西方公共治理前沿理論的本土化研究

【摘要】 西方公共治理前沿理論是西方學者在治理時代基于公共管理實踐總結出的一套理論，是適應全球化、后工業(yè)化和治理時代的一種新穎的社會治理方案。這套理論在西方公共管理學界掀起了一股治理之風，它所指導的政府改革也在西方國家如火如荼地進行。對于我國公共管理學界與實踐來說，西方公共治理前沿理論的本土化是有必要的，因為我國的學術研究、學科發(fā)展、所處的時代背景和正在進行的社會轉型為其提供了條件。西方公共治理前沿理論的本土化也是可行的，是因為西方公共治理五大前沿理論的應用范圍與我國公共管理實踐相契合。因此，在中國語境下，對西方公共治理前沿理論的本土化策略探索，我們需要從理論的中國化和理論的應用化兩個方面入手，既打造屬于中國特色的治理理論，也借鑒西方公共治理前沿理論用以指導我國公共管理改革。

【關鍵詞】 公共治理 前沿理論 本土化

【中圖分類號】C93 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.17.008

1887年，現(xiàn)代行政學鼻祖伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）發(fā)表了行政學的開山之作《行政學之研究》，他將歐洲大陸發(fā)展起來的行政學與美國本土特色相結合，借鑒法國和德國行政學的長處，將歐洲大陸的行政學本土化，使之具有美國的觀念、語言和思想。他反思了當時的美國行政學研究中的不足：“行政科學并不是我們的創(chuàng)造，它是一門外來的科學，很少使用英國或美國式的語言規(guī)則……如果要應用這種科學，我們必須使之美國化，不只是從形式上或僅僅從語言上加以美國化，而是必須在思想、原則和目標方面從根本上加以美國化。”后來，經(jīng)過學者們的不斷努力，這門產(chǎn)生于歐洲而被美國本土化的新型學科在20世紀初期得以創(chuàng)建。在這門學科創(chuàng)建之時，也正是西方國家工業(yè)革命完成之時，西方國家實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的成功轉型。也正是在這場工業(yè)化的進程中，先覺的威爾遜借鑒歐洲大陸的行政學，促進行政學的本土化，得以使得美國行政學領先于世界。目前談到西方行政學，也即美國行政學。20世紀后期，世界掀起了全球化、后工業(yè)化的運動，中國應把握住這次社會轉型的機會，借鑒西方國家在工業(yè)社會中構建的公共行政理論，使之本土化，具有中國的觀念、語言和思想。這也是我國行政學學者們應肩負的使命，夏書章于1982年早就指出：“要搞好現(xiàn)代化建設事業(yè)，就需要社會主義的行政學和行政法學?！雹購埑筛Ｔ诜治鲋袊姓W發(fā)展趨勢的文章中指出：“本土化是中國公共行政未來發(fā)展的方向和最大的挑戰(zhàn)?！雹谥袊鴳敯盐兆『蠊I(yè)化帶來的機遇，本土化西方公共行政學前沿理論，使之既具有中國特色，又具有后工業(yè)社會的背景，而西方公共治理前沿理論則是本土化的首要任務。本文所說的本土化既指理論的中國化，也指理論的應用化。理論的中國化與應用化是以我國實際為出發(fā)點，本土化西方公共治理前沿理論，因為“只有以我國實際為研究起點，提出具有主體性、原創(chuàng)性的理論觀點，構建具有自身特質(zhì)的學科體系、學術體系、話語體系，我國哲學社會科學才能形成自己的特色和優(yōu)勢”。③

西方公共治理前沿理論本土化的必要性分析

“行政學研究只有面向本土經(jīng)驗，了解和解釋我國的公共行政實踐，才可能找到合適的分析中國公共行政實踐的工具?！雹苋绻f行政學的本土化是為了借鑒先進理論指導我國政府改革并解決我國實際問題，那么作為其中的一部分，西方公共治理前沿理論的本土化也是很有必要的，是我國行政學科構建、社會轉型和我國改革實踐的迫切要求。

學術背景：“他山之石”與中西差異?！八街笔侵肝鞣焦残姓碚撦^我國發(fā)展歷史悠久、理論體系健全；中西差異表現(xiàn)在西方行政學理論的他域與本域的區(qū)別與局限。丁煌指出：“綜觀西方公共行政管理學一百多年來的發(fā)展歷程，不僅涌現(xiàn)出了一大批公共行政管理學的經(jīng)典著作，而且也形成了一系列對于西方公共行政管理學科體系的完善和公共行政管理實踐的改進均具有重要價值的公共行政管理理論?！雹菸鞣焦补芾韺W科發(fā)展歷史悠久，體系健全，理論積淀深厚。而我國公共管理學科起步較晚，實際上是一個“舶來品”，去指導我國公共管理改革還很“吃力”。在這種國外強、本國弱的情況下，最直接的方式就是借鑒西方先進的公共管理理論，指導我國的改革實踐。但是這種借鑒并非直接“拿來”，中西方國情與理論具有一定差異性，外域理論并非完全適用本土。其一，西方公共行政理論有著自身局限性。羅伯特·達爾講到：“人們也許可以想象有美國公共行政科學、英國公共行政科學和法國公共行政科學，但是否會有一門基于一組普遍原理基礎之上、不依賴各國特色背景的‘公共行政科學’呢？”⑥也就是說，西方公共行政理論并不具有普適性。其二，我國國情的特殊性，國外行政學理論并不完全使用于我國，不可照搬?！靶姓W眾多書籍中，多是西方的行政理論，國內(nèi)理論界處于‘失語’狀態(tài)；而我國國情的特殊性，則使西方行政學理論在我國的運用出現(xiàn)了背景倒置的問題。由此，行政學本土化或中國化問題開始進入學者的視野?！雹呖傊?，中國公共治理理論需要完善，需要借鑒西方公共治理前沿理論，這種借鑒不是引用，因為中西國情不同，理論有差異，這就要求我國公共管理學者們關注西方公共治理前沿理論的本土化研究。

