實踐與限度：“行政審批局”模式探析

于　江（中共泰州市委黨校，　江蘇 泰州 225300）

實踐與限度：“行政審批局”模式探析

于江
（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

行政審批制度改革是政府行政方式的一場自我變革，已成為深化中國政府改革的關(guān)鍵因子?！靶姓徟帧钡脑O(shè)立正是基于進(jìn)一步探索行政審批制度適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的有益嘗試。傳統(tǒng)行政審批在管理中面臨的困境能否通過 “行政審批局”的設(shè)立而化解，需要仔細(xì)梳理 “行政審批局”模式的改革進(jìn)程，并重新審視 “行政審批局”模式的當(dāng)下價值，進(jìn)而正確認(rèn)識 “行政審批局”模式運行中出現(xiàn)的梗阻，從而給予尚未成立行政審批局的地方政府有益的啟示。

行政審批局；行政服務(wù)中心；改革；模式

黨的十八屆三中全會明確提出 “進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。行政審批制度作為國家治理體系的重要部分，已成為深化中國政府改革的關(guān)鍵因子?！靶姓徟帧钡脑O(shè)立正是基于進(jìn)一步探索行政審批制度適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要作出的有益嘗試。傳統(tǒng)行政審批在管理中面臨的困境能否通過 “行政審批局”的成立而化解，需要仔細(xì)梳理行政審批局模式的改革進(jìn)程，并重新審視 “行政審批局”模式的當(dāng)下價值，進(jìn)而正確認(rèn)識行政審批局模式運行中出現(xiàn)的梗阻，從而給予尚未成立行政審批局的地方政府以有益啟示。

一、“行政審批局”模式的實踐探索

“行政審批局”是在原有 “行政服務(wù)中心”（有的地方稱為公共服務(wù)中心、市民服務(wù)中心等）基礎(chǔ)上新設(shè)置的政府職能部門，其淵源可追溯至20世紀(jì)80年代計劃經(jīng)濟體制所建立起的 “條塊分割式”行政審批制度弊端的逐步呈現(xiàn)。當(dāng)時，以“衙門作風(fēng)”“官僚習(xí)氣”“門難進(jìn)、臉難看、話難聽，事難辦”“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”為突出特征的行政審批弊端，既是公眾對政府產(chǎn)生不滿情緒的重要原因，也無法適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟，影響到各地招商引資環(huán)境。為改變這一狀況，地方政府開始探索所謂的 “一站式服務(wù)”，既多部門集中審批辦理相關(guān)事宜。各地開始成立 “行政服務(wù)中心”，推行 “一站式辦公、一條龍服務(wù)、并聯(lián)式審批、陽光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的運行模式。據(jù)統(tǒng)計，截止2011年底，“全國有31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共設(shè)立行政服務(wù)中心2912個（含各級各類開發(fā)區(qū)設(shè)立的服務(wù)中心），省級中心10個，市 （地）級368個，縣 （市）級2534個，30377個鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）建立了便民服務(wù)中心”［1］。

隨著行政服務(wù)中心模式 “遍地開花”地展開，這一模式的缺點也逐步暴露出來，主要體現(xiàn)在：一是行政成本的增加。行政服務(wù)中心是基于原有政府部門格局不變前提下的臨時機構(gòu)，一般在地級市給予正處級建制，除了從各行政審批單位抽調(diào)人員辦理審批事項外，仍需增加人員和編制以維系運轉(zhuǎn)，大多行政服務(wù)中心都是另辟辦公地址，興建辦公大樓，一定程度上增加了行政成本；二是 “前店后廠”模式未能從根本上減少行政審批，打破原有行政資源配置格局。行政服務(wù)中心更像是行政許可部門的 “傳達(dá)室”和 “收發(fā)室”，許可的審定仍需返還原部門完成，行政服務(wù)中心只是起到了方便 “中轉(zhuǎn)”的作用。三是行政服務(wù)中心的法律地位不明確。各地行政服務(wù)中心有的屬政府派出機構(gòu)，有的屬政府直屬機構(gòu)，有的是政府管理事業(yè)單位。目前還沒有專門的行政法規(guī)或規(guī)章對行政服務(wù)中心的性質(zhì)與地位作出明確界定，事實上行政服務(wù)中心是地方政府自發(fā)性設(shè)置的機構(gòu)，面臨法律地位不明確的尷尬。

