我國多元參與生態(tài)危機治理的機制建設研究

向紅英 謝貴平

摘要：重度的生態(tài)環(huán)境污染，嚴重影響到人們的生產與生活，已經發(fā)展成為一種生態(tài)危機。且生態(tài)危機的覆蓋范圍廣、威脅程度大、治理周期長、花費資金多，治理任務非常繁重，單靠政府一元主體進行治理越來越吃力。因此探索非政府主體參與我國的生態(tài)危機治理，建立多元主體參與生態(tài)危機治理的機制，對治理我國生態(tài)危機有著巨大的意義。

關鍵詞：多元主體 生態(tài)危機 治理 機制

20世紀中葉以來，生態(tài)環(huán)境問題使人類的生活經受了巨大影響。尤其是20世紀七八十年代，第二次環(huán)境危機又叫生態(tài)危機的再次發(fā)生，引起了人類對自身生存環(huán)境的強烈憂患。且生態(tài)危機的覆蓋范圍廣、威脅程度大、治理周期長、花費資金多的特點，決定了治理任務的繁重，也決定了政府在主導生態(tài)危機治理同時，需要非政府等多元主體積極參與，在生態(tài)危機治理中發(fā)揮作用。因此，研究多元主體參與生態(tài)危機質量的機制，對治理我國生態(tài)危機有著舉足輕重的作用。

一、多元參與生態(tài)危機治理的理論依據

1.協(xié)同治理理論

協(xié)同治理指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，以發(fā)揮各自的獨特作用，組成和諧、有序、高效的公共治理網絡。協(xié)同治理主要包括四個方面，即治理主體的多元化、自組織的協(xié)同性、治理范圍的有限性和治理模式的互動性。因此，協(xié)同治理生態(tài)危機就是發(fā)揮政府、非政府組織、企業(yè)、公民多個主體的作用，和諧、有序的在生態(tài)危機多個環(huán)節(jié)及方面進行高效的治理。

2.社會資本理論

20世紀90 年代開始，社會資本理論逐漸成為學術界關注的前沿和焦點。羅伯特·帕特南認為社會資本即社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網絡等，它們能夠通過推動協(xié)調行動來提高社會效率。社會資本理論對于生態(tài)危機治理的啟示在于： 增強信任有助于公共危機治理中一致行為的達成；強化社會規(guī)范有助于增強內部激勵和監(jiān)督；全面參與的網絡有助于提高危機應對的效率。

3.“多中心”理論

我國學者王興倫將“多中心”理解為：在治理危機的過程中，“多中心”可以包括政府、非政府組織、企業(yè)、媒體、公民個人等在內的多個主體，彼此之間協(xié)同合作，打破界限，沖破以政府為唯一治理主體的傳統(tǒng)治理模式，從而更有效地應對危機?！岸嘀行摹崩碚摼褪钦J為公共危機可以通過多個參與主體的相互協(xié)作得到更好處理。

二、我國多元參與生態(tài)危機治理的現(xiàn)狀及分析

1.我國生態(tài)危機治理多元參與存在的問題

多元參與在我國的公共管理中得到了一定程度的表現(xiàn)，但在生態(tài)危機治理中還存在意識不強、氣氛不濃，職權不清、責任不明，溝通不暢、合作不深，監(jiān)督不力、評估不存等問題。

（1）多元參與意識不強，氣氛不濃

首先，相當多的非政府主體認為自身沒有預防和控制公共危機的義務，政府才是治理危機的唯一主體，缺乏危機意識。其次，在發(fā)生生態(tài)危機突發(fā)事件后，媒體多從政府態(tài)度、行動等方面進行報道，缺乏對其他參與主體參與情況的報道，沒有從宣傳上營造多元參與氣氛。最后，沒有評估監(jiān)督機構對其他參與主體表現(xiàn)進行評價。

（2）多元參與職權不清，責任不明

首先，隨我國經濟體制轉型，政府職能缺位或超位的現(xiàn)象嚴重，存在政府與非政府主體責任不清的現(xiàn)象。其次，政府內部各個部門之間推卸責任，存在政府內部機構責任不清的現(xiàn)象。最后，涉及多元參與的，多在研究非政府主體在管理中的責任劃分，很少涉及權力，存在非政府主體權力不明的現(xiàn)象。

（3）多元參與溝通不暢，合作不深

首先，多元主體間的溝通多為政府指向非政府主體，成為政府向其他主體進行指令傳遞信息的通道，逆向溝通渠道不暢通。其次，在合作上政府與非政府主體為上下級關系，合作關系不夠。

（4）多元參與監(jiān)督不力，評估不存

我國生態(tài)危機治理多元參與的實施還在意識建立和管理實施的初步階段，對于實施的評估監(jiān)督幾乎空白，主要表現(xiàn)在：一是沒有明確的責任機制對評估和監(jiān)督的實施進行指導和約束。二是沒有獨立的部門和明確的分工主體實施評估和監(jiān)督。三是沒有嚴格的責任追究機制作為評估監(jiān)督的保障。