學科背景：我國公共行政學科的反思與發(fā)展。公共行政正在消失嗎？我們需要反思中國的公共行政學。黃達強等學者在早期的行政學教材中強調(diào)：“必須根據(jù)我國的國情，從實際出發(fā)，借鑒別人的經(jīng)驗，探索中國特色行政管理理論和方法，以期實現(xiàn)中國行政管理科學化?！雹?016年3月18至22日，美國Public Administration Review雜志主編詹姆斯·佩里（James Perry）在西雅圖舉行的美國公共行政學會ASPA（The American Society for Public Administration）第77屆年會上演講了一個報告，并提出了一個重要且備受關注的問題：“公共行政正在消失嗎？”這篇報告發(fā)表在PAR2016年第二期中，這個問題是當前中西方公共行政或公共管理學科與領域需要認真反思的，并需要展開討論。他敏銳地指出公共行政正在消失的三個關鍵原因：“一是因政策執(zhí)行的失敗而消失；二是為高等教育所拋棄而消失；三是因理念、理論的不足而消失?！雹峤Y合我國公共行政學科研究現(xiàn)狀，筆者認為我國政策執(zhí)行呈現(xiàn)漸趨成熟之勢，還不會造成公共行政的消失；高等教育已經(jīng)成熟，高校的行政管理專業(yè)的本科、碩士（學術與MPA）、博士教育體系健全，且開設的公共管理學科相關專業(yè)的高校較多，行政管理專業(yè)也是全國的熱門專業(yè)，不能構成公共行政消失的原因；行政理論的不足是我國公共行政學科的現(xiàn)狀，這種在理論或知識上的缺乏將影響我國公共行政學科的發(fā)展。學科的發(fā)展需要理論補充，需要借鑒前沿理論，西方公共治理前沿理論的本土化研究是促進公共行政學科發(fā)展的內(nèi)在要求。詹姆斯·佩里之問需要引起我們的重視，我們要認為我國的公共行政學幾十年來的發(fā)展情況。馬駿認為我國公共行政學存在“研究重心非中國化；規(guī)范理論的貧困；缺乏指導實踐的能力”⑩等問題，他還指出：“如果國家決定依賴中國的公共行政學家來獲得政策咨詢，我們能不能做出自己的貢獻？如果我們的研究仍然不能運用現(xiàn)代社會科學的研究方法構建出本土化的中國公共行政理論，我們又如何能對中國的改革做出貢獻呢？”?由此而言，本土化西方公共治理前沿理論是反思我國公共行政學發(fā)展現(xiàn)狀的重要組成部分，是促進我國公共行政學為中國改革作出更大貢獻的迫切要求。

社會轉型：全球化與后工業(yè)化。20世紀后期，人類社會進入到了全球化、后工業(yè)化的運動進程?！吧a(chǎn)力越發(fā)展，各民族的原始封閉狀態(tài)，由于日益完善的生產(chǎn)方式、交往以及因交往而自然形成的不同民族之間的分工消滅得越徹底，歷史也就越是成為世界歷史?！?在生產(chǎn)力發(fā)展的動力下，掀起了全球化浪潮。全球化是人類由工業(yè)社會轉向后工業(yè)社會，即后工業(yè)化發(fā)生的一場運動，席卷全球；后工業(yè)化通過全球化開辟道路。在實踐方面這場運動正在發(fā)生著，在理論建構方面，“對人類的一個封閉的、片段的和簡化的理論的喪鐘敲響了，而一個開放的、多方面的和復雜的理論時代開始了”?。在這場社會轉型運動中，我們的時代呈現(xiàn)出了高度復雜性、高度不確定性的特征。這種高度復雜性既不像農(nóng)業(yè)社會那樣簡單化、本域化，不具有流動性，也不像工業(yè)社會的秩序性、可預測性和穩(wěn)定性，因為“市場的要素是秩序、可預測性、穩(wěn)定性和可靠性”?，它的高度復雜性體現(xiàn)在社會的脫域化，人口的流動性增強，社會主體的多元化，社會結構的網(wǎng)絡化，社會問題的復雜化。高度不確定性反映在這個時代危機事件的頻發(fā)，高風險?！斑M入21世紀后，人類突然發(fā)現(xiàn)自己陷入到危機事件頻發(fā)的泥淖之中了，時時處處受到危機事件的困擾。其實，大致從20世紀70年代開始，人類就進入了一個高度風險的社會?！?除此之外，信息技術的發(fā)展帶來了社會主體行為模式的變革，“各種機構將不再是在一個固定地點工作的人員的分散的集合體，而是聯(lián)系從事大量經(jīng)濟和社會交往的人的不穩(wěn)定的通信網(wǎng)絡”?。傳統(tǒng)的控制—命令式、垂直管制型的治理方式已經(jīng)不能再適應這個時代，需要一種新型的治理理論或模式，應對社會轉型帶來的困境或挑戰(zhàn)。這種新型的理論必須適應多元主體、網(wǎng)絡結構、合作行動、工具多樣的特征，而20世紀后期興起的公共治理理論具有以上的特征，是一種前沿性的理論。我國在應對全球化、后工業(yè)化進程帶來的挑戰(zhàn)需要將西方公共治理前沿理論本土化，構建中國特色的治理理論。

時代背景：“四個全面”與治理時代。中國是一個特殊的國家，自從改革開放后，中國開始了工業(yè)化進程，中國綜合實力發(fā)展迅速，社會形態(tài)不斷升級。全球化的浪潮席卷到中國時，也促進了中國的后工業(yè)化進程。它的特殊性在于工業(yè)化與后工業(yè)化同步進行，后工業(yè)化與全球化同時進行。在這種社會大環(huán)境下，我國提出了“四個全面”，特別是全面深化改革，這種改革也面臨著種種考驗與各樣挑戰(zhàn)，我國需要一種新型的公共管理方式來回應，促進后工業(yè)化。在“十三五”新時期，我國經(jīng)濟上保持新常態(tài)，發(fā)展處于中高速，結構不斷優(yōu)化升級；政治方面，法治國家、法治政府、法治社會共同推進，法治化、民主化、制度化成為政治新常態(tài)；社會組織發(fā)展迅速、公民參與度提高，社會主體呈現(xiàn)多元化。在這種新的時代背景下，我們必須創(chuàng)新治理模式。黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。?這宣示了治理時代的到來。

總之，西方公共行政學理論特別是公共治理前沿理論的本土化是中西方公共行政理論差異，特別是西方公共治理理論具有前沿性和可借鑒性的學術背景誘發(fā)的；是中西方公共行政學反思，特別是我國公共行政學自身反思的學科發(fā)展背景促使的；是人類社會轉型，特別是從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型，全球化、后工業(yè)化運動的背景催生的；是我國“四個全面”，特別是進入到治理時代背景下完善治理體系、提升治理能力的迫切要求。

西方公共治理前沿理論本土化的可行性分析

理論來源于實踐，是對實踐的反思與總結。西方公共治理五大前沿理論本土化，需要分析其適用領域并結合我國改革實際。一是要考察這些領域應用在哪些案例中，通過分析理論應用于實踐的案例得到啟示，即這些理論的適用范圍；二是要結合我國現(xiàn)代化進程中政府改革或公共管理的實踐，將這些理論與我國實際的改革戰(zhàn)略或策略結合起來，考察二者是相克還是相生。

