公共財政應(yīng)跟著人頭走

張富泉 周建華

基于中國經(jīng)濟發(fā)達區(qū)特別是新興城市經(jīng)濟高速發(fā)展，而戶籍人口卻始終保持在原生態(tài)的怪象，中央“十三五”《建議》首次提出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”的目標。這樣從問題導(dǎo)入勢必蘊含著改革大思路。如深圳和東莞等新興城市的崛起，據(jù)最新普查其常住人口已分別增至1036萬和822萬人，但其戶籍人口卻一直停留在238萬和182萬的原居民狀態(tài)。由此分析造成全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率嚴重滯后的障礙與原因，看起來是城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度問題，實質(zhì)上卻是承包式分稅制按財政供養(yǎng)人口分配地方財力持續(xù)期過長，致使城市和經(jīng)濟發(fā)達區(qū)接納人口落戶卻不能增加相應(yīng)的財力所致。因此，要確保“十三五”規(guī)劃首提目標的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于完善分稅制改革，創(chuàng)建城市與經(jīng)濟發(fā)達區(qū)接納人口落戶的一種財政引致與倒逼機制。那么，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達至65%左右即與工業(yè)化同步、消費率將提至70%左右的中國特色市場經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展水平，目前改革發(fā)展所面臨的結(jié)構(gòu)失調(diào)、產(chǎn)能過剩、市場分割、地區(qū)差距和生態(tài)環(huán)境等問題都將迎刃而解。

包稅制是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后主因

按國際通行的居住證制度，人的城鎮(zhèn)化無疑是指戶籍人口的城鎮(zhèn)化。依據(jù)中國現(xiàn)有戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率17.28個百分點，同時比照工業(yè)化同步發(fā)展的國際標準其常住人口城鎮(zhèn)化率仍滯后12.3個百分點的理論測算（施建剛、王哲，2012），那么全國戶籍人口的城鎮(zhèn)化率滯后了29.58個百分點。以此計算可得出截止2014年全國約有4.05億具備條件入城的人口尚未入城落戶，這與2014年國家統(tǒng)計公報農(nóng)民工為2.74億人，加上人口普查總撫養(yǎng)比42.72%的撫養(yǎng)人口共約3.91億人未能入城落戶是基本相符的。

戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后所造成的損失與危害：一是導(dǎo)致“消費縮小到只能在相當狹小的界限以內(nèi)變動的最低限度”（馬克思，1867），相應(yīng)帶來未曾共富就出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的假象。按2001-2013年城鎮(zhèn)居民消費平均為農(nóng)村居民的3.5倍計，全國約4億人口本當入城卻未能進入城市落戶，每年被壓縮的民生消費相當于當年消費總量的75.91%，2014年僅消費品零售額一項就減少掉18萬億元。

二是致使有限的消費資金不應(yīng)有地轉(zhuǎn)化為分散無序的投資，并造成對耕地資源和環(huán)境的損壞。戶籍人口城鎮(zhèn)化率低表明農(nóng)民工居無定所，其收入不可能用于城市購房等中長期消費，勢必造成消費資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建房等分散無序的投資。按2014年農(nóng)民工人均2.5萬元計，整個被轉(zhuǎn)化的消費資金達6.85萬億元，加上農(nóng)村建房連帶性投入包括國家用于此種亂占濫建，損壞耕地與環(huán)境的生態(tài)修復(fù)等必需的投入，按比較保守的估算，三者1：1：1配套，總計消費轉(zhuǎn)化為投資及環(huán)境損失高達20.55萬億元之巨。

三是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后意味著“用腳投票”的市場自平衡機制失效，只能靠政府主導(dǎo)投資“搬遷發(fā)展”來平抑地區(qū)差距，結(jié)果勢必帶來相應(yīng)的投資效益損失。這從沿海和內(nèi)地投資增長與投資效益比較看，進入新世紀后12年（2001-2012）比前21年（1980-2000）的投資總額，中西部內(nèi)地省份增長了10.01倍，而東部沿海省份只增長6.87倍，即同比少增加了3.14倍，但其GDP和地方財政收入?yún)s多增加了0.42倍和2.12倍。以此計算可得出該期間沿海單位投資產(chǎn)出的GDP與財政收入分別為內(nèi)地的1.61倍和2.20倍。這里，假定此期間東部沿海和中西部內(nèi)地的投資額處于同步增長，那么由這種沿海和內(nèi)地投資增長與投資效益倒掛的現(xiàn)象，可計算出其所造成的效率效益損失約相當于同期沿海省份GDP的54.41%和財政收入的62.11%，舉其大數(shù)即所謂“進入新世紀損失了半個多沿?！保▽O紅玲等，2014）。

