試論我國行政調(diào)解制度及其完善

【摘要】行政調(diào)解是在行政主體的主持下，以法律法規(guī)、國家政策以及公序良俗為依據(jù)，在堅持自愿原則基礎上，在該行政主體行使的行政職權的范圍內(nèi)，對特定糾紛進行調(diào)解，以促使當事人雙方協(xié)商、并達成協(xié)議，從而解決糾紛的調(diào)解制度，其在我國糾紛解決機制中的作用十分重要。然而在目前迅速發(fā)展的社會中，該制度存在的問題日益突出。本文分析介紹了我國行政調(diào)解制度現(xiàn)狀，并結合域外的相關可借鑒之處，提出了幾條行政調(diào)解制度的完善措施。

【關鍵詞】行政主體 行政調(diào)解 調(diào)解制度 自愿

行政調(diào)解在調(diào)解社會矛盾的過程中發(fā)揮著極其重要的作用。然而舊的行政調(diào)解制度具有一定的滯后性，在面對日新月異的社會時，難免會發(fā)生問題，因此基于我國現(xiàn)有制度，借鑒國內(nèi)外學者的研究，需對行政調(diào)解制度進行完善。

一、我國行政調(diào)解制度的現(xiàn)狀

在我國，現(xiàn)行調(diào)解制度大致分為訴外調(diào)解和訴中調(diào)解兩種。前者又可稱之為非訟調(diào)解，包含人民調(diào)解和行政調(diào)解，后者主要是指法院調(diào)解。不同行政主體在在行政調(diào)解中適用的方式以及結果等各有差異。首先就調(diào)解方式而言，既可以雙方當面談判協(xié)商，也可以由行政調(diào)解人員單方面接觸當事人進行分析調(diào)解。在實踐中，這兩種方式各有利弊。其次，行政調(diào)解的程序并不規(guī)范，通常是雙方當事人到場，行政調(diào)解人員在場，那么調(diào)解工作就開始了，既沒有當事人的申請也沒有行政調(diào)解人員的告知與記錄，既沒有流程的規(guī)定也沒有期限的限制，這就特別容易造成當事人的權益得不到及時有效的保障，調(diào)解展開拉鋸戰(zhàn)等問題。

另外，雖然行政調(diào)解制度有許多良好的功能優(yōu)勢，但是在社會實踐中發(fā)揮的作用并沒有達到預期的效果，其中一個很重要的原因就是行政調(diào)解協(xié)議的效力問題。最高人民法院制定的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中對行政調(diào)解協(xié)議的效力作出了規(guī)定，使行政調(diào)解制度在效力上得到某種程度上的完善，但是在實踐中存在不足，仍需改進。

二、國外行政調(diào)解制度的借鑒

行政調(diào)解制度自產(chǎn)生之初就對保障公民的權利、規(guī)范政府的行為、化解政府與公眾之間的隔閡等起到了極大的作用。自1809年行政調(diào)解制度產(chǎn)生于瑞典起，外國的行政調(diào)解制度經(jīng)歷了兩百年的發(fā)展，至今已經(jīng)比較成熟，各項制度也比較健全。大陸法系國家、英美法系國家的行政調(diào)解制度之間是很多差異的，總體來說各有利弊：前者獨立性更強，行政調(diào)解機構和行政調(diào)解結果更具權威；后者受案范圍更廣泛，處理糾紛時更加直接等。在了解國外的制度的同時，也要借鑒域外的各種經(jīng)驗，完善我國的制度。

第一，保證行政調(diào)解的獨立性和中立性。行政調(diào)解是將雙方當事人放在平等的地位上，互相表達真實意愿，自由溝通，并且最后達成合意、形成雙方都接受的調(diào)解協(xié)議的過程。只有保證了行政調(diào)解的獨立性和中立性，才能保證整個行政調(diào)解的過程不會因為外力的影響而喪失了本應有的公平公正，實現(xiàn)其自身價值。并且能避免人民對行政調(diào)解喪失信心和欲望，并且還能幫助維持行政調(diào)解組織的權威和公信力。