西方公共治理前沿理論的適用范圍分析。我們?nèi)绻芯坷碚摰谋就粱瘑栴}，就需要首先考察從西方產(chǎn)生的理論在實踐中的應用，即考察適用范圍的問題。筆者在此選取了西方國家應用五大前沿理論的案例（表1），通過案例分析，筆者考察西方公共治理前沿理論應用策略及對我國的啟示。關于新公共服務理論適用范圍，筆者選取了美國“9·11”和“公民第一”運動，兩個案例突出特點是強調(diào)公務員的公共服務精神和公民需求第一位的問題，表明在美國產(chǎn)生的新公共服務理論適用于處理政府與公民的關系問題。在政府職能轉變與革新、公務員精神打造、民主治理、政府治理理念、公民權利等方面，新公共服務理論具有一定的借鑒意義，可用于指導我國的服務型政府建設、公共服務改革，為我國的治理輸送了“服務”的理念。關于網(wǎng)絡（化）治理理論的適用范圍，筆者從網(wǎng)絡（化）治理理論的代表作《網(wǎng)絡化治理：公共部門的新形態(tài)》一書中選取了美國金門國家休閑娛樂區(qū)和曼哈頓項目兩個案例。兩個案例表明，在大型項目建設過程中，需要社會多元主體進行合作治理，形成政策網(wǎng)絡或治理網(wǎng)絡，主體間構成合作伙伴關系。網(wǎng)絡（化）治理理論適用于處理復雜問題、大型項目、多元主體參與背景下的治理問題，可用于指導我國處理政府與市場、社會的關系，推進合作治理，打造新型的政府未來治理模式——合作型政府，為我國治理結構輸送了“網(wǎng)絡”理念。關于整體性治理理論的適用范圍，筆者選取了英國現(xiàn)代化政府戰(zhàn)略和澳大利亞聯(lián)合政府戰(zhàn)略。英國打造整體政府，是針對撒切爾夫人時代競爭性政府、分權化政府、“碎片化”政府所導致的問題而進行的一種改革。在政府機構協(xié)調(diào)、職能整合、提供服務整體性等方面具有一定的前沿性。澳大利亞政府橫縱向的改革對我國“條塊分割‘問題、地方政府協(xié)同問題、府際關系問題都具有借鑒意義，為我國的協(xié)同戰(zhàn)略輸送了“整體性”理念。關于數(shù)字治理理論的適用范圍，筆者引用了英國數(shù)字政府和美國電子政府戰(zhàn)略，信息技術戰(zhàn)略、云戰(zhàn)略、政府數(shù)字化、信息平臺等措施對于我國“互聯(lián)網(wǎng)+”和數(shù)字政府的打造有一定借鑒意義，為我國政府現(xiàn)代化建設輸送了“大數(shù)據(jù)”或“數(shù)字”理念。關于公共價值管理理論的適用范圍，筆者從公共價值管理理論代表作馬克·穆爾（Mark Moore）的《Creating Public Value： Strategic Management in Government》一書中選取了圖書管理員應對圖書館新情況的問題，該案例系統(tǒng)地介紹了公共價值管理過程，公共管理者面對復雜的、動態(tài)的環(huán)境及新情況的出現(xiàn)，要具有戰(zhàn)略者的思維，追求公共價值的創(chuàng)造，利用一切可利用的資源尋求公共價值。該案例表明公共價值管理理論適用于公共價值的尋求和公共部門戰(zhàn)略管理等領域，為我國的改革輸送了“公共價值”或“戰(zhàn)略管理”等理念。

在此基礎上，筆者認為，西方公共治理前沿理論的本土化不能停留在譯介方面，需要結合我國全面深化改革實踐并進行理論建構與實踐應用，即理論的中國特色和理論指導實踐。如新公共服務理論與服務型政府建設的結合，網(wǎng)絡（化）治理理論與合作治理理論的結合，整體性治理理論與政府協(xié)同戰(zhàn)略的結合，數(shù)字治理理論與智慧城市建設的結合，公共價值管理理論與公共部門戰(zhàn)略管理改革的結合?？傊?，筆者認為，西方公共治理五大前沿理論能夠適應我國目前正在進行的公共管理改革，并具有一定的前沿性，值得我國借鑒。

我國公共管理實踐為西方公共治理前沿理論本土化提供了條件。美國學者莫·托達羅（Todaro）說：“公共行政是發(fā)展中國家最稀缺的資源”。改革開放以來，特別是加入到WTO，我國政府管理能力面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而且發(fā)展中國家向發(fā)達國家邁進的過程中，政府治理能力的提升是重要的影響因素。同時，西方公共治理前沿理論本土化是否有意義，本土化是否可行，取決于我國當前的公共管理實踐是否需要先進的理論指導，具體為以下五個方面。

第一，服務型政府建設與公共服務改革。2004年2月21日，溫家寶同志在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上正式提出“建設服務型政府”，并在2005年3月5日的《政府工作報告》中明確提出“努力建設服務型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務”。服務型政府的理論研究與實際建設已經(jīng)有十余年之久，并也將是我國創(chuàng)新政府治理模式的一種路徑選擇。我國服務型政府的理念與美國的新公共服務理論有著異曲同工之妙，在我國大力建設服務型政府過程中也需要比較借鑒新公共服務理論先進之處。在服務型政府建設背景下，我國政府公共服務改革也是如火如荼地進行，其中突出的改革措施就是公共服務市場化、合同外包以及PPP模式。我國近年來大力進行的公共服務改革所借鑒的經(jīng)驗則是西方新公共管理時代的市場化、民營化經(jīng)驗，根據(jù)我國學者對新公共管理時代政府管理策略的研究，民營化措施很容易導致對價值理性的忽視，所以針對我國正在進行的公共服務改革，必須借鑒批判新公共管理忽視價值理性而建構的新公共服務理論。張康之指出，“中國的行政學不能簡單停留在對西方行政學的學習和借鑒上，需要根據(jù)中國的‘服務行政’模型進行理論建構與學科建設”?？傊?，服務型政府的建設與公共服務改革為新公共服務理論本土化提供了廣闊的天地。

第二，社會結構網(wǎng)絡化與合作治理。2012年我國公共管理學界元老夏書章發(fā)表了一篇名為《加強合作治理研究是時候了》的文章，并指出：“我所看好的公共管理未來十年前景，也正是在很大程度上寄厚望于能開創(chuàng)中國特色社會主義合作治理的新格局，從而走向偉大民族復興的無比輝煌?！彼谶@里明確指出合作治理既是我國公共管理未來的新格局，也是促進國家富強、民族復興的有效治理模式。張康之也認為合作治理是社會治理變革的歸宿，“從現(xiàn)實來看，后工業(yè)化已經(jīng)造就了新的社會形態(tài)，在社會治理的意義上，已經(jīng)呈現(xiàn)給我們多元治理主體并存的局面。從這一現(xiàn)實出發(fā)，我們需要建構的是一種合作治理模式”。在實踐層面上，全球化、后工業(yè)化呼吁一種新型的治理模式，我國現(xiàn)代化建設也需要創(chuàng)新治理模式，改變傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管制，面對社會復雜化、主體多元化、結構網(wǎng)絡化、利益關系緊密化現(xiàn)狀，需要采取合作的方式整合社會資源，達到善治。在學術研究層面上，我國公共管理的未來研究熱點與重點領域應當是治理理論的建構與模式的探索，構建合作治理理論與模式是大勢所趨。在學術研究與實踐兩個層面推動合作治理的進程，一是需要借鑒西方公共治理先進經(jīng)驗，加強西方公共治理前沿理論的研究；二是探索適合合作治理的網(wǎng)絡化結構，這需要網(wǎng)絡（化）治理理論作為支撐。由此可見，作為我國社會治理變革歸宿的合作治理為西方公共治理前沿理論本土化提供了可行性的條件，特別是提供了相應的治理土壤。