分析導(dǎo)致以上損失的戶籍人口城鎮(zhèn)化率嚴重滯后的原因，從表象上看是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)隔離的戶籍制度，實質(zhì)上卻是財政承包制及承包式分稅制持續(xù)的時間過長，在形成地方剛性競爭力的同時，也固化了政府間財政利益關(guān)系。因為改革最初的財政承包制實際上就是全國不再統(tǒng)發(fā)工資，對各地財政供養(yǎng)人員改由省級財政總額承包，延續(xù)至今這種財政供養(yǎng)人數(shù)便成為計算地方財力均衡的依據(jù)?？梢哉f，正是這種按供養(yǎng)人員而不是按國際分稅制以常住人口計量地方人均財力的再分配，致使地方接納外來人口落戶卻不能增加可用財力，相應(yīng)帶來“候鳥型農(nóng)民工現(xiàn)象” （孫紅玲，2011），這種中國特有的不同于國際家庭戶主導(dǎo)的勞動力流動模式，以致造成全國約4億人口應(yīng)當入城而被排除城外的戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后的問題。解此難題，的確還有待于完善分稅制改革的再突破。

公共服務(wù)均等化應(yīng)為稅改方向

鄧小平同志當年對中國改革“三步走”和“兩個大局”的戰(zhàn)略設(shè)計，寓有計劃與市場、失衡與協(xié)調(diào)、效率與公平、先富與共富等深刻哲理，且都作用于財稅政策和央地、地地財政關(guān)系調(diào)節(jié)之中。如“前兩步”沿海大局戰(zhàn)略采取省級財政大包干體制，其重大意義就在此舉打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟集權(quán)體制的僵局，標志著與國際市場經(jīng)濟財政分權(quán)體制的對接和市場競爭機制的引入；1994年又在此基礎(chǔ)上實行承包式分稅制，更是與國際市場經(jīng)濟體制在分稅制名義稱謂上的并軌。應(yīng)當說，正是這種市場經(jīng)濟的體制對接和方式方法的引入，才使“前兩步”翻兩番的目標得以如期實現(xiàn)，按當年匯率人均946美元基本達至人均一千美元的戰(zhàn)略預(yù)期。但在另一方面，由于這種承包式分稅制畢竟還是一種過渡性體制，并未脫出地方原有財政承包基數(shù)的窠臼，特別是仍然采取按財政供養(yǎng)人員而不是按國際慣例以常住人口來計算政府間財力均衡，結(jié)果造成一種“半統(tǒng)制、半市場”的經(jīng)濟體制（吳敬璉，2013）。正如前總理朱镕基（2011）在充分肯定分稅制時所指出的，分稅制“還有缺點，主要是返還支付的方式?！?/p>

目前的分稅制對地方的返還即轉(zhuǎn)移支付共有三大項：一是原財政承包與遞增率基數(shù)上的稅收返還；二是按財政供養(yǎng)人員并按不同標準（西部人均高出中部約70%）計算人均財力，實行填平補齊的一般性轉(zhuǎn)移支付；三是另有約占到45%的資金被分作200多個專項，并通過各種渠道轉(zhuǎn)移支付到各地。顯然，這與國際分稅制一種財政分配渠道、一個人均標準相比，其最大區(qū)別就是多頭多渠道的多達二三百個標準。所謂多標準即無標準，就無所謂是非曲直可言。在財政再分配和中央財政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵問題上，沒有一個人均財力均衡的標準，也就談不上市場經(jīng)濟公平正義和統(tǒng)一市場。尤其是按財政供養(yǎng)人員而不是按國際慣例以常住人口計算地方財力均衡，將直接創(chuàng)造勞動財富和財稅收入的社會大眾排除在財政分配之外，結(jié)果造成地方接納人口卻不能增加相應(yīng)的可用財力，勢必帶來戶籍人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后的問題。

