新常態(tài)下棚戶區(qū)改造融資模式簡析

【摘要】在政府平臺(tái)貸款受限的背景下，本文結(jié)合棚戶區(qū)改造對政府購買服務(wù)模式、PPP模式的內(nèi)涵和流程進(jìn)行了簡要分析，提出了影響上述融資模式選擇的影響因素，并建議結(jié)合具體的影響因素采用最適合的融資模式，為棚戶區(qū)改造提供資金支撐。

【關(guān)鍵詞】棚戶區(qū)改造 融資模式 金融創(chuàng)新

棚戶區(qū)改造是黨中央、國務(wù)院實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措，是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。在中國經(jīng)濟(jì)增速放緩、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、地方政府債務(wù)管理的“新常態(tài)”背景下，加強(qiáng)棚戶區(qū)改造融資模式研究，拓展棚戶區(qū)改造融資渠道，為棚戶區(qū)改造提供充足資金具有重要意義。

一、棚戶區(qū)改造基本情況

（一）棚戶區(qū)內(nèi)涵

棚戶區(qū)是城市發(fā)展過程中的特定歷史產(chǎn)物，通常是建成區(qū)范圍內(nèi)、房屋質(zhì)量差、使用時(shí)間長、人均建筑面積小。

目前我國的棚戶區(qū)大致包括以下幾種：城市棚戶區(qū)（包括集中成片棚戶區(qū)、非集中成片棚戶區(qū)和城中村）、國有工礦棚戶區(qū)（包括林墾工礦、采煤沉陷區(qū)）等。

（二）棚戶區(qū)改造背景及任務(wù)

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，從2008年到2012年，我國已改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，基本建成750萬套，覆蓋了全國31個(gè)省區(qū)市。2013年在此基礎(chǔ)上改造320萬套，2014年全面完成棚戶區(qū)改造470萬套，2015年全國棚戶區(qū)改造迎來攻堅(jiān)之年，改造580萬套。

（三）棚戶區(qū)改造資金需求

棚戶區(qū)改造需要大量的資金支持。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2007年到2011年，中央政府一共投入資金730億元進(jìn)行棚戶區(qū)改造，其中，對中西部財(cái)政困難地區(qū)補(bǔ)助資金超過90%。截止到2014年6月底，中央財(cái)政已投入1300多億元用于2014年棚戶區(qū)改造。

二、新常態(tài)下棚戶區(qū)改造主要融資模式簡析

（一）國發(fā)43號文及新預(yù)算法對棚戶區(qū)改造融資模式的深刻影響

2014年9月21日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（以下簡稱“國發(fā)43號文”），其中明確：“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式?！币虼藗鹘y(tǒng)的以政府融資平臺(tái)為載體的棚戶區(qū)改造融資模式難以為繼，必須通過制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，探索適應(yīng)“新常態(tài)”的棚戶區(qū)改造融資模式，解決棚戶區(qū)改造的資金問題。

（二）新常態(tài)下棚戶區(qū)改造融資模式

1.政府購買服務(wù)模式。（1）模式簡述。政府購買服務(wù)模式是指項(xiàng)目由地方政府或其主管部門按照政府購買服務(wù)相關(guān)制度流程，履行完整、合法、有效的政府采購手續(xù)，由承接政府購買服務(wù)的主體實(shí)施，采用政府向承接主體購買基本住房保障服務(wù)的模式運(yùn)作。（2）操作流程。2016年3月25日，財(cái)政部、住建部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好棚戶區(qū)改造相關(guān)工作的通知》（財(cái)綜[2016]11號）（以下簡稱“財(cái)綜11號文”），其中明確：“對于需要由政府主導(dǎo)運(yùn)作的2016年新開工棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，要按照規(guī)定實(shí)施政府購買服務(wù)”。

根據(jù)上述通知，購買服務(wù)模式主要操作分為以下步驟：①市縣財(cái)政部門會(huì)同同級住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門，公開擇優(yōu)選擇棚戶區(qū)改造項(xiàng)目承接主體，明確購買范圍；②市縣財(cái)政部門與項(xiàng)目承接主體簽訂購買服務(wù)協(xié)議；③金融機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目承接主體簽訂貸款合同，向承接主體發(fā)放貸款；④市縣財(cái)政部門及時(shí)向項(xiàng)目承接主體支付購買服務(wù)資金；⑤承接主體收到服務(wù)資金后，按照貸款合同償還貸款本息。

2.政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）。（1）模式簡述。PPP模式是指項(xiàng)目由地方政府或其主管部門按照PPP管理相關(guān)制度流程，履行完整、合法、有效的PPP操作手續(xù)，由社會(huì)資本（社會(huì)資本獨(dú)自或與政府共同成立的項(xiàng)目公司）參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施，社會(huì)資本通過項(xiàng)目自身收益（使用者付費(fèi)）及政府約定的財(cái)政補(bǔ)貼（政府付費(fèi)）回收投資成本和獲取合理收益。（2）操作流程。2014年11月29日，財(cái)政部印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號），規(guī)范了項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，操作流程簡要如下：①項(xiàng)目識別（項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證）；②項(xiàng)目準(zhǔn)備（管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制及審核）；③項(xiàng)目采購（資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署）；④項(xiàng)目執(zhí)行（項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評估）；⑤項(xiàng)目執(zhí)行（移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價(jià)）等。

（三）融資模式選取的影響因素分析

①市場因素：PPP模式中社會(huì)資本方是重要的參與方，在市場較為健全發(fā)達(dá)的地區(qū)有利于PPP模式的開展；②政治因素：棚戶區(qū)改造是重要的民生工程，對于重點(diǎn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目和地區(qū)（例如國有工礦、采煤沉陷區(qū)等），政府發(fā)揮更強(qiáng)的主導(dǎo)性，政府購買服務(wù)模式更容易快速推進(jìn)，使得項(xiàng)目盡快落地；③區(qū)位因素：由于市區(qū)土地價(jià)值高，因此市區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的配套設(shè)施、騰空土地等能夠產(chǎn)生較高價(jià)值，較城郊的項(xiàng)目更有利于吸引社會(huì)資本參與到PPP模式中。

三、結(jié)語

政府購買服務(wù)模式和PPP模式是基于項(xiàng)目現(xiàn)金流為主的棚戶區(qū)改造融資模式，適應(yīng)了地方政府債務(wù)管理的最新要求。在上述融資模式中，需要結(jié)合具體的影響因素采用最適合的融資模式，為“十三五”期間棚戶區(qū)改造提供資金支持，保障棚戶區(qū)改造項(xiàng)目順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：余洋（1984-），男，陜西富平人，國家開發(fā)銀行廣東省分行評審處中級經(jīng)濟(jì)師，國家開發(fā)銀行廣東省分行二級經(jīng)理，碩士研究生，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究、融資模式研究等工作。