財(cái)政空間與社會(huì)保護(hù)政策述評(píng)

熊海珠

摘要：財(cái)政空間一直是各國(guó)政策熱議的話題，社會(huì)保護(hù)投資作為一項(xiàng)針對(duì)不同人群的福利性措施，國(guó)際勞工組織的全球社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)即為通過(guò)建立財(cái)政空間而發(fā)展全方位、協(xié)調(diào)一致的社會(huì)保護(hù)制度。通過(guò)探究撒哈拉沙漠以南部分地區(qū)關(guān)于創(chuàng)建財(cái)政空間與社會(huì)保護(hù)發(fā)展，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展與財(cái)政空間創(chuàng)建提出了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保護(hù) 財(cái)政空間 社會(huì)保障

財(cái)政空間對(duì)社會(huì)保障來(lái)說(shuō)存在價(jià)值，在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期間，財(cái)政整頓增長(zhǎng)的緩慢決定了創(chuàng)建財(cái)政空間迫在眉睫。通過(guò)撒哈拉以南各國(guó)社會(huì)保護(hù)計(jì)劃的擴(kuò)展及財(cái)政空間的建立，從而針對(duì)在中國(guó)如何將建立財(cái)政空間與社會(huì)保障計(jì)劃的長(zhǎng)期發(fā)展結(jié)合起來(lái)提供相應(yīng)的啟示。就人權(quán)和包容性發(fā)展來(lái)說(shuō)，給公眾普及投資的重要性是必要的，因?yàn)檎谔剿魉锌赡艿倪x擇來(lái)促進(jìn)國(guó)家財(cái)政空間及社會(huì)保障的擴(kuò)大。

一、 國(guó)外學(xué)者關(guān)于“社會(huì)保護(hù)”問(wèn)題影響的研究

1.關(guān)于社會(huì)保護(hù)

社會(huì)保護(hù)投資對(duì)于減輕貧困、減少弱勢(shì)群體和保護(hù)窮人的福利有很大的作用。如對(duì)于孩子來(lái)說(shuō)，由于他們相對(duì)于成人來(lái)說(shuō)所具有高度的脆弱性，社會(huì)保護(hù)不僅能夠確保足夠的營(yíng)養(yǎng)，也能提供相應(yīng)的基本服務(wù)（醫(yī)療，衛(wèi)生，教育等），從而打破貧困循環(huán)。但是在撒哈拉沙漠以南的大多數(shù)缺少資源的地區(qū)，社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)一直都是比較薄弱的，在這些地區(qū)只有5%-10%的勞動(dòng)力對(duì)社會(huì)保護(hù)作出貢獻(xiàn)（絕大多數(shù)在非正式部門工作和沒有工作的勞動(dòng)力對(duì)社會(huì)保護(hù)沒有做出貢獻(xiàn)）。他們的社會(huì)保護(hù)支出也僅僅占到GDP的0.1%，這明顯低于中東和北非這些國(guó)家在該項(xiàng)支出上的比例。

2.財(cái)政空間與社會(huì)保護(hù)研究現(xiàn)狀

據(jù)估計(jì)，世界人口中有將近80%沒有任何的社會(huì)保護(hù)，在撒哈拉以南的非洲和南亞，估計(jì)僅有5%-10%的勞動(dòng)力被社會(huì)保障所保護(hù)，即使在工業(yè)化國(guó)家，繳費(fèi)型社會(huì)保障的覆蓋范圍也沒有擴(kuò)大到全部人口。在《2010-11年世界社會(huì)保障報(bào)告》中指出，歐洲國(guó)家的社會(huì)保護(hù)支出占GDP的20%-33%，而在撒哈拉以南的這些地區(qū)中社會(huì)保護(hù)支出僅僅占GDP的4%-6%。如在目前世界上最貧窮的國(guó)家之一的贊比亞，有將近1200萬(wàn)的人口中大約一半的人口的是兒童和0-14歲的年輕人。2006年贊比亞政府估計(jì)64% 的人口貧困，其中有51%的人口是極度貧困的（因?yàn)榇蠖鄶?shù)的人口（所雇傭的人口中的70%）是從事于農(nóng)業(yè)工作，勞動(dòng)力市場(chǎng)呈現(xiàn)出高度的不正式性，從業(yè)人員中的82%是在非正式經(jīng)濟(jì)中工作）。

二、國(guó)外學(xué)者關(guān)于“財(cái)政空間與社會(huì)保護(hù)”問(wèn)題對(duì)策的研究

1.研究現(xiàn)狀

目前已有研究中涉及到的國(guó)家樣本差異非常大，其國(guó)家組別也因社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、人口發(fā)展而不盡相同。本文通過(guò)對(duì)八個(gè)國(guó)家（玻利維亞、博茨瓦納、巴西、哥斯達(dá)黎加、萊索托、納米比亞、南非和泰國(guó)）的分析，總結(jié)了這些國(guó)家的主要事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。總體來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)結(jié)論需要引起注意。首先，為社會(huì)保護(hù)而建立可持續(xù)的財(cái)政空間是切實(shí)可行的，并且擴(kuò)大這一財(cái)政空間可以有多種選擇。其次，這些國(guó)家的各種經(jīng)驗(yàn)也表明，盡管這些國(guó)家在提高社會(huì)保護(hù)融資規(guī)模的時(shí)候都有相似之處，但各國(guó)政府做出的最終決策都要取決于每個(gè)國(guó)家的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境。