第三，區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與“大部制”改革。區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是我國國家治理在跨區(qū)域、地方政府間合作或協(xié)同的一種體現(xiàn)，國家“十三五”規(guī)劃綱要明確指出：“深入實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。”筆者在這里以“京津冀協(xié)同發(fā)展”為例，京津冀的協(xié)同發(fā)展涉及到理念層面需要協(xié)同、整合的思維，空間層面需要交通一體化，服務層面需要基礎設施協(xié)同，生態(tài)層面需要環(huán)境治理的合作。其中，地方政府的協(xié)作是協(xié)同戰(zhàn)略實施的關鍵環(huán)節(jié)，府際關系、職能整合、機構協(xié)調(diào)、目標統(tǒng)一、行動整體，這就需要一定的理論指導。整體性治理理論所強調(diào)的協(xié)調(diào)、整合、整體主義等思想都能在此得到體現(xiàn)。通過上文分析，起源于英國的整體性治理理論適用于政府部門間的關系協(xié)調(diào)、機構整合、行動統(tǒng)一，對于我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略具有巨大的促進作用。另外，政府為適應經(jīng)濟環(huán)境的變化，需要高效的運作，就需要對政府機構進行改革?！按蟛恐啤备母锸俏覈畽C構改革的一個縮影，將政府內(nèi)部機構進行合并，整合進一個跨域職能結構的大部門體制中，克服服務的“碎片化”，提高效率。我國目前正在進行的政府機構改革也為整體性治理理論本土化提供了相適應的土壤。

第四，“互聯(lián)網(wǎng)+”與智慧城市建設。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出：“實施‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動計劃，促進互聯(lián)網(wǎng)深度廣泛應用，帶動生產(chǎn)模式和組織方式變革，形成網(wǎng)絡化、智能化、服務化、協(xié)同化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新形態(tài)?！薄盎ヂ?lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是國家治理在網(wǎng)絡空間和治理技術領域的體現(xiàn)，利用網(wǎng)絡數(shù)據(jù)進行社會治理，是我國順應信息時代來臨這一社會背景作出的社會治理方式的創(chuàng)新。就公共管理方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”主要體現(xiàn)在電子政府或數(shù)字政府建設方面，英國政府在十年之前已經(jīng)有所嘗試，并在整體性治理理論基礎上形成了數(shù)字治理理論，這為我國數(shù)字政府或電子政府的建設提供了豐富的經(jīng)驗。另外，國家“十三五”規(guī)劃綱要也明確提出推進新型城鎮(zhèn)化建設，而在信息化的基礎上打造智慧城市是推進新型城鎮(zhèn)化的一個重要推力。智慧城市的建設是在城市規(guī)劃、城市基礎設施、建設與居住、市政管理、城市安全與保障等方面運用互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)技術。起源于英國的數(shù)字治理理論在利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)進行社會或城市治理方面有著豐富的經(jīng)驗，數(shù)字治理理論對于指導我國智慧城市建設有著重要的意義。

第五，創(chuàng)造公共價值與公共部門戰(zhàn)略管理。國家“十三五”規(guī)劃提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，其中，“綠色”是強調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護與治理，“共享”強調(diào)的是發(fā)展成果由人民共享，政府由唯GDP論逐步轉向經(jīng)濟、公平和生態(tài)兼顧。對于當下的中國而言，民主、法治、正義、公平、合法性、公民參與、效率、經(jīng)濟、效益等等價值因素都無法成為唯一的價值標準，社會的多元化，也意味著價值評判或追求的標準的多元化，以上某個單一的因素已經(jīng)無法概括整個社會。所以，我們需要一個價值來綜合它們，那就是公共價值。以上價值因素只是不同價值類型的價值集的元素，而公共價值能夠概括它們。其次，我國政府逐步具有“頂層設計”思維，在“摸著石頭過河”的基礎上，發(fā)揮“頂層設計”思維的作用，進行宏觀調(diào)控，戰(zhàn)略管理。公共管理者具備戰(zhàn)略管理思維是應對高度復雜化、高度不確定社會的必然要求，公共部門戰(zhàn)略管理“將關注的焦點由內(nèi)部轉向外部，從注重日常管理轉向組織未來的發(fā)展管理；它著重考察組織的內(nèi)外環(huán)境，確定組織的目標和使命；它面向未來，給組織以正確的定位，以處理日益增長的不確定性”。如果說合作是面對未來高度復雜性和不確定性社會應采取的方式，那么戰(zhàn)略管理應當是公共管理者應具備的思維。戰(zhàn)略管理者追求的不是某一個目標，而是公眾的期望，是公共價值，他的使命是創(chuàng)造公共價值。20世紀90年代產(chǎn)生的公共價值管理理論對于我國來說具有一定的借鑒意義，本土化公共價值管理理論能為我國打造面向未來挑戰(zhàn)的公共管理和公共部門提供理論支撐。

綜上所述，西方公共治理前沿理論的本土化對我國公共管理學術研究與實踐應用來說，既適用又可行。但是，在審視西方公共治理前沿理論過程中，還應看到不適應性。西方的政體結構、政治制度、政治文化與我國不同，西方公共治理前沿理論產(chǎn)生于西方的現(xiàn)實社會背景下，在對西方公共治理前沿理論進行本土化研究時，我們要取其精華，結合我國國情，將西方公共治理理論的優(yōu)秀元素與我國治理相結合，打造中國化的治理理論；用西方公共治理前沿理論指導我國公共管理實踐，實現(xiàn)理論的應用化。

西方公共治理前沿理論的本土化策略

西方公共治理前沿理論的中國化。羅伯特·達爾（Robert Dahl）認為：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定?！痹诠P者看來，理論的中國化是指吸收西方公共治理前沿理論的先進理念，與我國公共管理理論相結合，創(chuàng)造具有中國特色的治理理論，具體為以下五個方面。