必須清醒地看到，自20世紀80年代興起的全球性財政分權(quán)改革以來，全世界500萬人口以上的75個國家就有62個建立起人均公共服務(wù)均等化的分稅制。如澳大利亞和加拿大等國家的分稅制，按常住人口對州政府間財力百分之百地均衡；德國雖然增設(shè)了人口密度權(quán)重指數(shù)，但州人均財力最高的也只能高出35%（朱秋霞，2005）。因此，實現(xiàn)中國特色市場經(jīng)濟與發(fā)揮市場資源配置決定性作用下的“第三步”翻兩番的目標，創(chuàng)造一種沿海服從內(nèi)地大局戰(zhàn)略實施的必要的全國市場統(tǒng)一的前提條件與環(huán)境，關(guān)鍵就在與國際完善成熟的市場經(jīng)濟體制和方法接軌，實行一般分稅制意義上的按常住人口均衡地方財力分配，“讓每一個處于平等地位的人獲得平等的財政對待”（Buchanan，1950）。概言之，只有將以人為本、以均為基的基本公共服務(wù)均等細化到可公平計量的標準，也就是實行與國際市場經(jīng)濟分稅制接軌的人均公共服務(wù)均等化，才能促使人口流動遷徙到哪就把財政公共服務(wù)帶到哪里。這樣，農(nóng)民進入城市與沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，既能創(chuàng)造勞動財富把蛋糕做大，又能增加當?shù)厝丝谧尩案夥值酶?，還能帶來更多消費增強經(jīng)濟拉動力。那么，城市與沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)就會樂意接納人口，也就不再存在人口不能隨勞動力入城落戶的戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后問題，市場化推進人的城鎮(zhèn)化規(guī)律性發(fā)展勢必釋放出中國改革的最大紅利。

如何實施人均公共服務(wù)均等化

怎樣結(jié)合國情與國際接軌實施一般分稅制意義上的人均公共服務(wù)均等化？這里，需解決具體操作上的一個難題是，據(jù)人口普查在全國統(tǒng)計常住人口和戶籍人口基本一致的情況下，各個省份的常住人口和戶籍人口卻很不一致，且與國際分稅制意義上的標準性常住人口都存在較大差異。如廣東省常住人口1.04億而戶籍人口只有8502萬，而河南省戶籍人口1.04億可常住人口只有9403萬。究其原因，主要是由于河南等內(nèi)地省份勞動力流向外地而將撫養(yǎng)人口留在戶籍地，表明其勞動力凈輸出或勞動財富的外溢；而廣東等沿海省份接納外來勞動者在獲得勞動財富時，也或多或少提供了某些公共服務(wù)或是公共服務(wù)的外溢。因此實現(xiàn)與國際分稅制接軌的我國統(tǒng)計常住人口的人均公共服務(wù)均等化，必須剔出其勞動財富外溢或公共服務(wù)外溢等非真實因素，探求出一般分稅制意義上的常住人口“標準人”計算尺度。

德國財政制度基于聯(lián)邦基本法保證社會成員享有基本生活水準的要求，其再分配建立在假定各州人均消費水平基本相同的基點上。對此，本研究的前期成果借鑒了德國財政制度的理論設(shè)計及參數(shù)，對各省統(tǒng)計常住人口中的勞動財富外溢或公共服務(wù)外溢實現(xiàn)成功剝離，從而探求出了與國際分稅制接軌的“標準人”再分配的計算公式（孫紅玲、張富泉，2012）。然后結(jié)合中國特色市場經(jīng)濟以人為本、以均為基的基本公共服務(wù)均等化原則，假定各省人的能力及努力程度的平均水平相當且其政府間公共服務(wù)水準基本相同，并借鑒其具收入平衡性質(zhì)的增值稅預(yù)平衡占30%、具支出平衡性質(zhì)的州級財力橫向平衡與聯(lián)邦補充補助占70%的比重為參數(shù)，使具收益權(quán)重性質(zhì)的人均財政收入和人均GDP各占15%、具財力需求權(quán)重性質(zhì)的人均財政支出占70%的比重，并借助于中國統(tǒng)計年鑒2000-2013年的面板數(shù)據(jù)所得出。顯然，這在客觀上又考慮到了各省原有財力支出的基礎(chǔ)，并兼顧到了GDP和地方財政收入的效率激勵，因而應(yīng)是兼顧國民收入最大化與最優(yōu)分配即“效率與公平優(yōu)化組合”，且十分有利于完善分稅制改革的平穩(wěn)過渡。

換言之，改按“標準人”公式化分配的完善的分稅制，其主要變動只需將中央財政的專項轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付，并相應(yīng)打入“標準人”計算各省財政支出的基數(shù)，即實行中央和地方專項轉(zhuǎn)移支付資金雙向整合，把它作為對地方財力均衡的補充補助資金即可。這樣堵住有違市場公平競爭的非規(guī)范化的旁門左道，用統(tǒng)計常住人口“標準人”一個口徑均衡地方政府間可用財力，即可與國際市場經(jīng)濟接軌實現(xiàn)人均公共服務(wù)均等化的完善的分稅制，并由此促成全國市場統(tǒng)一和中國特色市場經(jīng)濟體制機制的最終完善。