2.我國生態(tài)危機治理多元參與存在的問題原因分析

通過對我國生態(tài)危機治理多元參與存在的問題進行詳細的分析，主要集中在兩方面：一方面是我國公共危機管理體系缺失，主要是政府一元應急體系模式；另一方面是危機管理體制不健全。結合我國生態(tài)危機治理多元參與所存在的問題，究其深層的原因，主要有以下幾點。

（1）多元主體之間實力懸殊太大

傳統(tǒng)的“大政府，小社會”管理模式的影響，國家權利的涵蓋范圍涉及到社會生活的各個方面，造成了非政府主體參與社會事務管理的權利受到嚴重限制，形成了政府與非政府主體間不平衡的發(fā)展狀態(tài)。第一，我國對非政府組織實行嚴格管理“入口”和正式注冊的非政府組織都需掛靠在政府業(yè)務主管部門之下的雙重管理的規(guī)定，限制了非政府主體的主動性和積極性。第二，非政府主體自身發(fā)展資金無保障，無參與危機治理能力。第三，多元主體間存在東南沿海和中西部地區(qū)、城鄉(xiāng)間等區(qū)域間的發(fā)展不平衡現(xiàn)象。

（2）多元主體參與法律體系不健全

我國雖已經制定了具有針對性的法律法規(guī)，如應對自然災害的《防震減災法》，應對安全事故的《安全生產法》，應對公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》等，但迄今為止，我們沒有一部統(tǒng)一、完整的有關非政府及其他主體參與危機治理的參與職責以及參與途徑較明確的法律規(guī)定。沒有完備的法律體系做后盾，多元主體參與危機治理的道路就不暢通。

（3）多元管理合作機制的不完備

國外的事實也證明，要更好的處理危機事件，需要政府和非政府主體的共同參與。但我國政府與非政府主體參與危機治理的合作機制不完善，非政府主體參與危機管理存在著困難。

一是溝通機制不完善。第一，在處理生態(tài)危機事件時，政府只是從政府內部開始，部門間縱橫進行聯(lián)系與溝通，沒有建立起與非政府主體溝通的橋梁，不能很好的調動和領導非政府主體正確有效地參與公共危機管理。第二，在現(xiàn)有少數(shù)幾次非政府主體參與的生態(tài)危機治理活動中，各主體都是單獨展開救援行動，非政府主體之間缺乏溝通，由于各非政府主體掌握信息均不完備，救助資源得不到合理有效的配置，出現(xiàn)了救援不到位或重復救援的現(xiàn)象。

二是責任機制不完善。多元主體的參與缺乏完善的政策制度的支持，缺少必要的機制和鼓勵政策。沒有關于多元主體參與的職責劃分和合作分工，缺少潛在利益獲取方式。從經濟學的角度解釋這種狀況：即在責或利不清的條件下，任何多元主體，主動參與公共危機治理的成本增高；可預見的利益縮小。因此，都會有選擇被動行為的傾向。這也是參與意識薄弱，參與主動性不高的原因之一。

三是監(jiān)督機制不完善。由于我國生態(tài)危機治理法制不健全，對在緊急情況下出現(xiàn)行政越權和濫用權力的監(jiān)督機制不健全，在生態(tài)危機管理領域中，完善對緊急情況下行政越權和濫用權力的監(jiān)督機制勢在必行。

三、完善多元參與生態(tài)危機治理的機制建設

在我國，多元主體參與生態(tài)危機治理，還存在著很多問題，要改變這一現(xiàn)狀需從強化多元主體的參與意識，平衡各主體的發(fā)展，暢通多元參與的渠道等方面著手，制定和完善相關的法律法規(guī)，建立健全長效機制。

1.促進我國生態(tài)危機治理多元主體協(xié)調發(fā)展

要強化多元主體的參與意識，縮小多元主體的實力差距，促進多元主體協(xié)調發(fā)展，要從以下兩方面著手。

一是要加大宣傳，強化多元主體參與意識。首先，通過普及生態(tài)危機常識和生態(tài)危機預警知識的教育，培養(yǎng)公民的生態(tài)危機意識。其次，通過生態(tài)危機演習和演練，使多元主體了解各自在生態(tài)危機治理中的權力和責任，摸索參與的途徑和方式，形成各主體間的分工協(xié)作模式，加強各多元主體參與的協(xié)作意識。最后，利用典型事件進行宣傳和警示，提醒公民“居安思危”。

二是要平衡發(fā)展，縮小多元主體間的實力懸殊。首先，需要政府制定相應的法律制度，明確各主體參與的權責，加大物資和信息等的扶持來推進非政府主體的發(fā)展。其次，需要非政府主體拓寬自身建設資金來源渠道，加強專業(yè)人才隊伍建設，建設網絡信息資源來加強自身資源建設。再次，需要加大對貧困地區(qū)非政府主體的扶持，加強農村非政府主體的發(fā)展和參與意識，促進各主體在不同的區(qū)域的平衡發(fā)展。