2004年四川省眉山市和江蘇省鎮(zhèn)江市開展了“兩集中、兩到位”的改革，即 “一個行政機關(guān)的審批事項向一個處室集中、行政審批處室向行政審批服務(wù)中心集中，保障進(jìn)駐行政審批服務(wù)中心的審批事項到位、審批權(quán)限到位”。改革核心要義是行政許可權(quán)限在行政許可部門的內(nèi)部集中，行政審批的審定權(quán)和決定權(quán)等權(quán)限向行政服務(wù)中心集中。但這一變革未觸動原有的行政審批運作體制，傳統(tǒng)行政審批程序復(fù)雜、審批難的現(xiàn)象也未得到根治。

2004年7月 《行政許可法》正式實施?！缎姓S可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)”，第26條規(guī)定：“行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的、本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理”。第25條提出了所謂 “相對集中行政許可”的概念，第26條提出了方便申請人辦理行政許可的規(guī)定，為建立單獨統(tǒng)一的行政審批機構(gòu)提供了法理空間。2008年10月國務(wù)院辦公廳又出臺了 《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革的意見》。同年同月，四川省成都市武侯區(qū)率先實行 “行政審批集中委托制”，出臺了 《武侯區(qū)行政審批委托試行辦法》，將10個辦件量小或辦件季節(jié)性強的部門的行政審批權(quán)統(tǒng)一委托給區(qū)政務(wù)中心，提高行政審批效率。緊接著12月，依據(jù) 《行政許可法》武侯區(qū)政府在四川省率先成立 “行政審批局”，將20多個部門的行政審批權(quán)全部劃歸行政審批局集中審批。

十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視審批制度改革，在全面深化行政審批制度改革的背景下，推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)、進(jìn)一步完善行政審批目錄管理制度、全面實現(xiàn)網(wǎng)上審批、進(jìn)一步完善行政審批監(jiān)督機制等。2014年5月天津濱海新區(qū)成立全國首個行政審批局，通過 “一顆印章管審批”的體制改革，向投資貿(mào)易便利化邁出關(guān)鍵一步。在這一情勢下，行政審批局模式引起廣泛關(guān)注。2015年3月，中央編辦、國務(wù)院法制辦下發(fā) 《關(guān)于印發(fā) 〈相對集中行政許可權(quán)試點工作方案〉的通知》，要求在天津市所有區(qū)縣和河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省、市開展相對集中行政許可權(quán)試點。2015年7月24日淮安市盱眙縣成立全國第一家縣級行政審批局、2015年8月20日南通市成立全國首個地級市行政審批局，行政審批局開始成為行政審批制度改革的主流范式。

二、設(shè)立 “行政審批局”必要性分析

（一）切實提高行政審批的效率

行政服務(wù)中心向行政審批局的轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是實現(xiàn)行政審批職能的有效整合。行政服務(wù)中心在一定時期內(nèi)的存在雖然極大的提高了行政審批效率、優(yōu)化了行政審批程序，但是分散的審批模式?jīng)]有得到根本改變。不同部門的審批事項雖然實現(xiàn)了同地點的審批，但是審批權(quán)限依然分屬于不同部門，各部門往往會出現(xiàn)缺少溝通和協(xié)調(diào)，對政策理解的不一拉升了審批時間，從而降低行政效率。面對這種情況，行政服務(wù)中心只能從中協(xié)調(diào)，并不能從根本上解決問題。行政審批局的成立則是將行政審批職能統(tǒng)一整合，實現(xiàn)同地點、短時間、同部門審批，將明顯提高審批效率，節(jié)約人力資本支出，改善政府形象。從下圖1，我們可以看出 “一枚公章管審批”的行政審批局模式會大大提高審批效率。

（二）進(jìn)一步規(guī)范行政審批工作

以江蘇省泰州市行政服務(wù)中心為例，其承擔(dān)的審批職能是由34個不同的政府工作部門行使，各個部門都只承擔(dān)小部分審批職能。各部門只負(fù)責(zé)與本部門有關(guān)事項的審批活動，著眼點也僅限于從本部門職責(zé)出發(fā)，很難橫向與其它部門的審批行為相比較。很難發(fā)現(xiàn)不同的行政審批活動的共同問題，行政審批效率的提升很有限。行政審批是一類行政行為，如果能夠總結(jié)出各項行政審批行為所共同存在的問題并提出解決方案，對行政機關(guān)的行政審批工作來說可以起到不斷規(guī)范、完善甚至創(chuàng)新的作用。

選擇蓋挖法作為施工方法需要進(jìn)行圍欄施工，考慮到施工道路是城市主干道且車流量較大，全圍欄施工會嚴(yán)重影響道路的通行，增加周邊道路的壓力，因此采用分為兩期的半圍欄施工方案.第一期圍欄施工的組織方案如圖6所示，第二期圍欄施工的組織方案如圖7所示，均為在云錦路、撫生南路路段提前設(shè)置施工提示牌，交叉口位置設(shè)立禁止左轉(zhuǎn)標(biāo)志，進(jìn)行右轉(zhuǎn)渠化并取消左轉(zhuǎn)信號燈.