2.經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

對(duì)于擴(kuò)張財(cái)政空間來(lái)說(shuō)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和財(cái)政方面的紀(jì)律是必不可少的。博茨瓦納、巴西、萊索托和泰國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明：根據(jù)正在增長(zhǎng)的財(cái)政空間和它的持續(xù)性可知，所有被用來(lái)維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而所使用的財(cái)政謹(jǐn)慎性原則將最終帶來(lái)利益。雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是重要的，但是在為了擴(kuò)張社會(huì)保護(hù)而創(chuàng)造的財(cái)政空間中它并不總是決定性的因素。

勞動(dòng)形式性政策是一種通過(guò)擴(kuò)大覆蓋范圍而創(chuàng)造財(cái)政空間的方式。在缺乏實(shí)際工資或個(gè)人收入的變化時(shí)，從定義來(lái)看，社會(huì)貢獻(xiàn)的增加可能僅僅來(lái)自于非正式性的減少。為了擴(kuò)張獨(dú)立性工人社會(huì)保障和擴(kuò)張微小型企業(yè)的有效性覆蓋而進(jìn)行的干預(yù)措施將產(chǎn)生不遵循一般稅收政策的財(cái)政空間。

社會(huì)保護(hù)制度系統(tǒng)的設(shè)計(jì)是重要的。結(jié)合國(guó)際勞工組織推動(dòng)的社會(huì)保護(hù)層的概念，一個(gè)中心思想是需要設(shè)計(jì)廣泛的社會(huì)保護(hù)系統(tǒng)來(lái)使不同類型儀器的協(xié)調(diào)方式一致。各國(guó)應(yīng)該非常注意他們創(chuàng)造的主動(dòng)性。一長(zhǎng)串的社會(huì)方案可能會(huì)在它們之間產(chǎn)生協(xié)調(diào)性問(wèn)題。

對(duì)于通過(guò)自然資源的開發(fā)而產(chǎn)生的財(cái)富分配項(xiàng)目來(lái)說(shuō)它是可行的。根據(jù)他們對(duì)于公共財(cái)政的支出和社會(huì)投資，尤其是對(duì)于發(fā)展目的的能力來(lái)看發(fā)展中國(guó)家的自然資源稟賦的優(yōu)點(diǎn)有一個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)。自然資源的利用帶來(lái)的收入能解釋一個(gè)有意義的發(fā)展性投資比例。

非繳費(fèi)型社會(huì)保障福利對(duì)于在有一個(gè)大型非正式經(jīng)濟(jì)的國(guó)家實(shí)現(xiàn)普及覆蓋是一個(gè)可行性的選擇。玻利維亞的例子表明，擴(kuò)大傳統(tǒng)社會(huì)保障的可能性大概是受限的（主要是因?yàn)榉钦浇?jīng)濟(jì)對(duì)比與正式經(jīng)濟(jì)所具有的優(yōu)勢(shì)），一個(gè)非繳費(fèi)福利方案對(duì)于保障普及權(quán)利使其基本與國(guó)際勞工組織促進(jìn)的社會(huì)保護(hù)層一致是一個(gè)可行性的選擇。

三、中國(guó)的社會(huì)保障制度

1.我國(guó)社會(huì)保障制度的理論基礎(chǔ)

社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家一項(xiàng)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了由政府和企業(yè)保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障、由職工保障擴(kuò)展到城鄉(xiāng)全體居民保障的重大變革。我國(guó)的社會(huì)保障體系是“以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”。其中，政府要起主導(dǎo)作用，社會(huì)力量要成為主體，居家養(yǎng)老是基礎(chǔ)。

2.我國(guó)社會(huì)保障的現(xiàn)狀分析

本文中從歷年的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中選取了中國(guó)近五年來(lái)的樣本數(shù)據(jù)，由于中國(guó)近些年來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、人口發(fā)展有所不同，從經(jīng)濟(jì)規(guī)模的角度來(lái)看，在人均GDP（按購(gòu)買力平價(jià)法計(jì)算）方面，我們發(fā)現(xiàn)雖然近五年里中國(guó)的人均GDP較低，但是整體上呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)，在2014年達(dá)到46629元，幾乎為2009年的1.8倍，這是源于中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)與制度發(fā)展不成熟的經(jīng)濟(jì)體國(guó)家。

2009年到2014年，社會(huì)支出在GDP中的比重平均為6.57%，而社會(huì)保障支出（包括就業(yè)支出）僅占GDP的2.34%（圖1）?？傮w來(lái)說(shuō)，用于社會(huì)部門支出的二分之一被分配到社會(huì)保障計(jì)劃上，這明確顯示出了我國(guó)支持社會(huì)保障計(jì)劃的政治意愿。

作為公共支出的一部分，我國(guó)近五年來(lái)將20%-35%的公共支出用于社會(huì)支出，其中，2014年最高（32.25%），且呈逐年上升趨勢(shì)（圖2）。

就政府的規(guī)模來(lái)看，我國(guó)近五年來(lái)公共支出在GDP中的比重介于21.9%-23.9%之間，財(cái)政收入在GDP中的比重則介于19.8%-22%之間，相比萊索托等發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政收支比重較低。

四、總結(jié)

本研究所選取的五個(gè)年度的數(shù)據(jù)表明，為社會(huì)保障建立財(cái)政空間需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、宏觀經(jīng)濟(jì)優(yōu)先領(lǐng)域、政治支持和其他策略。社會(huì)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系極為重要，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是增加社會(huì)預(yù)算的關(guān)鍵所在，關(guān)于這一點(diǎn)目前已得到證實(shí)，中國(guó)近些年來(lái)參與經(jīng)濟(jì)的綜合程度在不斷的加強(qiáng)。

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