第一，創(chuàng)新治理理念：服務、網(wǎng)絡、合作、大數(shù)據(jù)、公共價值。新公共服務理論、網(wǎng)絡（化）治理理論、整體性治理理論、數(shù)字治理理論和公共價值管理理論分別為我國公共管理理論界貢獻了服務、網(wǎng)絡、合作、大數(shù)據(jù)和公共價值等理念。新公共服務理論所強調(diào)的“服務”理念滲透著民主治理、公民精神和公共利益的價值。民主治理強調(diào)基于價值觀的共同領導，公民精神體現(xiàn)在公民權、公民參與治理、提供優(yōu)質(zhì)公共服務等方面，公共利益是“公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是找到個人選擇驅動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要創(chuàng)立共同的利益和共同的責任”。因此，我國在構建服務型政府及進行公共服務改革的時候也應注重服務理念，強調(diào)公民價值、公民參與、民主治理以及優(yōu)質(zhì)公共服務。網(wǎng)絡（化）治理理論所提倡的“網(wǎng)絡”并不是互聯(lián)網(wǎng)、英特網(wǎng)的虛擬網(wǎng)絡，在公共管理學科體系中，“網(wǎng)絡”是指人與人、人與組織、組織與組織等縱橫交錯的復雜關系，這種關系呈現(xiàn)出網(wǎng)絡狀，多用來指治理主體之間的行動關系。它賦予了我國社會網(wǎng)絡狀結構的深刻內(nèi)涵，為我國治理提供了適合的結構。這種治理結構的網(wǎng)絡化有助于推動我國建構政策網(wǎng)絡、服務網(wǎng)絡、管理網(wǎng)絡以制定正確的公共政策，提供令公民滿意的公共服務、優(yōu)化社會管理。因此，在我國，國家治理、政府治理和社會治理都應該擁有“網(wǎng)絡”結構的理念，利用這種息息相關且復雜的網(wǎng)絡綜合各種資源、借助各種力量實現(xiàn)善治。網(wǎng)絡（化）治理理論強調(diào)結構的網(wǎng)絡化與治理主體的多元化，整體性治理理論強調(diào)協(xié)調(diào)、整合與整體性行動，二者結合催生了“合作”的理念。合作似乎已經(jīng)成為公共管理學界的研究主題，在這種高度復雜化、高度不確定的背景下，社會結構網(wǎng)絡化、治理主體多元化、治理機構的整合化、治理行動的一體化都呼喚著合作的產(chǎn)生，不論國外還是國內(nèi)，在治理的活動中，公共治理者必須具備合作的理念。數(shù)字治理理論所提倡的公共治理數(shù)字化變革為我國治理提供了“大數(shù)據(jù)”理念。公共治理主張政府與社會組織、公民的合作治理，在網(wǎng)絡結構中共享信息、供給資源、分擔風險，面對日新月異的世界及復雜易變的問題，治理主體必須反應迅速。在治理活動中應用大數(shù)據(jù)技術可以進行數(shù)據(jù)分析、信息共享與治理預測，能夠很好地應對后工業(yè)化帶來的復雜性問題的挑戰(zhàn)，大數(shù)據(jù)已成為公共治理中不可或缺的技術性理念。公共價值管理理論以提倡公共管理者以創(chuàng)造公共價值為使命而引起學術界的注意，對于我國而言，這是一個急需的治理理念。我國正處于改革發(fā)展的關鍵階段，需要一個明確的目標與方向，不能唯GDP論英雄，要改變犧牲環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟的老思路，我國的現(xiàn)代化建設及公共管理實踐必須將經(jīng)濟（GDP）、社會公平和生態(tài)環(huán)境保護三者統(tǒng)一起來，這就需要我國的公共治理主體以創(chuàng)造公共價值為使命。

第二，構建治理結構：平臺型、互動型、依賴型、合作型、網(wǎng)絡型。我們通過對西方公共治理前沿理論的研究發(fā)現(xiàn)，對治理主體關系的處理是治理活動中最為關鍵的部分，治理主體關系所形成的相應治理格局或結構是一切治理活動的基礎，我們所采取的一切治理方式或活動都依賴于既定的治理結構。因此，對于我國治理理論，特別是治理結構的構建與創(chuàng)新而言，關鍵是創(chuàng)造與我國國情相契合的治理結構。筆者認為，這種治理結構應當是以平臺型結構為基礎，互動型結構為主要體現(xiàn)，依賴型結構為常態(tài)，合作型結構為有效方式，網(wǎng)絡型結構為典型特征的治理格局。對于政府而言，這是由垂直結構向網(wǎng)絡結構轉變；對于非政府組織而言，這是由邊緣結構向平臺型結構的轉變；對于治理各方主體而言，這是由單一結構向互動型、依賴型、合作型結構的轉變。構建中國特色的治理結構，首先是平臺型結構，這是垂直結構向網(wǎng)絡結構轉化的第一步。在制定公共政策或社會治理過程中，政府由于精力或資源有限，對于一些事物采取“退居二線”的姿態(tài)，讓社會組織和公民參與到治理體系中來，政府為其他主體的參與提供一個合適的平臺。在這個平臺上，政府劃定治理的范圍，明確各大主體的角色與責任，指定治理目標，政府“旁觀”監(jiān)督。這種平臺型結構是網(wǎng)絡結構中的初級結構，政府具有一定的導航作用，起著搭建平臺，提供治理所需條件或相應保障的作用。在平臺型結構基礎之上，需要構建互動型結構?；有偷慕Y構是超越平臺型結構的，在治理平臺中，各大主體并非“各掃門前雪”，他們會在既定目標或總體目標基礎上，通過結合自身狀況分解目標，相互溝通、相互借鑒，通過協(xié)商或討價還價的方式確定自己的角色與目標，政府也參與其中，而不是目標制定者。但是在這種互動型結構中容易使治理主體的界限或責任模糊化，因此政府還要擔任平臺秩序的守護者，明確各大主體的權利與義務，強化責任意識。治理主體在互動型結構中形成了一種溝通、互動、協(xié)調(diào)的關系或模式，這種頻繁的交流與溝通容易促使各大主體達到相互依賴的狀態(tài)，從而構成依賴型結構。主體之間的依賴關系是這種治理結構中的常態(tài)，主體之間之所以相互依賴，是因為社會的復雜性與不確定性造成治理所要解決的問題棘手化或碎片化，某一個單一的主體無法完全依靠自身的力量完整解決，提供整體性的服務，信息、知識、時間等資源的限制使得治理主體間相互依賴。這種依賴關系是相互的，政府有失敗的時候，市場也有失靈的時候，社會組織或公民也有自身的局限性，這就導致他們不得不利用其他主體的資源，形成一種依賴關系。這種依賴關系在治理平臺之中會成為常態(tài)，一旦治理目標確定、機制形成，各大主體就會采取行動，這種行動就是建立在依賴關系基礎上的合作。“行動者的相互依賴是網(wǎng)絡關系最本質(zhì)的特征，正因為相互依賴才能使行動者實現(xiàn)地位的平等，正因為相互依賴才需要采取合作的策略活動?！彼栽谥卫砘顒舆^程中最典型的特征就是治理主體之間形成合作的關系，構成合作型結構。合作型結構主要體現(xiàn)在治理策略中，金鐘燮認為，“隨著公民社會能力、網(wǎng)絡化和溝通結構的擴展，科層統(tǒng)治的觀念已經(jīng)逐漸轉變成公共領域內(nèi)多方面的互動，這種多方面的互動過程以話語體系為導向，具有非等級、水平型、合作型的特征”。合作是治理的一種有效方式，“政府需要拋棄那種主要是提供社會秩序的思維定式，轉而積極創(chuàng)建社會合作體系，通過公共政策以及各個方面的政府過程去引導社會合作行為，在合作行為中形塑出社會和諧的機制，從而獲得一種合作的秩序”。這種平臺型、互動型、依賴型、合作型的結構特征構成了網(wǎng)絡化的治理結構，主體多元、溝通互動、相互依賴、合作策略成為網(wǎng)絡的主要特征。在網(wǎng)絡狀治理結構中，政府發(fā)揮著“元治理”的作用，“在制度上，要提供各種機制，促使有關各方集體學會不同地點和行動領域之間的功能聯(lián)系和物質(zhì)上的相互依存關系；在戰(zhàn)略上，促進建立共同的愿景，從而鼓勵新的制度安排和新的活動，以便補充和充實現(xiàn)有治理之不足”。