2.健全我國生態(tài)危機治理多元參與法制建設

當前，我國生態(tài)危機治理在法律建設上缺口很大，涉及生態(tài)危機治理尤其是多元治理的法律法規(guī)仍不健全，我們需要制定和完善相關的法律法規(guī)，為多元參與主體提供強化意識與指導行動的準則。

一是要建立統(tǒng)一的生態(tài)危機管理法律體系。我國現(xiàn)只有各種單一的生態(tài)危機管理方面的法律，如《水法》、《森林法》、《防沙治沙法》等，需建立生態(tài)危機管理法律體系。進行生態(tài)危機管理法律體系的建設，要符合以下要求：一要內容全面具體，包括生態(tài)危機管理的機構、權責、程序以及信息發(fā)布、物資保障等多個方面，還要制定具體的實施細則。二要法律條文與其他法律法規(guī)保持協(xié)調一致，與憲法、部門法、地方法規(guī)等不能相互沖突。三要與相關法律法規(guī)配套、有效銜接，條文要細化。四是要根據形勢變化不斷調整法律的具體條目。

二是要建立專門的多層次、綜合性建構的生態(tài)危機突發(fā)事件應急預案，落實多元主體的具體責任，明確其法律地位。

三是要增強法律法規(guī)的多元參與可操作性。一方面需要通過法律賦予各參與主體明確的地位和職權，另一方面也必須強調只能在賦予的職權范圍內實施行為。

3.建立和完善我國生態(tài)危機治理合作的長效機制

要對生態(tài)危機進行科學的治理，需要建立和完善生態(tài)危機治理合作的長效機制，使多元參與主體的充分參與合作，發(fā)揮政府和其他主體的力量。

一是要規(guī)范我國生態(tài)危機治理多元主體權責劃分。第一是政府與非政府組織建立溝通合作，相互監(jiān)督的協(xié)同關系。第二是政府與盈利組織通過合作，建立互為補充的互補關系。第三是政府與公眾之間建立政府引導公眾，公眾監(jiān)督政府的協(xié)調關系。第四是政府與媒體之間相互配合，建立相互引導和監(jiān)督的制約關系。第五是非政府主體之間建立分工合作，相互配合的有機統(tǒng)一關系。

二是要完善我國生態(tài)危機治理多元參與的信息溝通機制。第一要建立生態(tài)危機管理信息門戶網站和通訊系統(tǒng)，構建全國電子信息分布網絡，搭建生態(tài)危機治理的多元參與信息共享平臺。第二要清除信息傳遞障礙，疏通生態(tài)危機治理的多元參與信息溝通渠道。政府部門內部需設立一條信息上下傳遞通暢的專用通道；政府與非政府主體之間建立生態(tài)危機治理信息的公開、披露、溝通制度，建立各多元主體間的應急互動信息渠道。

三是要形成我國生態(tài)危機治理多元參與績效評估體系。第一要建立評估主體由政府與非政府主體共同組成的專業(yè)的生態(tài)危機治理績效評估組織。第二要形成對生態(tài)突發(fā)事件發(fā)生的原因調查、損失評估、參與主體的行為評估等評估內容進行規(guī)定的制度，作為生態(tài)危機治理多元參與績效評估的行動指南。

4.創(chuàng)建我國生態(tài)危機治理多元參與經營管理模式

合理配置各種資源直接影響生態(tài)危機治理多元參與效果。充分利用資源，創(chuàng)建我國生態(tài)危機治理多元參與資源的經營管理模式，可以嘗試從以下幾個方面進行：

一是建立資源整合的財政管理制度。整合國家投入、非政府主體捐贈等所有資金，建立資源整合的財政管理制度。一方面有利于進行全面系統(tǒng)的生態(tài)危機治理預算。另一方面可對資金進行統(tǒng)一調配，減少繁瑣的協(xié)調撥款程序，減少應急反應時間。

二是建立備用兼顧的物資保障機制。需要政府和非政府主體同時提供緊急物資，并在非緊急事情對緊急物資進行充分儲備，建立備用兼顧的物資保障機制。一方面需要政府對非政府主體進行指導，為應急物資生產的品種、數(shù)量及時間，以及物資的儲藏與運行進行規(guī)劃。另一方面政府需建立完善的物資儲備信息系統(tǒng)，為緊急時物資的及時合理調配創(chuàng)造平臺。

三是建立專業(yè)化的人力資源管理模式。一方面要強化危機管理教育，進行生態(tài)危機治理培訓。另一方面需要完善政府應急隊伍建設，同時，加強對非政府主體生態(tài)突發(fā)事件緊急應急的訓練。最后需要組成專家委員會，吸收專家為政府應急工作提供專業(yè)咨詢。

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