表1　各地行政審批局實踐情況

（三）提升政府流程再造的空間

實施政府流程再造是進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程、簡化辦事程序、促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)、提高公共服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。從當(dāng)前我國政府流程再造的目標(biāo)來看，不但能夠改造現(xiàn)存流程，提高政府績效，同時能夠推動我國公共服務(wù)改革和政府職能改革的不斷深化。近年來，泰州市將分散在34個部門的430項審批項目納入中心，對審批項目進(jìn)行整合，實現(xiàn)了從分散到集中，從串聯(lián)到并聯(lián)的轉(zhuǎn)變。但這樣一種變革主要是從優(yōu)化工作程序來進(jìn)行的政府改革，并沒有觸及政府機構(gòu)改革。如果直接設(shè)立行政審批局不僅能夠進(jìn)一步優(yōu)化政府流程，更表現(xiàn)為對政府自身的機構(gòu)改革，從根本上解決行政服務(wù)中心地位較低、協(xié)調(diào)乏力、審批權(quán)名義集中的現(xiàn)實困境。

（四）打破傳統(tǒng)行政生態(tài)的困局

傳統(tǒng)行政管理模式主要表現(xiàn)為機構(gòu)設(shè)置上的“條塊分割”和 “職責(zé)同構(gòu)”，這是縱向政府間關(guān)系特征的一個理論概括。行政審批局的設(shè)立將打破傳統(tǒng)行政管理體制格局，打破傳統(tǒng)行政生態(tài)的困局，成為我國全面深化改革的主要突破口。如果 “行政審批局”模式能夠走向成熟，必將成為政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的 “有力推手”，營造出一種新的行政生態(tài)，為當(dāng)下難以繼續(xù)推動的政府改革吹入一股新風(fēng)。

三、“行政審批局”模式的限度梗阻

從 “行政服務(wù)中心”向 “行政審批局”的轉(zhuǎn)變是對以往虛體協(xié)調(diào)機構(gòu)的反思與修正。可以肯定的是，行政審批局無疑是對 “相對集中行政許可”的一種大膽嘗試。但絕不能被 “忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹桃花開”的行政審批局模式 “沖昏頭腦”。行政審批局模式在運作中仍需注意以下幾個方面的問題。

（一）謹(jǐn)防權(quán)力制衡真空現(xiàn)象

行政審批局設(shè)立目的是將分散在各部門的審批權(quán)集中至行政審批局，由行政審批局行使審批權(quán)。但如此高度的 “集權(quán)審批”是否會造成行政審批局的權(quán)限過大？是否會造成政府 “尋租”變得更為便捷？帶來權(quán)力高度集中難以制約的風(fēng)險？這一問題必須引起高度注意。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，“成都市武侯區(qū)審批局在成立之初即撥轉(zhuǎn)其他20多個部門的76大項共計190個小項的審批權(quán)，而天津市濱海新區(qū)行政審批局也是一下子整合歸入了其他平行的18個職能部門的216項審批權(quán)”［2］。因此，在推行 “行政審批局”模式的改革過程中，必須健全權(quán)力約束機制，在保障審批權(quán)高效集中行使的情況下，將審批權(quán)限納入監(jiān)督約束的制度 “籠子”里，尤其是注重對審批事項事前事后的監(jiān)管，讓權(quán)力不能 “任性”。謹(jǐn)防權(quán)力制衡出現(xiàn) “真空”現(xiàn)象，首先預(yù)設(shè)好制衡監(jiān)督機制。初步設(shè)想可以采取三種監(jiān)管方式：一是行政審批局職能部門間相互監(jiān)督，二是讓原來行使該職能的行政機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，三是社會公眾監(jiān)督。