第三，轉變治理方式：協(xié)調(diào)、整合、共享、信任、合作、責任。治理結構的網(wǎng)絡化最基本特征就是治理主體多元化、職能分散化、資源有限性，在這種治理結構中，要想實現(xiàn)治理目標就必須將主體、職能、資源統(tǒng)一起來。所以，我們需要轉變傳統(tǒng)的治理方式，變統(tǒng)治為治理，變科層為網(wǎng)絡，變控制為協(xié)調(diào)，變分散為整合，變權威—命令為信任—合作。“信任是合作的潤滑劑，信任是合作的情感基礎。與此相反，不信任破壞合作。如果完全不信任，在自由行動者之間的合作將會失敗?！毙湃未媪藗鹘y(tǒng)科層制中的權威，通過信任方能克服集體行動的困境。因此，在治理時代，治理方式應當是以協(xié)調(diào)、整合、共享、信任、合作、責任為主。正如佩里·?？怂梗≒erri 6）所言，“整體性治理并不是一個新的概念，它實際上就是指如何通過協(xié)調(diào)與合作來實現(xiàn)組織目標”。治理需要機構的協(xié)調(diào)，整體性治理擅長解決跨部門的協(xié)同問題。以京津冀協(xié)同發(fā)展為例，京津冀三地的協(xié)同是以三地政府協(xié)同為支撐，但是由于地方政府以本地利益為導向，因此很難達成共識，所以在京津冀協(xié)同的這個平臺或網(wǎng)絡化結構中，需要成立一個凌駕于三地政府級別之上的京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合體，促進三地政府機構的協(xié)調(diào)，達到行動統(tǒng)一，一體化發(fā)展。機構的協(xié)調(diào)是為了職能的整合，由于網(wǎng)絡化結構存在的多元主體的職能有可能“碎片化”或重構，在這基礎上合作會產(chǎn)生矛盾，降低效率，因此我們需要整合各大主體職能，將其系統(tǒng)化。職能的整合有利于資源的共享，治理效力的提高在于資源的有效溝通與共享。各種治理主體或行動者通過對話與溝通，在集體行動或治理行為的平臺中相互交流信息，共享資源，尋求共性，強化合作?！叭绻f價格競爭是市場的核心協(xié)調(diào)機制、行政命令是等級制的核心機制的話，那么信任與合作則是網(wǎng)絡的核心機制?！蹦敲?，為什么說采取合作的策略活動是最有效的治理方式？因為從經(jīng)濟學“理性經(jīng)濟人”假設的角度來看，治理平臺中的各大主體都有自利的一面，所以溝通、協(xié)商、互動的過程其實是討價還價的過程，是一種博弈過程，“當博弈各方協(xié)調(diào)一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略時，就會出現(xiàn)協(xié)同性均衡狀態(tài)了”，合作策略是既最有利于自己，也最有利于集體的策略活動。單獨行動只能產(chǎn)生“零和”，合作才會多贏。另外，治理中各大主體或行動者責任的模糊化是治理的一大問題，“由于合作網(wǎng)絡建立在政府部門與非政府部門共享權力、分擔責任的機制上，帶來了公私界限的模糊、責任認定的困難，這為公共行動者互相推、轉嫁責任提供了可能?！币虼藙?chuàng)新治理方式還必須注意明確責任的問題，提升責任意識，完善相關制度。

第四，優(yōu)化治理工具：大數(shù)據(jù)技術、數(shù)據(jù)分析、信息共享。治理工具是治理主體執(zhí)行國家意志、落實公共政策、管理公共事務、提供公共產(chǎn)品和公共服務、實現(xiàn)治理目標所能夠使用的各種手段。在我國，傳統(tǒng)的治理工具主要有行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段，這些工具是在“管制”型理念指導下所使用的；隨著服務型政府的建設，并借鑒新公共管理倡導的工具手段，我國治理工具逐步轉向了市場化工具、工商管理技術和社會化手段，這是在“服務”理念指導下的工具選擇。進入到治理時代，我們需要認真聆聽公共治理前沿理論中的箴言，改革并優(yōu)化我國的治理工具。整體性治理理論、數(shù)字治理理論和公共價值管理理論關于治理工具的經(jīng)驗可以為我國治理工具的改善提供借鑒。竺乾威在評析數(shù)字治理理論時指出：“登力維的一個比較新穎的角度在于強調(diào)以信息技術為基礎的變革在管理系統(tǒng)以及與公民和服務使用者互動中的重要性……以強調(diào)信息技術和信息系統(tǒng)在像企業(yè)過程那樣組織公共服務和向公民以及顧客提供服務中的重要性。”數(shù)字治理理論是在整體性治理理論基礎上的延伸，整體性治理所主張的協(xié)調(diào)與整合在具體操作層面需要與數(shù)字治理理論強調(diào)的數(shù)字化變革手段相結合。西方公共治理前沿理論的本土化在治理工具層面體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)技術和互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)治理工具兩個方面。大數(shù)據(jù)為網(wǎng)絡化結構中的治理提供了技術支持，網(wǎng)絡化結構為治理提供了結構性便利，但也有不足之處。在網(wǎng)絡結構中，治理主體如何跨越時間和空間的限制進行時時溝通、互動？如何在復雜的問題中迅速分析出關鍵方面？如何快速地將各大行動主體的信息互通互聯(lián)，實現(xiàn)共享？對于這些問題的解決，數(shù)字治理理論為我國治理提供了大數(shù)據(jù)技術在治理中應用的經(jīng)驗。信息技術的發(fā)展使得人們之間的聯(lián)系跨越了時空限制，特別是在治理活動中，不同地域的主體可以進行信息溝通，不會受到時空的局限，打破了壁壘，各行動主體因為大數(shù)據(jù)技術而聯(lián)系在一起。大數(shù)據(jù)技術還能進行云計算，能夠在紛繁復雜的事務中分析出問題的關鍵，能夠迅速鎖定治理對象，并能演示治理模型，預測治理活動的未來發(fā)展狀況。此外，“大數(shù)據(jù)技術是基于信息技術發(fā)展起來的，在海量的信息方面，大數(shù)據(jù)技術不僅僅停留在數(shù)據(jù)分析，還能提供海量的數(shù)據(jù)、信息服務”。信息共享，是公共治理中的關鍵部分，通過應用大數(shù)據(jù)技術可以實現(xiàn)。因此，對治理工具的優(yōu)化是增添大數(shù)據(jù)的因素，能夠更加適應信息時代和治理時代的要求。