第二，保障與提高行政調(diào)解的公信力和權威性。行政調(diào)解的主體的權威性越高，其調(diào)解的結果就越容易為雙方當事人所接受并履行，調(diào)解結果被接受并履行的概率越高也從側面反映了行政調(diào)解主體的公信力越強。行政調(diào)解主體的權威性高，就能保證行政調(diào)解不受其他外力的影響，并且能夠得到當事人充分的信賴。要想保障和提高行政調(diào)解的公信力和權威性，大環(huán)境來說需要一個好的以法治政府為背景的服務型政府的支撐，一個擁有良好法治秩序的社會，具體來講，則需要一個有效銜接、良好配合的行政體系、專業(yè)化的行政調(diào)解手段。

第三，構建專業(yè)化行政調(diào)解制度。構建專業(yè)化的行政調(diào)解制度，首先程序要專業(yè)化，專業(yè)的程序才能保證整個行政調(diào)解制度有序穩(wěn)定的進行；其次實體規(guī)范要專業(yè)化，專業(yè)的實體規(guī)范能夠為行政調(diào)解程序進行的過程提供依據(jù)；最后調(diào)解人員要專業(yè)化，調(diào)解人員是行政調(diào)解過程中極其重要的因素，調(diào)解人員的素質直接決定了調(diào)解工作的進度、調(diào)解結果的好壞、工作程序及結果的合理合法與否等。

三、我國行政調(diào)解制度的完善

（一）完善行政調(diào)解制度的相關立法

第一，行政調(diào)解專門立法化。對于立法應當規(guī)范的內(nèi)容，調(diào)解主體的權限、雙方當事人的權利義務、行政主體的受案范圍、程序中所存在問題的解決措施、調(diào)解結果的效力等應作出具體明確的規(guī)定。第二，通過法治理念的宣傳推進行政調(diào)解制度的傳播與發(fā)展。引導當前的社會環(huán)境，向公眾傳播糾紛解決方式的多元及利弊，幫助公眾選擇適合自己的解決糾紛的方式，提高糾紛解決的效力與效益，降低司法壓力。

（二）擴大行政調(diào)解制度的適用范圍

關于行政調(diào)解制度的適用范圍，我國規(guī)范性文件并沒有明文規(guī)定，但是傳統(tǒng)行政調(diào)解制度對此也有一個雖不明確但一直執(zhí)行的標準。即當事人就自己面臨的問題選擇糾紛解決方式時，必然要面臨自己的糾紛是否屬于該糾紛解決方式的范圍的問題，因此明確行政調(diào)解制度的適用范圍非常重要。而行政調(diào)解制度作為多元化糾紛解決機制中重要的一部分，其應該得到廣泛的適用，其范圍不能局限在現(xiàn)有的法律法規(guī)之內(nèi)，但也不能盲目擴大到所有領域。比如，我們可以適當擴大行政調(diào)解制度所能夠解決民事糾紛的適用范圍，也可以將部分與行政主體行使職權有關的行政爭議也納入行政調(diào)解的范圍。

（三）明確行政調(diào)解的法律效力

如果雙方當事人都參與了行政調(diào)解，并且在平等協(xié)商之后達成了一個雙方滿意的方案，那么雙方當事人就會在行政主體的主持下制定了出一份行政調(diào)解協(xié)議。然而，對于不履行行政調(diào)解協(xié)議的情況應當如何處理，現(xiàn)行法律、法規(guī)里并沒有十分明確的規(guī)定。一份沒有執(zhí)行力的協(xié)議，在當事人不履行自己的義務時，便成了一張廢紙，這無疑降低了行政調(diào)解的公信力和權威性，削減行政調(diào)解主體工作的積極性。實踐中，一般當事人都會依據(jù)誠實信用原則等主動履行義務，但是面對當事人違背行政調(diào)解協(xié)議的現(xiàn)狀時，加快完善步伐以確定行政調(diào)解協(xié)議的法律效力十分必要。雖然最高法在其頒布的《意見》中規(guī)定了行政調(diào)解協(xié)議的民事合同性質，但仍需相關的立法加以明確，并增加其他相關程序規(guī)定以輔助其權力的實現(xiàn)。

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作者簡介：劉孜怡（1992-），女，山西人，山西財經(jīng)大學2014級碩士研究生，院系：法學院，研究方向：經(jīng)濟法學。