（二）避免審批權(quán)的絕對集中

行政審批局是將分散的審批統(tǒng)一集中，就會存在一個問題：到底哪些權(quán)力是需要收歸行政審批局？哪些不需要被收歸行政審批局？筆者認(rèn)為，并非所有的行政許可權(quán)均適合集中。行政許可權(quán)的集中行使應(yīng)該具有相對性，而不是片面追求大而全的絕對集中。那些具有天然專屬性、涉及專業(yè)性的許可權(quán)就不宜集中。即便是適合集中的許可權(quán)，也不能完全與原職能部門脫離?！耙坏肚小笔降脑S可資源分配方式未慎重考慮許可權(quán)力集中與配置的科學(xué)性乃至不同許可權(quán)之間的協(xié)調(diào)與分工等事宜，將過分改變以往行政許可權(quán)力的運行規(guī)律與軌跡，對行政部門之間條塊分割的現(xiàn)狀影響過甚，以至于會從根本上動搖現(xiàn)行行政體制。在籌建行政審批局時，政府需要審慎考慮哪些可以集中到審批局，哪些還是由原職能部門行使更為合理。一般而言，“可以相對集中的行政許可權(quán)應(yīng)該是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強、便于集中的事項，而專業(yè)性較強且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中并轉(zhuǎn)到一個部門”［3］。實踐中，無論是成都市武侯區(qū)還是天津市濱海新區(qū)行政審批局，都不是絕對的將所有行政審批權(quán)納入審批局。例如武侯區(qū)行政審批局成立后，共計轉(zhuǎn)入79大項審批事項，占區(qū)政府行政審批事項的54%，其中行政許可事項被轉(zhuǎn)化比例為85%。

（三）破解職責(zé)同構(gòu)的政府格局

在一級政府內(nèi)設(shè)立行政審批局，就政府內(nèi)部架構(gòu)而言是一種政府部門間的橫向關(guān)系調(diào)整。通過職能轉(zhuǎn)變和權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)，將行政審批歸總行政審批局來行使。這種 “橫向集中”改革有效突破了傳統(tǒng)行政服務(wù)中心的局限與不足，但同時也引來了縱向政府間關(guān)系問題?！耙恢币詠?，中國縱向間政府關(guān)系呈現(xiàn) ‘上下對口、左右對齊’的 ‘職責(zé)同構(gòu)’格局”［4］，在這種背景下，一級政府的機構(gòu)變革必然受制于上級機關(guān)縱向業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，受到上下級政府固有工作模式的制約。如何破解這一困境，還需政府管理體制改革在打破 “職責(zé)同構(gòu)”和 “條塊分割”的深層次問題上有所探索和推進(jìn)。

（四）化解行政審批信息孤島

信息孤島本是計算機學(xué)科的一個概念，指相互之間在功能上不關(guān)聯(lián)互助、信息不共享互換以及信息與業(yè)務(wù)流程和應(yīng)用相互脫節(jié)的計算機應(yīng)用系統(tǒng)。行政學(xué)中的信息孤島是指在一個單位的各個部門之間由于種種原因造成部門與部門之間完全孤立，各種信息 （如財務(wù)信息、各種計劃信息等）無法順暢地在部門與部門之間流動。成立行政審批局雖然從體制上打破了各個部門之間的界線，但是由于大多數(shù)部門都在使用國家部委或省級行業(yè)主管部門統(tǒng)一建設(shè)的 “審批專網(wǎng)”或者 “審批系統(tǒng)”，而且只有在這些專網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請人所需要的證書。因此，“行政審批局實際上又被這些專網(wǎng)分割成各個部門，審批信息之間并不能很好地得到共享，造成行政審批局本身所具有的相對集中審批權(quán)的優(yōu)勢無法充分發(fā)揮出來”［5］。這一問題可能在相當(dāng)長的時間里無法解決。審批專網(wǎng)的統(tǒng)一整合和審批系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，需要更高層級的政府機構(gòu)協(xié)調(diào)處理。所以，在行政審批局成立后依然會存在行政審批中心的 “身影”，相對集中的行政審批還要在技術(shù)上解決 “信息孤島”問題。

四、結(jié)　語

行政審批局模式的未來發(fā)展需要地方政府的智慧經(jīng)驗，以及在不斷實踐過程中的 “試錯”。倡導(dǎo)并推行 “行政審批局”模式不一定是對現(xiàn)存 “行政審批中心”模式的批判和徹底清理，各級地方政府可以根據(jù)地方具體情況擇其優(yōu)者而選之，亦可探索出一種新的模式。

［1］中國行政管理學(xué)會課題組.政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與管理研究報告［J］.中國行政管理，2012（12）：7-11.

［2］曹偉.重塑政府之手：成都“方法論”給出答案［J］.小康，2014（6）：32-35.

［3］王敬波.相對集中行政許可權(quán)：行政權(quán)力橫向配置的試驗場［J］.政法論壇，2013（1）：170-176.

［4］朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（1）：101-112.

［5］郭曉光.成立相對集中審批權(quán)的行政審批局之思考［J］.中國行政管理，2014（8）：31-32.

［責(zé)任編輯：左眉］

D922

A

1671-6183（2016）08-0042-04

2016-06-11

于江 （1985-），男，江蘇泰州人，中共泰州市委黨校講師；研究方向：當(dāng)代中國政治與公共管理。