第五，明確治理使命：公共價值。在中國現(xiàn)有國情下，我們需要明確公共價值，以使政府保持正確的航向。穆爾認為：“公共部門管理工作的目的是創(chuàng)造公共價值，就像私人部門管理工作的目標是創(chuàng)造私人價值一樣?！币虼耍覈粦袼綘I部門那樣以經(jīng)濟成果為重要目標，更應當關注發(fā)展質(zhì)量的問題，將純GDP追求轉為綠色GDP。改革開放以來，我國政府的思維是“摸著石頭過河”，使得我國在取得較大的經(jīng)濟成功同時，也付出了巨大的代價，遺留下了嚴重的問題，例如生態(tài)環(huán)境破壞、自然資源大量消耗、社會收入差距較大、腐敗問題嚴重等。這些問題的存在的原因之一是因為我國的治理并沒有明確使命，政府沒有“頂層設計”“戰(zhàn)略管理”的思維，從而使得在發(fā)展的過程中偏離航向，對公共價值造成了一定的損害。為此，我們在全面深化改革的同時，必須明確我國治理追求公共價值的使命。

西方公共治理前沿理論中國化的具體路徑?！袄碚撌侨祟悓δ骋皇挛锘蚴挛锏哪骋环矫嫣岢龅囊粋€系統(tǒng)看法，目的是對事物的現(xiàn)象和因果關系作出系統(tǒng)合理的解釋并指導未來的實踐，是基于對過去的總結的基礎上提出來的推斷?！蔽鞣焦仓卫砬把乩碚撝袊木唧w路徑，是用中國化的公共治理理論指導我國的公共管理實踐。

第一，建設服務型治理共同體。在治理的時代，治理主體是多元化的，正如格里·斯托克所說：“治理指公私機構和志愿社團的相互依存?！敝袊卫淼奈磥硪脖厝蛔呦蚨嘣黧w共同的合作治理，因此，結合當下我們正在建設的服務型政府，西方公共治理前沿理論應用化的體現(xiàn)之一就是建設服務型治理共同體。在社會治理中，政府只是其中的主要力量，“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共權威，也涉及在公共領域內(nèi)活動的準公共行動者、志愿部門、社區(qū)組織甚至是私營部門”。服務型政府的建設并不能滿足未來治理在主體方面的需求，所以服務型政府的范圍應當拓展。分權化是公共管理改革的趨勢，治理的實現(xiàn)必經(jīng)之路就是政府要共享權力，政府的分權化改革是將政府部分職權授予給參與治理的社會組織、社區(qū)等其他主體，實現(xiàn)合作。在這個過程中，政府與其他享有政府原先擁有的職權的主體就構成了治理的共同體。治理共同體秉承服務的理念，提供優(yōu)質(zhì)公共服務、實現(xiàn)公共利益是其工作的核心，在經(jīng)濟治理、社會管理、公共服務及自身共同體建設方面都應當體現(xiàn)服務性質(zhì)，它是指在公民本位和社會本位的理念指導下，不同部門、不同領域的多元主體進行合作，以為公民服務為職能核心，通過運用多樣的、綜合性的治理方式提供優(yōu)質(zhì)公共服務并承擔服務責任的治理共同體。這個共同體具備四個特征，一是在治理主體與被服務對象方面，治理主體以被服務的公民為本位，根據(jù)公民需求提供服務，治理主體的執(zhí)行人員要樹立服務的理念；二是在權利與義務方面，治理共同體擁有治理權力，同時也受到法律的規(guī)范，違反法律將受到問責，是一種法治型、責任型的共同體；三是在行動方面，共同體的行動具有整體性；四是在治理共同體的使命方面，治理共同體是戰(zhàn)略者，關注外部環(huán)境，根據(jù)環(huán)境的變化而改變策略，行動者是為創(chuàng)造公共價值而行動的。

第二，推進合作治理。全球化、后工業(yè)化進程中賦予了我們這個社會高度復雜化、高度不確定性的新特征，在社會轉型背景下，在我國工業(yè)化與后工業(yè)化同時進行的背景下，合作治理是未來社會治理方案建構的必然選擇。“如果說社會的高度復雜性和高度不確定性向人們提出了合作的要求，那么，社會網(wǎng)絡結構的生成，將為人們的合作提供客觀性的和基礎性的支持。那么在新的時代背景下，我們推進合作治理、建構合作治理模式需要借鑒前沿性的理論。（1）網(wǎng)絡結構支撐。網(wǎng)絡（化）治理具有多元主體參與、伙伴關系網(wǎng)絡、共識性信任等特征，網(wǎng)絡（化）治理理論的應用為合作治理供給了支持合作的網(wǎng)絡結構。（2）合作關系塑造。在網(wǎng)絡結構支撐的基礎上，要塑造多種合作關系，多元主體參與是指除政府之外的其他社會主體共同參與，政府可以將自身無法承擔的職能授權給其他參與主體，構成伙伴關系網(wǎng)絡，其中最典型的是公私伙伴關系?！肮交锇殛P系可界定為政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔”。這是在政府與非政府組織共同治理過程中形成的合作關系。其次，是政府機構內(nèi)外部的合作關系，整體性治理為合作治理建構了政府內(nèi)外部合作的基礎，如政府內(nèi)部機構的協(xié)調(diào)、政府間的聯(lián)盟。整體性的結構、制度、人際關系協(xié)調(diào)機制的構建是進行合作的前提，技術層面的數(shù)字治理為合作提供了便利。（3）合作文化培育。網(wǎng)絡化的結構為合作提供了多元主體相互依賴、互動和協(xié)商的契機，培育了協(xié)商、互動、依賴的文化；整體性治理強調(diào)聯(lián)盟、信任、責任理念，合作的前提是團隊需要相互信任，信任是需要信息的共享與溝通的；數(shù)字治理理論為信息的溝通提供了技術與平臺，提高了信息溝通的速度；公共價值管理理論為合作提供了共同愿景，追求公共價值。西方公共治理前沿理論培育了協(xié)商、互動、依賴、信任、責任、團隊、公共價值等文化元素。

