍不斷大，并建立了喪葬撫恤費制度，與國家生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)，它能在保障老年人基本經(jīng)濟生活的同時促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，比較“適度”。

四、從“量”的角度研究廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險水平適度性

(一)平均替代率水平研究。對于替代率確定的總體原則，學術(shù)界基本已經(jīng)形成共識：保持退休后生活水平與退休前大致相當，即退休金的平均發(fā)放水平與城鎮(zhèn)居民人均生活費收入持平，體現(xiàn)公平與效率。公平就是要體現(xiàn)每個公民的基本生存權(quán)和享受社會發(fā)展成果權(quán)，效率就是要使對社會貢獻大者得到相對多的養(yǎng)老金。與經(jīng)濟承受能力和生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，既要能保障退休者的基本生活，又不能影響到國民經(jīng)濟發(fā)展(劉貴平，1995)。

對于替代率的統(tǒng)計方法上文提到有3種，本文選擇平均替代率的統(tǒng)計方法進行研究，即：年平均養(yǎng)老金與農(nóng)民年人均純收入之比。2009年到2014年，廣州市城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金水平在該期間從3852元/年到6888元/年，增長了1.79倍；而廣州市農(nóng)民人均純收入從11067元增長至21814元，增長了1.97倍，養(yǎng)老金的增幅低于農(nóng)民人均純收入的增幅，替代率從2009年的35%降到2014年的32%，下降了3個百分點(見圖1)。該制度養(yǎng)老金的替代率相對偏低，而且隨著農(nóng)民人均純收入進一步增長，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金若維持目前低增長速度，未來替代率水平將會進一步下降。

數(shù)據(jù)來源：《廣州統(tǒng)計年鑒》2009-2015的相關(guān)數(shù)據(jù)。

(二)財政支出情況分析。2010年和2011年城鄉(xiāng)居保財政支出的大規(guī)模增長(見表1)，主要由于廣州市城鄉(xiāng)居保政策在2009年提出 “2009-2011年3年城鄉(xiāng)居保制度全覆蓋”的擴面工作任務(wù)，特別在2011年大量參保人員參保繳費，領(lǐng)取政府補貼和養(yǎng)老金待遇，造成財政在短時間內(nèi)大批投入，比2010年基本翻倍增長。但隨著2011年擴面任務(wù)完成后，參保人員和領(lǐng)取待遇人數(shù)的逐步穩(wěn)定，甚至在2012年出現(xiàn)了負增長，之后城鄉(xiāng)居保的當期財政支出也趨于平穩(wěn)。

表1　廣州市城鄉(xiāng)居民保財政支出增長速度

注：以上數(shù)據(jù)為城鄉(xiāng)居保市級財政和縣級財政支出總計。

(三)與全國部分主要城市城鄉(xiāng)居保政府補貼比較

城鄉(xiāng)居保制度設(shè)計，由個人和政府共同出資建立個人賬戶，同時在基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面政府全額資助，由于全國各地財政投入數(shù)據(jù)難以獲得，我們以政府對單個參保人的1年政府補貼為例進行比較，其中個人補貼等于政府繳費補貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金之和。廣州市城鄉(xiāng)居?？傃a貼低于北京、上海、珠海、深圳，財政投入仍有差距(見圖2)。

數(shù)據(jù)來源：各地人力資源和社會保障信息網(wǎng)。

(四)廣州市城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金與主要城市的比較。廣州城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金水平相對較高，不僅遠高于國家和省的水平，也一定程度上高于北京、天津、深圳、南京、珠海等城市，僅低于上海。但從養(yǎng)老金構(gòu)成結(jié)構(gòu)來看，廣州市基礎(chǔ)養(yǎng)老金占總體養(yǎng)老金的比例26.83%為最低，其他城市則相反(見表2)。

表2　各城市城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金比較表　單位：元/月，%

數(shù)據(jù)來源：各地人力資源和社會保障信息網(wǎng)。

通過上述分析可見，從“量”上講，廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度有一定的比較優(yōu)勢，養(yǎng)老金中個人賬戶養(yǎng)老金比例為73%，表明個人繳費對于養(yǎng)老金水平的貢獻度率大，構(gòu)成結(jié)構(gòu)合理，有利于該養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。但同時也存在養(yǎng)老金替代率相對較低和財政總體投入不夠充足等問題，離城鄉(xiāng)居民老年生活實際需要還有一定距離。通過養(yǎng)老金替代率分析發(fā)現(xiàn)，廣州市城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金增長水平跟不上農(nóng)民人均純收入的增幅，替代率較低，一直維持在30%左右，且未來替代率有進一步下降的趨勢，難以滿足城鄉(xiāng)居民不斷增長的物質(zhì)文化需要；廣州市城鄉(xiāng)居保財政投入較大，但與其他中心城市地位相比，仍有距離，遠低于北京、上海，也低于深圳和珠海市。總體來看，適度性水平有待進一步提高。

五、結(jié)論與政策建議

本文廣泛收集有關(guān)資料和數(shù)據(jù),從“質(zhì)”和“量”角度來研究廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度性水平、評估該項政策，從質(zhì)上講，廣州市城鄉(xiāng)居保水平與國家生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面承受能力相適應(yīng)，能在保障老年人基本經(jīng)濟生活的同時促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，比較“適度”；從“量”上講，廣州市城鄉(xiāng)居保與其他主要城市對比，更具備制度的可持續(xù)性，但同時也存在養(yǎng)老金替代率相對較低和財政總體投入不夠充足等問題，離城鄉(xiāng)居民老年生活實際需要還有一定距離，適度性水平有待進一步提高。為使廣州市城鄉(xiāng)居保能夠滿足參保人的需求、促進社會基準面的穩(wěn)定和制度的可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)公平與效率，提出以下政策建議：