第三，助力協(xié)同戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是我國區(qū)域治理的發(fā)展趨勢，城市群是經(jīng)濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，區(qū)域協(xié)同對于經(jīng)濟整體性發(fā)展、生態(tài)整體性治理來說是大有裨益的。根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要，中國內(nèi)地城市群數(shù)量或將達到20個，包括京津冀、長三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、成渝地區(qū)等，因此，為了更好地促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，我們需要借鑒西方先進的公共治理理論，整體性治理理論和數(shù)字治理理論在助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略方面具有一定的優(yōu)勢。應基于整體性治理在政府組織層級、組織職能、政府間關系方面構建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制。在政府組織層級方面，一是行政層級的整合，壓縮層級數(shù)，并在區(qū)域內(nèi)構建多個城市群，以城市群作為輻射圈，實行省管城市圈。二是財政層級的整合，財政權關乎部門的行政權限，財政權下放是地方政府改革的一大趨勢。在政府組織職能方面，建構整體性的政府部門聯(lián)合體，克服職責同構、部門重合等“碎片化”問題，將涉及跨區(qū)域管理問題（如經(jīng)濟協(xié)同治理、生態(tài)環(huán)境治理、交通管理、公共服務提供等）的職能部門整合在一起，實行逆部門化，將相似或相近職能進行統(tǒng)一設置，實行大部門式治理。在區(qū)域之上，設置跨區(qū)域綜合管理部門，統(tǒng)一調(diào)度跨區(qū)域問題。在處理政府間關系方面，根據(jù)“理性經(jīng)濟人”假設，地方政府會追求地方利益，地方政府在協(xié)同時也會有博弈，府際關系面臨著信息不對稱、地方政府博弈、職責不明確等問題。因此，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，我們需要利用整體性治理理論，構建公共信息平臺，建立信息互通、共享機制，克服信息不對稱問題；加強溝通、對話、談判，通過協(xié)商尋求共同利益，克服部門主義，實現(xiàn)協(xié)同；構建區(qū)域協(xié)同共同體，統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)各方，整體行動；加強區(qū)域法律體系建設，用以處理跨區(qū)域問題，明確權利與責任，克服責任互相推諉和利益爭奪現(xiàn)象，解決地方保護主義的問題。除此之外，整體性治理重視信任、責任感和制度化，數(shù)字治理重視信息技術。所以為實現(xiàn)地方政府在組織層級、組織職能和府際關系等方面的協(xié)同，要重視信任體系建設、法律制度的完善、數(shù)據(jù)技術應用。

第四，促進智慧城市。重新整合、以需求為基礎的整體主義、數(shù)字化過程是數(shù)字治理理論的主要內(nèi)容，信息技術是數(shù)字治理理論的技術支撐和典型特征，而智慧城市在主體關系、服務提供、信息共享等方面容易陷入困境，數(shù)字治理的內(nèi)容與特征對于智慧城市的建設具有一定的指導意義。智慧城市的建設是為了便民，以公民需求為中心，提供便利的公共服務，這是與數(shù)字治理的目標相契合的，因此可以將二者結合起來。在主體關系方面，智慧城市建設涉及政府、企業(yè)、公民三大主體，政府是智慧城市的規(guī)劃與建設者、企業(yè)是參與者、公民是使用者，三者的關系梳理至關重要。政府與企業(yè)在建設智慧城市過程中需要協(xié)調(diào)與合作，政府要集中購買公共服務，打造公私合作伙伴關系；政府與公民的關系是服務者與享用者的關系，為提供令公民滿意的服務，政府機構之間需要重新整合。在整體性服務提供方面，智慧城市的建設涉及電子政府、基礎設施、城市數(shù)據(jù)庫、智慧產(chǎn)業(yè)、安全保障等方面，一是需要協(xié)同建設，二是需要基于需求的整體建設。數(shù)字治理的以需求為基礎的整體主義包括：“（1）互動的信息搜尋和信息提供；（2）以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建；（3）一站式服務；（4）數(shù)據(jù)庫；（5）重塑從結果到結果的服務；（6）靈活的政府過程；（7）可持續(xù)性?！币虼?，為保證智慧城市的協(xié)同推進、整體建設，需要應用數(shù)字治理，做到：建立智慧城市數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享；完善政府信息網(wǎng)站，利用大數(shù)據(jù)技術捕捉公民需求；提供一站式服務，保障服務的整體性。

第五，優(yōu)化戰(zhàn)略管理。我國政府戰(zhàn)略管理的未來趨勢之一是走向以公共價值為基礎的政府戰(zhàn)略管理。穆爾提出了以“公共價值、授權環(huán)境和運作能力”為主體的戰(zhàn)略三角模型，他認為一個組織的戰(zhàn)略需要同時滿足以下三個要素：（1）覆蓋了組織的所有的使命和目標；（2）提供法律方面支持的來源；（3）解釋事業(yè)將怎樣組織和運行來完成既定的目標。為了發(fā)展公共部門組織戰(zhàn)略，管理者必須將以上三個因素與三個寬泛的檢驗相結合。第一，戰(zhàn)略必須在這種意義上有可維持的價值，即組織生產(chǎn)的價值對于監(jiān)督者、顧客和獲益者來說，花費較低的金錢和權威；第二，必須得到法律和政治的支持；第三，必須是可運行和可管理的，因為權威的、有價值的行為能夠真正通過現(xiàn)存組織和來自其它組織的幫助完成組織的目標。

結語

在西方公共治理前沿理論的學術研究中，本土化研究是西方公共治理前沿理論研究的未來趨勢。到目前而言，我國學者在研究西方公共管理理論時，大都經(jīng)歷了理論引介、反思批判、理論比較和理論本土化的研究過程。作為西方公共管理的前沿理論，本土化研究將是未來學術研究的熱點。在本土化研究過程中，我們需要把握以下三點。

第一，尋找契合點。中西方在政治制度、政治體制和政治文化等方面存在較大差異，所以在西方土壤上產(chǎn)生的理論并不一定適合我國現(xiàn)有國情。因此，我們需要立足中國公共管理實踐引進西方公共管理前沿理論，需要尋找契合點。比如服務型政府與新公共服務、合作治理與網(wǎng)絡治理、區(qū)域協(xié)同與整體性治理、智慧城市與數(shù)字治理、戰(zhàn)略管理與公共價值，根據(jù)我國公共管理改革的需要借鑒西方公共管理前沿理論，在理論與實踐兩個層面本土化。

第二，著眼前沿理論與未來實踐。理論是總結過去經(jīng)驗，把握現(xiàn)象與本質(zhì)、結果與原因的關系用以指導未來實踐，所以我們要關注最前沿的公共管理理論，因為前沿理論都是在以往公共管理理論反思批判的基礎上并結合現(xiàn)時代背景而創(chuàng)建的，具有一定的代表性。中國公共管理者還應具有戰(zhàn)略眼光與未來視角，應該摒棄以前“摸著石頭過河”的思維，提早發(fā)現(xiàn)問題，并有預見力。

第三，關注理論的中國化與理論的應用化。西方公共治理前沿理論的本土化（包括中國化與應用化），應立足中國、借鑒國外，挖掘歷史、把握當代，關懷人類、面向未來的思路，充分體現(xiàn)中國特色、中國風格、中國氣派。筆者在梳理國內(nèi)學者研究西方公共治理前沿理論本土化問題時發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學者關注西方理論應用的視角化或指導化，即從西方理論視角看我國某個公共管理問題，或者用西方理論指導我國政府改革的某個問題。這種本土化研究并不系統(tǒng)，我們在進行本土化研究時，既要吸收西方先進理念，創(chuàng)新我國治理理論，還要注重理論的應用。

（本文系國家社會科學基金一般項目“京津冀生態(tài)治理中的府際關系研究：基于整體性治理的分析框架”的階段性成果，項目編號為：16BZZ076；廈門大學公共事務學院行政管理專業(yè)碩士研究生翟文康是本文的共同作者）

注釋

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責 編/鄭韶武