一是加大“三農(nóng)”扶持力度，進一步提高農(nóng)村居民繳費能力。根據(jù)廣州城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度設(shè)計，主要是個人、集體和政府三方籌資，最重要是個人要盡到繳費義務(wù)，可以說從制度設(shè)計的角度看，要提高養(yǎng)老金水平，提高替代率，繳費是硬道理，這就需要提高農(nóng)民的收入以增加繳費能力。在政策制定上加大“三農(nóng)”扶持力度，廣州中心區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對于周邊農(nóng)村區(qū)域吸附性大，在充分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部就業(yè)增收的潛力同時，應(yīng)加大農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加大創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的力度，促進農(nóng)民收入快速增長。

二是建立城鄉(xiāng)居保繳費激勵機制，鼓勵參保人早參保、多繳費?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，保障水平雖在不斷上升之中，但要滿足人們對晚年生活質(zhì)量越來越高的期待，無疑還有很大提升空間。要解決這一問題，作為政府統(tǒng)籌下的社會保險保障的這一社會政策，應(yīng)建立起財政投入的正常增長機制，使農(nóng)村居民能及時分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，尤其應(yīng)當參考物價等實際情況建立繳費增長機制和激勵機制，通盤考慮各檔繳費標準、建立政府補貼力度的動態(tài)調(diào)整機制，最大可能地鼓勵參保人早參保、多繳費，使得個人賬戶養(yǎng)老金也能實現(xiàn)倍增效應(yīng)，不斷接近居民需求的期望值。

三是建立廣州市城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整增加制度，適度提高財政投入?？傮w來說，城鄉(xiāng)居保制度屬于近年來國家實施的一項重大民生工程，將所有未就業(yè)的城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一納入到社會養(yǎng)老保險保障范疇，本身就需要政府適度的財政投入，廣州市城鄉(xiāng)居保基礎(chǔ)養(yǎng)老金投入的水平與國家其他中心城市相比還有距離，可以在財力可承受的范圍內(nèi)建立起基礎(chǔ)養(yǎng)老金定期調(diào)整增加的制度，綜合考慮物價指數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展水平，定期調(diào)整增加標準，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的倍增計劃。

四是提高城鄉(xiāng)居保個人養(yǎng)老保險賬戶基金投資回報，實現(xiàn)保值增值目標。廣州市城鄉(xiāng)居保個人養(yǎng)老保險賬戶基金積累占整體基金比例較大，應(yīng)千方百計地增加個人賬戶基金收益，從而提高整體養(yǎng)老金替代率。目前廣州市城鄉(xiāng)居保基金仍然存入銀行計息，收益較低，可將城鄉(xiāng)居保個人賬戶基金進行市場化投資運營，如參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險投資運營做法，將基金委托給全國社會保障基金理事會運營的方式，實現(xiàn)基金保值增值目標。從而實現(xiàn)大幅度提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險金水平，客觀上實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，確保制度的公平性和穩(wěn)定性。

[1]賈洪波、溫源：《基本養(yǎng)老金替代率優(yōu)化分析》，載《中國人口科學》，2005(1)。

[2]徐穎、李曉林：《中國社會養(yǎng)老保險替代率水平研究述評》，載《求索》，2009(9)。

[3]王清：《有關(guān)基本養(yǎng)老金替代率需澄清的幾個問題》，載《天津商學院學報》，2000(5)。

[4]高建偉、丁克詮：《中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險替代率的精算模型及其實證分析》，載《華北電力大學學報(社會科學版)》，2004(4)。

[5]褚福靈：《論養(yǎng)老保險的繳費替代率與待遇替代率》，載《北京市計劃勞動管理干部學院學報》，2006(1)。

[6]鄧大松、薛惠元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險替代率的測算與分析》，載《山西財經(jīng)大學學報》，2010(4)。

[7]賈寧、袁建華：《基于精算模型的新農(nóng)保個人賬戶替代率研究》，載《中國人口科學》，2010(3)。

[8]楊翠迎、郭光芝：《各地新農(nóng)保養(yǎng)老金及補貼標準合意增長水平研究》，載《西北農(nóng)林科技大學學報》，2012(5)。

[9]劉貴平：《關(guān)于我國未來退休職工工資替代率水平的初步研究》，載《遼寧大學學報》，1995(5)。

(責任編輯：H)

Study of the Level of Urban and Rural Residents' PensionInsurance Moderation in Guangzhou

YUE JinglunHUANG Yuanfei

Measures for the implementation of the basic pension insurance for urban and rural residents in Guangzhou,which breaking the duality structure of the urban-rural,to achieve the integration of urban and rural areas is the first time in the social pension insurance system of Guangzhou.How about the level of the pension insurance for urban and rural residents’ moderation in Guangzhou and whether to meet the needs of the insured person,the stability of social datum,and the sustainable development of the system.In this paper,we widely collect the data from the "quality" and "quantity" angle to study the moderation level and to evaluate the policy.Finally,we can draw relevant conclusions and puts forward the relevant policy recommendations.

urban and rural residents’ pension insurance，moderation level，Guangzhou City